●馬曉利

中央財(cái)政科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系探析

●馬曉利

科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，居于國(guó)家發(fā)展大局核心位置，而科技經(jīng)費(fèi)投入則是科技創(chuàng)新的物質(zhì)保障和基礎(chǔ)。近年來(lái)，我國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的發(fā)展趨勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)為11846.6億元，比上年增加1548.2億元，增長(zhǎng)15%；預(yù)計(jì)2014年R&D經(jīng)費(fèi)達(dá)到13400億元，比2013年增加1553.4億元，R&D占GDP比重預(yù)計(jì)可達(dá)到2.1%?？萍冀?jīng)費(fèi)的持續(xù)增加對(duì)于促進(jìn)我國(guó)科技事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，其中高素質(zhì)科技人才隊(duì)伍、研發(fā)人員總量等指標(biāo)均已位居世界前列。為了提高財(cái)政科技項(xiàng)目資金使用效率，將績(jī)效理念和績(jī)效要求貫穿于財(cái)政資金管理全過(guò)程，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門(mén)針對(duì)部分財(cái)政科技資金使用情況進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)，包括三類(lèi)：一是綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，二是科研院所（基地）績(jī)效評(píng)價(jià)，三是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，具體如2010-2011年對(duì)科學(xué)基金成立以來(lái)的資助和管理績(jī)效進(jìn)行了評(píng)估，科技部與財(cái)政部建立了國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室績(jī)效評(píng)價(jià)制度等，但從開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐來(lái)看，總體表現(xiàn)為：綜合績(jī)效評(píng)價(jià)和機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)還處于探索階段，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式較多，兼顧科研工作特點(diǎn)不夠?？梢?jiàn)，進(jìn)一步探討財(cái)政科技資金績(jī)效評(píng)價(jià)，尤其是針對(duì)當(dāng)前項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，開(kāi)展財(cái)政支出科研項(xiàng)目財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究，對(duì)于提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用效率具有重要意義。

一、中央財(cái)政科技計(jì)劃改革與財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)

（一）中央財(cái)政科技計(jì)劃改革

科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）是政府支持科技創(chuàng)新活動(dòng)的重要方式，但現(xiàn)存各類(lèi)科技計(jì)劃重復(fù)、分散、封閉、低效等現(xiàn)象以及多頭申報(bào)項(xiàng)目、資源配置“碎片化”等問(wèn)題表現(xiàn)突出。為了解決上述制約因素，進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家科技實(shí)力，提高我國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，2014年國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》（國(guó)發(fā)〔2014〕64號(hào)），將中央各部門(mén)管理的科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）整合形成五類(lèi)科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等），具體為：“國(guó)家自然科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專項(xiàng)、國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃、技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)專項(xiàng)（基金）、基地和人才專項(xiàng)”，并明確提出要進(jìn)一步對(duì)科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）（以下簡(jiǎn)稱為科技計(jì)劃）的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行評(píng)估評(píng)價(jià)。

（二）財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)及其意義

績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)組織、個(gè)人或項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行的一種測(cè)度，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)是進(jìn)行績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)，其理論基礎(chǔ)包括公共財(cái)政理論、委托——代理理論、產(chǎn)權(quán)理論、制度變遷理論、權(quán)變理論和系統(tǒng)理論等?？?jī)效評(píng)價(jià)根據(jù)內(nèi)容和對(duì)象的不同，可以分為經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)以及社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)等。宏觀層面上，財(cái)政部在印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）中對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)給出了明確的定義：“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)型、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。”類(lèi)比該定義，認(rèn)為財(cái)政科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)是指有關(guān)財(cái)務(wù)管理部門(mén)遵循一定的原則、程序、標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法、量化指標(biāo)對(duì)科研計(jì)劃經(jīng)費(fèi)預(yù)算和經(jīng)費(fèi)使用等方面的綜合評(píng)價(jià)。

在財(cái)政部印發(fā)的《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》（試行）中對(duì)實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的目的和意義進(jìn)行了介紹，具體是指“通過(guò)對(duì)部門(mén)績(jī)效目標(biāo)的綜合考評(píng)，合理配置資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，規(guī)范預(yù)算資金分配，提高預(yù)算資金使用效益和效率。”從實(shí)踐角度來(lái)看，實(shí)行財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)主要針對(duì)項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度、項(xiàng)目資金使用合規(guī)性、項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)與落實(shí)情況等進(jìn)行，不僅改進(jìn)了過(guò)去的簡(jiǎn)單財(cái)務(wù)管理辦法，同時(shí)還能實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的高效跟蹤，對(duì)于提高財(cái)務(wù)管理水平與質(zhì)量、提高經(jīng)費(fèi)使用效率均具有重要作用。

二、中央財(cái)政科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)科技計(jì)劃的劃分結(jié)果，不同類(lèi)別科技計(jì)劃支持對(duì)象、側(cè)重點(diǎn)各有不同，因此經(jīng)費(fèi)額度、成果產(chǎn)出形式等也存在一定的差別，在進(jìn)行項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于不同類(lèi)別科技計(jì)劃而言，財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容屬于共性部分，本研究嘗試構(gòu)建財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期為建立和完善中央財(cái)政科技計(jì)劃績(jī)效評(píng)價(jià)體系提供參考。

科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)包括項(xiàng)目資金使用和財(cái)務(wù)管理情況。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是進(jìn)行財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，可分為目標(biāo)層 （科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效）、準(zhǔn)則層（預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)信息質(zhì)量、資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)制度）和指標(biāo)層，具體可從以下幾個(gè)方面考慮：（1）預(yù)算編制的合理性，即考核科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，包括：項(xiàng)目是否獨(dú)立核算、測(cè)算依據(jù)和過(guò)程是否清晰、是否符合國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定、預(yù)算申請(qǐng)金額和預(yù)算批復(fù)金額是否相符等內(nèi)容；（2）預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，即考核科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度與項(xiàng)目支出合規(guī)性，包括：項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否達(dá)到計(jì)劃進(jìn)度或序時(shí)進(jìn)度要求，項(xiàng)目支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否嚴(yán)格按相應(yīng)的項(xiàng)目資金管理辦法執(zhí)行，支出原始憑據(jù)是否齊全，支出審批手續(xù)是否完善等，是否存在超支或結(jié)余的情況等；（3）財(cái)務(wù)信息質(zhì)量，即考核科技計(jì)劃項(xiàng)目財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息資料的及時(shí)性、真實(shí)性、完整性等；（4）資產(chǎn)管理，即考核科技計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行的資產(chǎn)、設(shè)備采購(gòu)與管理情況；（5）財(cái)務(wù)制度建設(shè)，即考核科技計(jì)劃系項(xiàng)目實(shí)施單位財(cái)務(wù)制度健全性、財(cái)務(wù)制度執(zhí)行狀況等。具體指標(biāo)體系如表1所示。

表1 科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

三、財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算與評(píng)價(jià)

科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)包括兩個(gè)步驟：一是建立評(píng)價(jià)指標(biāo)，一般可采用層次分析法(AHP)；二是確定評(píng)價(jià)指標(biāo)及其權(quán)重，其中篩選評(píng)價(jià)指標(biāo)的方法主要為專家調(diào)查法(Delphi)，即通過(guò)專家對(duì)初選指標(biāo)進(jìn)行分析與修正，最后確定評(píng)價(jià)指標(biāo)。評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定包括主觀法和客觀法，主觀法包括專家調(diào)查法、層次分析法等，客觀法包括主成分分析法、熵值法等。相比而言，層次分析法是一種綜合了定量和定性的評(píng)價(jià)方法，可以有效避免在確定評(píng)價(jià)權(quán)重過(guò)程中的主觀性，因此本研究采用層次分析法來(lái)確定各指標(biāo)權(quán)重。根據(jù)層次分析法原理，具體做法為：

1、對(duì)準(zhǔn)則層和指標(biāo)層指標(biāo)分別構(gòu)造判斷矩陣。即針對(duì)上一層目標(biāo)，判斷本層有關(guān)指標(biāo)的相對(duì)重要性。對(duì)科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中準(zhǔn)則層的各指標(biāo)BiBj進(jìn)行比較判斷，從而得出判斷矩陣A，具體而言：兩個(gè)指標(biāo)比較后的重要程度用aij表示，即行因素i與列因素j進(jìn)行比較的結(jié)果，一般aij用1、3、5、7、9來(lái)表示兩個(gè)因素之間的相對(duì)重要程度（1表示同樣重要，3表示i因素比j因素稍微重要，5表示i因素比j因素明顯重要，7表示i因素比j因素強(qiáng)烈重要，9表示i因素比j因素極端重要；用2、4、6、8表示上述兩個(gè)因素判斷時(shí)可取的中值）。對(duì)于列因素j與行因素i進(jìn)行的比較，其中aji＝1/aij?？萍加?jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中準(zhǔn)則層形成的判斷矩陣如表2所示。

表2 科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)判斷矩陣A

2、借助和積法確定矩陣權(quán)重。首先對(duì)判斷矩陣A進(jìn)行按列歸一化處理，其次將經(jīng)歸一化處理后的矩陣按行進(jìn)行求和，最后對(duì)得到的列向量再進(jìn)行歸一化處理，記為ω1，即為準(zhǔn)則層各指標(biāo)權(quán)重。同理，可以確定準(zhǔn)則層與指標(biāo)層對(duì)應(yīng)的判斷矩陣中各指標(biāo)權(quán)重，分別記為ω2、ω3、ω4、ω5、ω6。

3、判斷矩陣一致性檢驗(yàn)。根據(jù)層次分析法原理確定的指標(biāo)權(quán)重只有通過(guò)一致性檢驗(yàn)，才能具體使用，具體判斷標(biāo)準(zhǔn)為：

其中n表示相應(yīng)判斷矩陣內(nèi)指標(biāo)個(gè)數(shù)。同理，準(zhǔn)則層與指標(biāo)層對(duì)應(yīng)的判斷矩陣也應(yīng)進(jìn)行上述處理和檢驗(yàn)。

4、綜合權(quán)重與指標(biāo)無(wú)量綱化。經(jīng)過(guò)上述步驟后，準(zhǔn)則層、指標(biāo)層相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重得到確定，基于此還應(yīng)確定指標(biāo)層各指標(biāo)綜合權(quán)重系數(shù)Wk(k＝1,2,…, 13)，具體為：

指標(biāo)綜合權(quán)重系數(shù)Wk＝指標(biāo)在準(zhǔn)則層的權(quán)重系數(shù)×準(zhǔn)則層因素在目標(biāo)層的權(quán)重系數(shù)

根據(jù)科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系所選取的指標(biāo)來(lái)看，不涉及定性指標(biāo)、定量指標(biāo)及比率指標(biāo)混合的問(wèn)題，因此不需要進(jìn)行指標(biāo)參數(shù)值無(wú)量綱化處理。

5、綜合評(píng)價(jià)。由于科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)相互獨(dú)立，因此綜合評(píng)價(jià)的計(jì)算可以直接采用線性加權(quán)模型處理，具體為：

Pk為指標(biāo)k的評(píng)價(jià)值。在假定Pk的取值為[0,1]的情況下，科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)d的取值同樣為[0,1]，進(jìn)一步可以結(jié)合科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)要求和經(jīng)驗(yàn)等，給出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，如優(yōu)、良、中、差等級(jí)別的取值區(qū)間，使得評(píng)價(jià)結(jié)果更為直觀。

四、展望

建立科技計(jì)劃績(jī)效評(píng)價(jià)制度是今后發(fā)展趨勢(shì)，其中財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)是重要組成部分。由于我國(guó)中央財(cái)政科技計(jì)劃改革方案剛剛落地，實(shí)施財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，甚至績(jī)效評(píng)價(jià)還需要進(jìn)一步研究。針對(duì)中央財(cái)政科技計(jì)劃財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)，有兩個(gè)問(wèn)題值得深入探討：一是財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，需要考慮五類(lèi)科技計(jì)劃項(xiàng)目的異同特點(diǎn)，梳理篩選相應(yīng)的財(cái)務(wù)指標(biāo)，從而建立完備的指標(biāo)體系，并予以制度化完善；二是結(jié)合各類(lèi)項(xiàng)目特點(diǎn)確定指標(biāo)權(quán)重，并進(jìn)一步建立評(píng)價(jià)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

（作者單位：中國(guó)科學(xué)院上海硅酸鹽研究所）

（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）