●任會(huì)揚(yáng) 王茂森 倪志良

財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)制問(wèn)題與對(duì)策研究

●任會(huì)揚(yáng) 王茂森 倪志良

編者按：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，面對(duì)財(cái)政收入中低速增長(zhǎng)和財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，需要從優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財(cái)政資金使用效益尋找對(duì)策。日前，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用 切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》，強(qiáng)調(diào)“預(yù)算評(píng)審是加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理的重要手段”，要求建立預(yù)算評(píng)審機(jī)制，全過(guò)程參與預(yù)算績(jī)效管理。將預(yù)算評(píng)審機(jī)制置于預(yù)算管理、財(cái)政改革之中，充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審的作用，有利于規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算支出，提高財(cái)政資金使用效益。本期專題圍繞“建立健全預(yù)算評(píng)審機(jī)制”特邀財(cái)政學(xué)者及實(shí)務(wù)工作者展開探討，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。

一、引言

當(dāng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)。這種變化對(duì)于財(cái)政運(yùn)行的影響是立竿見影的，其中最為顯著的影響是財(cái)政收入增速減緩。2014年中國(guó)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)8.6%，增速跌至近23年以來(lái)新低，也是自1991年以來(lái)全國(guó)財(cái)政收入增速首次回到個(gè)位數(shù)時(shí)代。而2015年的情況也并不樂(lè)觀，根據(jù)本年度財(cái)政預(yù)算，2015年全國(guó)一般公共預(yù)算收入154300億元，同比增長(zhǎng)7.3%，財(cái)政收入增速下降態(tài)勢(shì)將會(huì)持續(xù)。

在經(jīng)濟(jì)增速放緩以及財(cái)政收入增速下降的大環(huán)境下，人口老齡化不斷加劇，生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理工作日益急迫，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共服務(wù)短缺，中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟待加強(qiáng)……財(cái)政收入增速持續(xù)下降與財(cái)政支出繼續(xù)剛性增長(zhǎng)之間的矛盾將會(huì)在中長(zhǎng)期內(nèi)給我國(guó)財(cái)政系統(tǒng)帶來(lái)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。僅僅通過(guò)加強(qiáng)稅收征管的力度以覆蓋以前稅款征收的盲區(qū)，甚至通過(guò)增加國(guó)有土地出讓數(shù)量或者通過(guò)PPP模式帶動(dòng)社會(huì)資本流入等途徑，是無(wú)法根本性地解決這一矛盾的，也是不可持續(xù)的。“開源”難以為繼，“節(jié)流”就尤為重要。加強(qiáng)預(yù)算管控，提高財(cái)政資金使用效益，讓財(cái)政的每一分錢都起到應(yīng)有的作用，這一過(guò)程中，預(yù)算評(píng)審將扮演重要角色。

自2014年預(yù)算管理制度改革全面開展以來(lái)，預(yù)算評(píng)審體制的完善已經(jīng)取得了重要進(jìn)展。2014年8月，原財(cái)政部投資評(píng)審中心更名為預(yù)算評(píng)審中心。名正則言順，更名之后的預(yù)算評(píng)審中心將更加專注于預(yù)算評(píng)審和績(jī)效管理工作，這為預(yù)算評(píng)審工作奠定了良好的組織基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，必須深化部門預(yù)算，完善預(yù)算編制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。深化預(yù)算管理制度是新一輪財(cái)稅體制改革的重要一環(huán)，而完善預(yù)算評(píng)審機(jī)制是加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

二、財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)制存在的問(wèn)題

部門預(yù)算改革以來(lái)，預(yù)算評(píng)審工作有序推進(jìn)，評(píng)審范圍不斷擴(kuò)大，評(píng)審形式不斷豐富，參與評(píng)審機(jī)構(gòu)的專業(yè)化程度不斷提高，預(yù)算評(píng)審工作步入常態(tài)化軌道，預(yù)算評(píng)審對(duì)預(yù)算編制的支撐作用日益顯著。但也應(yīng)當(dāng)看到，與預(yù)算改革和發(fā)展的要求相比，當(dāng)前預(yù)算評(píng)審工作還存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)職能定位不清晰，管理體制不統(tǒng)一

預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)肩負(fù)著部門預(yù)算項(xiàng)目審核的重任，“名不正則言不順，言不順則事不成”，因此，必須要明確其職能定位。但就目前的發(fā)展而言，預(yù)算評(píng)審在管理體制上依然存在不統(tǒng)一、不規(guī)范等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：

1、各省市財(cái)政部門對(duì)預(yù)算評(píng)審管理分工不統(tǒng)一。多數(shù)省、市基本建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)項(xiàng)目由預(yù)算處負(fù)責(zé)或者財(cái)政局局長(zhǎng)直接管轄，而有的則是由財(cái)政部門經(jīng)建處負(fù)責(zé)。預(yù)算評(píng)審管理部門的不統(tǒng)一，造成分工交互錯(cuò)位，導(dǎo)致目前各地投資評(píng)審的職能定位、工作重點(diǎn)的不同，影響財(cái)政預(yù)算評(píng)審的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2、預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)性質(zhì)和評(píng)審人員組織方式不統(tǒng)一。目前全國(guó)評(píng)審人員的管理模式主要分為四種：⑴公務(wù)員管理模式：工作重點(diǎn)側(cè)重于預(yù)算評(píng)審管理和委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算評(píng)審，注重發(fā)揮評(píng)審的財(cái)政職能，但是該模式在職人員大多屬于管理型，對(duì)具體項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審了解不多，工作效率和積極性難以保證。⑵參照公務(wù)員管理模式：主要由有資質(zhì)的預(yù)算咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算評(píng)審，能夠充分調(diào)動(dòng)工作人員積極性。⑶全額事業(yè)單位管理模式：經(jīng)費(fèi)實(shí)行全額撥款，聘用專業(yè)技術(shù)人員與本單位在職人員一同對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目和專項(xiàng)資金實(shí)施預(yù)算評(píng)審和核查，該模式在資金審減上有顯著成效，但是由于選擇上的缺陷，可能會(huì)存在評(píng)審人員評(píng)審經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任心不強(qiáng)等現(xiàn)象，從而影響預(yù)算評(píng)審的科學(xué)性和合理性。⑷自收自支管理模式：經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于本單位的行政事業(yè)性收費(fèi)，雖然表面上財(cái)政預(yù)算評(píng)審發(fā)揮了一定作用，但該模式使評(píng)審職能與財(cái)政職能完全割裂開來(lái)，不利于評(píng)審職能的充分發(fā)揮。

此外，從中央部門到地方各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)，預(yù)算評(píng)審規(guī)章、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)審范圍也不盡相同，尤其是在預(yù)算評(píng)審準(zhǔn)備階段，各地方財(cái)政機(jī)關(guān)存在較大差異，究其原因，還是對(duì)預(yù)算評(píng)審的職能定位問(wèn)題沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)。

（二）財(cái)政預(yù)算評(píng)審覆蓋面相對(duì)狹窄，參與廣度與深度不夠

“建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，基本前提和工作重點(diǎn)首先是實(shí)行全口徑預(yù)算管理?！边@要求預(yù)算評(píng)審范圍要有全面性，理應(yīng)涵蓋各類財(cái)政性投資和專項(xiàng)支出。隨著公共領(lǐng)域投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府財(cái)力的不斷增強(qiáng)，科技、教育、農(nóng)業(yè)等部門項(xiàng)目越來(lái)越多，評(píng)審范圍雖然有所擴(kuò)大，但受客觀條件的限制，預(yù)算評(píng)審范圍劃分依然不夠明確。尤其是地方預(yù)算評(píng)審，由于地方利益驅(qū)使和地方部門職責(zé)分配不明晰，造成評(píng)審覆蓋面相對(duì)較窄，投資領(lǐng)域普遍存在“高估冒算”情況。

目前我國(guó)預(yù)算評(píng)審的范圍主要是財(cái)政建設(shè)項(xiàng)目，尤其是政府重點(diǎn)項(xiàng)目。但是由于受績(jī)效管理體制制約，預(yù)算評(píng)審工作主要集中在對(duì)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性審查上，并沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分的可行性研究論證，項(xiàng)目本身的社會(huì)效益、可行性、合規(guī)性、合理性設(shè)計(jì)極少涉及，甚至被完全忽略。

此外，財(cái)政預(yù)算評(píng)審監(jiān)管涉及部門眾多，各部門職能相互交錯(cuò)，責(zé)任機(jī)制不健全，項(xiàng)目領(lǐng)域過(guò)于專業(yè)化，排斥參與機(jī)制和溝通渠道缺失，限制了公民話語(yǔ)權(quán)的表達(dá)，難以進(jìn)行有效群眾監(jiān)督，監(jiān)督出現(xiàn)主體缺位。同時(shí)，受財(cái)政部門委托進(jìn)行評(píng)審的資質(zhì)機(jī)構(gòu)只能被動(dòng)接受評(píng)審工作，聽命于委托部門，沒(méi)有自主選擇的權(quán)利，缺少話語(yǔ)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，缺乏積極性。

（三）各地財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作運(yùn)作模式不統(tǒng)一，跨區(qū)域評(píng)審工作效率低、質(zhì)量差

財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作在我國(guó)存在的時(shí)間并不長(zhǎng)，屬于一個(gè)新生事物，各地政府對(duì)預(yù)算評(píng)審認(rèn)識(shí)存在較大差異，導(dǎo)致各地工作開展情況各異。目前財(cái)政部并未就預(yù)算評(píng)審運(yùn)作模式作統(tǒng)一規(guī)定，而是交由各地方財(cái)政部門，根據(jù)本地實(shí)際情況，自行制定暫行規(guī)定，從而出現(xiàn)“百家爭(zhēng)鳴，百花齊放”的現(xiàn)象。

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算評(píng)審的運(yùn)作模式主要有：一是人大或政府授權(quán)財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行審核評(píng)審；二是各地政府財(cái)政部門授權(quán)財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)實(shí)施財(cái)政預(yù)算評(píng)審業(yè)務(wù)；三是財(cái)政行政業(yè)務(wù)處將預(yù)算評(píng)審業(yè)務(wù)委托給財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審。

運(yùn)作模式的不統(tǒng)一，各地財(cái)政部門在預(yù)算評(píng)審運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)和流程上各不相同，嚴(yán)重影響財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作正規(guī)化和規(guī)范化建設(shè)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作越來(lái)越頻繁，財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作不再僅僅局限于某一地區(qū)，跨市、跨省、跨地區(qū)的區(qū)域間合作項(xiàng)目越來(lái)越多，由此帶來(lái)的預(yù)算評(píng)審工作量也逐步增大，這對(duì)預(yù)算評(píng)審工作運(yùn)作模式的統(tǒng)一性提出了更高要求。現(xiàn)行各自為政的工作模式顯然難以適應(yīng)開展區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的需要，導(dǎo)致跨區(qū)域預(yù)算評(píng)審工作效率低、質(zhì)量差。

（四）對(duì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位，評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料

由于評(píng)審項(xiàng)目的專業(yè)性和復(fù)雜性、評(píng)審任務(wù)重、專業(yè)人員緊缺等問(wèn)題，預(yù)算評(píng)審組織模式逐步向建立中介機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)旆较虬l(fā)展。然而，財(cái)政部門對(duì)于委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算評(píng)審并沒(méi)有規(guī)定具體工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，缺少流動(dòng)考核淘汰機(jī)制和有效的監(jiān)管手段，導(dǎo)致政府部門處于相對(duì)被動(dòng)地位，中介機(jī)構(gòu)管理職能缺失，評(píng)審質(zhì)量難以保證。中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管不到位，權(quán)力過(guò)度膨脹，在部分地區(qū)，甚至將中介機(jī)構(gòu)等同于財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)，兩者職能完全翻轉(zhuǎn)，財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)淪為中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)單位，對(duì)其出具的評(píng)審報(bào)告作為決策的絕對(duì)依據(jù)深信不疑。但是中介機(jī)構(gòu)和政府財(cái)政部門有著本質(zhì)區(qū)別：政府預(yù)算評(píng)審部門所代表的是群眾利益，行使政府管理職能；而社會(huì)中介機(jī)構(gòu)歸根到底還是企業(yè)性質(zhì)，靠收取委托單位中介服務(wù)費(fèi)來(lái)保證自身生存、發(fā)展，以利益最大化為目標(biāo)。目標(biāo)的不同導(dǎo)致工作標(biāo)準(zhǔn)的不同，缺少財(cái)政部門的監(jiān)管，中介機(jī)構(gòu)評(píng)審摻雜過(guò)多人為因素，追求短期利益，缺少全面整體規(guī)劃，無(wú)法宏觀把握項(xiàng)目概況和問(wèn)題，致使預(yù)算評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)料，難以充分利用中介機(jī)構(gòu)這一社會(huì)資源為政府預(yù)算評(píng)審服務(wù)。

（五）政府預(yù)算時(shí)效性強(qiáng)，預(yù)算評(píng)審時(shí)間有限

提高預(yù)算的時(shí)效性一直是預(yù)算編制的追求之一，在一定的時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算編制意味著預(yù)算評(píng)審必然有時(shí)間限制。這對(duì)預(yù)算評(píng)審工作來(lái)說(shuō)是一個(gè)挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著每一個(gè)預(yù)算評(píng)審工作人員。由于項(xiàng)目支出預(yù)算日益完善、科目愈發(fā)細(xì)化，預(yù)算評(píng)審的工作量也加速增長(zhǎng)，況且我國(guó)采用的“二上二下”預(yù)算編制方式有著嚴(yán)格的時(shí)間限制，再去除預(yù)算審核以及部門之間預(yù)算信息傳遞延遲所耗費(fèi)的時(shí)間，真正留給專業(yè)技術(shù)人員去進(jìn)行預(yù)算評(píng)審的時(shí)間往往捉襟見肘。沒(méi)有足夠的時(shí)間，加上以往財(cái)政預(yù)算評(píng)審所存在的問(wèn)題造成的低效率，直接導(dǎo)致了預(yù)算評(píng)審工作不到位或者質(zhì)量不高。

在預(yù)算評(píng)審時(shí)間有限的情況下，預(yù)算評(píng)審工作的難度卻越來(lái)越大，專業(yè)性也越來(lái)越強(qiáng)，信息不對(duì)稱的情況出現(xiàn)頻率增高，對(duì)技術(shù)水平、數(shù)據(jù)處理能力的要求也越來(lái)越高。如何在規(guī)定期限內(nèi)高質(zhì)量地完成大量繁瑣的數(shù)據(jù)評(píng)估、項(xiàng)目評(píng)審工作并產(chǎn)生預(yù)算評(píng)審的結(jié)果是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

三、國(guó)際財(cái)政預(yù)算評(píng)審制度經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國(guó)預(yù)算評(píng)審制度概況

美國(guó)的財(cái)政體制由獨(dú)立預(yù)算的聯(lián)邦、州和地方三級(jí)構(gòu)成。政府預(yù)算評(píng)審涉及面極廣，包括農(nóng)業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施、環(huán)境治理等。國(guó)家法治化程度高，法律體系健全，不僅有如 《公司法》、《采購(gòu)法》等公共法律約束，以保證運(yùn)作模式的統(tǒng)一，各州還制定適合本地實(shí)際情況的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章，作為國(guó)會(huì)立法的補(bǔ)充。美國(guó)財(cái)政預(yù)算評(píng)審的特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

1、預(yù)算評(píng)審重視項(xiàng)目的可行性研究。首先分析項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，對(duì)項(xiàng)目概念、影響項(xiàng)目可行性關(guān)鍵因素等方面進(jìn)行分析，對(duì)于有投資機(jī)會(huì)的項(xiàng)目再通過(guò)全面深入的技術(shù)論證，為預(yù)算決策提供依據(jù)，大型公共項(xiàng)目最終預(yù)算審批必須經(jīng)過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)。

2、多層次監(jiān)管體系。美國(guó)政府預(yù)算評(píng)審項(xiàng)目監(jiān)管分為國(guó)會(huì)監(jiān)管、政府部門監(jiān)管和公眾監(jiān)督三個(gè)層次。會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)監(jiān)管，它有權(quán)接觸所有的政府文件，對(duì)政府預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，通過(guò)發(fā)布審計(jì)報(bào)告等形式行使監(jiān)督權(quán)。預(yù)算管理辦公室負(fù)責(zé)政府部門監(jiān)管，發(fā)布政府部門預(yù)算評(píng)審規(guī)章制度，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算審定和資金分配進(jìn)行評(píng)審，此外，政府內(nèi)部還設(shè)有專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督管理，形成工作報(bào)告，對(duì)于存在的問(wèn)題，可直接向法院起訴。公眾監(jiān)督主要是通過(guò)聽證會(huì)、專家委員會(huì)等形式對(duì)預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，有關(guān)監(jiān)管部門檢查報(bào)告也一律對(duì)外公開。

3、項(xiàng)目監(jiān)管程序化、定量化。美國(guó)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照法律規(guī)章要求進(jìn)行檢查，不允許隨意越級(jí)、跨部門進(jìn)行評(píng)審，工作嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。政府在預(yù)算評(píng)審過(guò)程中盡可能采用定量指標(biāo)來(lái)衡量被評(píng)審項(xiàng)目，并將評(píng)審過(guò)程記錄在案，為項(xiàng)目后期實(shí)施提供技術(shù)支持。

（二）德國(guó)預(yù)算評(píng)審制度概況

德國(guó)各級(jí)政府在預(yù)算評(píng)審方面有較大自主權(quán)，實(shí)行“以法律確定的分級(jí)管理體制”。 在預(yù)算評(píng)審方面，聯(lián)邦政府、州政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有各自的法律。優(yōu)點(diǎn)顯而易見，評(píng)審能充分考慮本地實(shí)際情況，最大限度調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)卣e極性，但同時(shí)也存在由于各地法律法規(guī)不統(tǒng)一，降低跨區(qū)域評(píng)審效率的問(wèn)題。其預(yù)算評(píng)審的特點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面：

1、預(yù)算評(píng)審采取行政管理與市場(chǎng)結(jié)合方式，預(yù)算管理極具科學(xué)性。設(shè)立獨(dú)立于財(cái)政系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算評(píng)審，項(xiàng)目申請(qǐng)單位除需上報(bào)項(xiàng)目總預(yù)算外，還要提供各項(xiàng)費(fèi)用和應(yīng)達(dá)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的專門預(yù)算，作為輔助材料接受評(píng)審。

2、實(shí)行四級(jí)監(jiān)督機(jī)制。為保證預(yù)算評(píng)審的公正性和正確性，德國(guó)建立由內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、聯(lián)邦議會(huì)監(jiān)督和公眾監(jiān)督組成的四級(jí)監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)察處負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督，由國(guó)務(wù)秘書直接領(lǐng)導(dǎo)，以《聯(lián)邦政府官員法》為依據(jù)，對(duì)政府官員和參加項(xiàng)目人員的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)邦審計(jì)署負(fù)責(zé)審計(jì)監(jiān)督，是依《基本法》設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)不受任何政府部門的制約，對(duì)項(xiàng)目合法性和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，對(duì)于決策者的違法行為可直接進(jìn)行處罰。聯(lián)邦議會(huì)監(jiān)督主要是通過(guò)聯(lián)邦議會(huì)對(duì)大型項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)工程進(jìn)行論證監(jiān)督。公眾監(jiān)督則與美國(guó)類似，主要是通過(guò)聽證會(huì)、專家委員會(huì)等形式對(duì)預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

三、完善我國(guó)財(cái)政預(yù)算評(píng)審機(jī)制的對(duì)策建議

（一）構(gòu)建高效的專家評(píng)審機(jī)制，實(shí)現(xiàn)人才共享

預(yù)算評(píng)審工作應(yīng)與加強(qiáng)專家?guī)旖ㄔO(shè)和管理同步規(guī)劃、同步實(shí)施、相互配合。各級(jí)政府主管部門應(yīng)建立本地區(qū)預(yù)算評(píng)審專家?guī)?，?shí)現(xiàn)專家?guī)烊瞬趴v向共享。同時(shí)也可以跨地區(qū)聯(lián)合組建，實(shí)現(xiàn)專家?guī)烊瞬艡M向共享。在具體項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審過(guò)程中，根據(jù)項(xiàng)目類別組織不同專家評(píng)審團(tuán)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，保證評(píng)審的高效性和科學(xué)性。

專家選拔要制定法律性制度規(guī)定，按照“開放、流動(dòng)、透明、擇優(yōu)”的原則，對(duì)選拔條件、管理方式、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行統(tǒng)一說(shuō)明，面向全社會(huì)對(duì)專家人才進(jìn)行綜合考評(píng)選拔。開發(fā)專家抽取程序軟件，對(duì)于具體項(xiàng)目的評(píng)審，在專家?guī)熘欣贸绦螂S機(jī)抽取具有相關(guān)專業(yè)優(yōu)勢(shì)的專家，防止人為操作的不公平。加強(qiáng)對(duì)參加評(píng)審專家職業(yè)精神和專業(yè)操守考察，建立終身責(zé)任追究制度，確保預(yù)算評(píng)審不流于形式。

（二）積極拓展政府評(píng)審范圍，實(shí)現(xiàn)預(yù)算評(píng)審全覆蓋

按照新 《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》以及新一輪財(cái)稅體制改革的要求，積極拓寬財(cái)政預(yù)算評(píng)審范圍。政府財(cái)政預(yù)算評(píng)審首要目標(biāo)是服務(wù)社會(huì)，保障群眾利益，絕不能局限于項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)性和市場(chǎng)收益，忽略項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)收益或成本。目前我國(guó)預(yù)算評(píng)審主要針對(duì)部門預(yù)算中的項(xiàng)目支出預(yù)算，評(píng)審項(xiàng)目多屬于購(gòu)買性支出的范疇，側(cè)重于其本身經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于經(jīng)濟(jì)性不佳，社會(huì)效應(yīng)相對(duì)突出的項(xiàng)目，除專項(xiàng)安排外，極少包括在內(nèi)，破壞預(yù)算評(píng)審范圍完整性，因此，應(yīng)加快改革步伐，將此類項(xiàng)目納入預(yù)算評(píng)審的范圍。

此外，擬納入中央部門項(xiàng)目庫(kù)、預(yù)算執(zhí)行中擬申請(qǐng)追加預(yù)算以及內(nèi)容或支出總規(guī)模等發(fā)生調(diào)整的項(xiàng)目，理應(yīng)全部履行或重新履行預(yù)算評(píng)審程序，避免政府預(yù)算評(píng)審部門職能缺位，做到應(yīng)審盡審。

（三）統(tǒng)一政府預(yù)算評(píng)審運(yùn)作模式，滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作需要

無(wú)規(guī)矩不成方圓，健全預(yù)算評(píng)審機(jī)制應(yīng)盡快制定和完善運(yùn)作模式相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范預(yù)算評(píng)審方式。從長(zhǎng)期來(lái)看，預(yù)算評(píng)審機(jī)制應(yīng)對(duì)各地預(yù)算評(píng)審機(jī)構(gòu)設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決杜絕各地財(cái)政部門各自為政現(xiàn)象，確保預(yù)算評(píng)審工作規(guī)范化和正規(guī)化。

由于我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，工作開展情況也各不相同，想要一步實(shí)現(xiàn)運(yùn)作模式的全國(guó)統(tǒng)一難度較大，因此應(yīng)分階段進(jìn)行改革，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算評(píng)審工作運(yùn)作模式的全國(guó)統(tǒng)一?？上冗M(jìn)行運(yùn)作模式的區(qū)域統(tǒng)一，打破地方行政區(qū)域界線，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展相近、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作密切的地區(qū)，比如長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)，實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)域統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌提供一個(gè)緩沖期，待時(shí)機(jī)成熟，再由區(qū)域統(tǒng)籌平穩(wěn)過(guò)渡到全國(guó)范圍預(yù)算評(píng)審運(yùn)作模式的統(tǒng)一。

（四）實(shí)施嵌入式監(jiān)管，建立多層級(jí)監(jiān)管體系

預(yù)算評(píng)審的生命力在于結(jié)果的有效運(yùn)用，通過(guò)事前審核、事中控制、事后檢查與評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，將預(yù)算監(jiān)管準(zhǔn)確嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、決算的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的全過(guò)程控制，從而有效化解各環(huán)節(jié)、節(jié)點(diǎn)的操作風(fēng)險(xiǎn)，提高管理成效。

多層級(jí)監(jiān)管系統(tǒng)的建立可借鑒美國(guó)、德國(guó)制度經(jīng)驗(yàn)。第一，加強(qiáng)立法，做到有法可依。第二，設(shè)立獨(dú)立于財(cái)政部門的專門機(jī)構(gòu)，保證其不受政府財(cái)政部門制約，并可接觸到有關(guān)預(yù)算評(píng)審的文件，以審計(jì)報(bào)告形式行使監(jiān)督權(quán)。第三，設(shè)立專門負(fù)責(zé)監(jiān)督政府預(yù)算評(píng)審官員、專家和參加項(xiàng)目人員經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)部監(jiān)察機(jī)構(gòu)，并對(duì)年度預(yù)算進(jìn)行監(jiān)管，形成工作報(bào)告，對(duì)于存在的問(wèn)題，直接向法院起訴。第四，要加強(qiáng)公眾監(jiān)督力度，增加政府信息公開透明度，多渠道發(fā)布聽證會(huì)、專家委員會(huì)信息，公開監(jiān)管部門檢查報(bào)告。

（五）優(yōu)化預(yù)算評(píng)審流程，統(tǒng)籌評(píng)審項(xiàng)目

要堅(jiān)持預(yù)算評(píng)審“限時(shí)辦結(jié)”，不能影響預(yù)算編制進(jìn)程，如果因?yàn)轭A(yù)算評(píng)審而使預(yù)算失去時(shí)效性就成了本末倒置，預(yù)算編制也就失去了意義。為此，首先要提高整個(gè)評(píng)審流程的規(guī)范化程度，從規(guī)范送審資料做起，堅(jiān)決杜絕資料不完善、有缺漏等現(xiàn)象的發(fā)生，為評(píng)審人員迅速開展工作打下良好的基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)籌把握每項(xiàng)預(yù)算評(píng)審項(xiàng)目，項(xiàng)目中涉及的專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)專家要提前通知到位，及時(shí)掌握相關(guān)情況，不能在評(píng)審過(guò)程中遇到問(wèn)題時(shí)再臨時(shí)抱佛腳。如果相關(guān)人員的時(shí)間協(xié)調(diào)不好則會(huì)造成大量的時(shí)間浪費(fèi)。例如，一項(xiàng)基建項(xiàng)目如果事前沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃，臨近掛網(wǎng)招標(biāo)才開始評(píng)審，相關(guān)專家又沒(méi)有及時(shí)到位，造成評(píng)審時(shí)間不足，只能臨時(shí)突擊評(píng)審，這樣一定會(huì)影響評(píng)審質(zhì)量?！?/p>

（本文獲得南開大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目 “南開大學(xué)2014年廉政研究專項(xiàng)”、天津社科項(xiàng)目“適時(shí)提高我國(guó)縣級(jí)財(cái)政占比研究”的支持）

(作者單位：南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)