曹正漢+薛斌鋒+周杰

中國(guó)是中央集權(quán)的國(guó)家，以行政和財(cái)政上的地方分權(quán)來(lái)提高治理效率，同時(shí)，也通過(guò)地方分權(quán)來(lái)降低政治風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)政治穩(wěn)定。但是，與此相反的現(xiàn)象是，中國(guó)地方政府雖然承擔(dān)了主要的行政事務(wù)與行政責(zé)任，但是并未獲得充分的地方治理權(quán)。一般認(rèn)為，這是中央政府保留著任意干預(yù)地方政府的絕對(duì)權(quán)力，以便隨時(shí)控制和糾正地方政府的偏離行為。本文認(rèn)為，這一問(wèn)題其實(shí)還與地方政府的自身行為息息相關(guān)，即地方政府在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作上有意排斥權(quán)力的橫向分立和制衡，追求地區(qū)權(quán)力一元化，這會(huì)帶來(lái)地方公共決策的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題，為此必需有中央政府充當(dāng)縱向制約的決策機(jī)制，控制決策風(fēng)險(xiǎn)。作者以規(guī)制地方公共項(xiàng)目決策權(quán)的中央審批制為切入，選擇城市地鐵項(xiàng)目審批制度為個(gè)案分析，細(xì)膩地剖析了地方政府追求權(quán)力一元化的面向。作者認(rèn)為，地鐵項(xiàng)目決策的內(nèi)容之一是控制投資風(fēng)險(xiǎn)，但是在實(shí)際決策程序上，中央政府和地方政府都撇開(kāi)了地方人大（及地方人大常委會(huì)），這使得對(duì)地鐵投資風(fēng)險(xiǎn)的控制必須依賴(lài)中央政府。因此，盡管中央審批制是一種效率不高的決策方式，但是，在地區(qū)權(quán)力一元化的約束之下，為了防范決策風(fēng)險(xiǎn)，還必須依靠這種制度的控制作用。這一結(jié)論的理論意義是，如果不能結(jié)束地方政府在地區(qū)層面追求權(quán)力一元化的行為，那么，地方政府也就不可能獲得充分的地區(qū)治理權(quán)。endprint