曹正漢+薛斌鋒+周杰

中國是中央集權(quán)的國家，以行政和財政上的地方分權(quán)來提高治理效率，同時，也通過地方分權(quán)來降低政治風(fēng)險，維護(hù)政治穩(wěn)定。但是，與此相反的現(xiàn)象是，中國地方政府雖然承擔(dān)了主要的行政事務(wù)與行政責(zé)任，但是并未獲得充分的地方治理權(quán)。一般認(rèn)為，這是中央政府保留著任意干預(yù)地方政府的絕對權(quán)力，以便隨時控制和糾正地方政府的偏離行為。本文認(rèn)為，這一問題其實還與地方政府的自身行為息息相關(guān)，即地方政府在實際的權(quán)力運作上有意排斥權(quán)力的橫向分立和制衡，追求地區(qū)權(quán)力一元化，這會帶來地方公共決策的風(fēng)險控制問題，為此必需有中央政府充當(dāng)縱向制約的決策機(jī)制，控制決策風(fēng)險。作者以規(guī)制地方公共項目決策權(quán)的中央審批制為切入，選擇城市地鐵項目審批制度為個案分析，細(xì)膩地剖析了地方政府追求權(quán)力一元化的面向。作者認(rèn)為，地鐵項目決策的內(nèi)容之一是控制投資風(fēng)險，但是在實際決策程序上，中央政府和地方政府都撇開了地方人大（及地方人大常委會），這使得對地鐵投資風(fēng)險的控制必須依賴中央政府。因此，盡管中央審批制是一種效率不高的決策方式，但是，在地區(qū)權(quán)力一元化的約束之下，為了防范決策風(fēng)險，還必須依靠這種制度的控制作用。這一結(jié)論的理論意義是，如果不能結(jié)束地方政府在地區(qū)層面追求權(quán)力一元化的行為，那么，地方政府也就不可能獲得充分的地區(qū)治理權(quán)。endprint