●熊開太

民生財政現(xiàn)狀及其發(fā)展建議

●熊開太

財政與民生歷來緊密相連，不可分割。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和各項(xiàng)改革的全面深入推進(jìn)，民生問題已經(jīng)引起社會各方面的廣泛關(guān)注。建設(shè)發(fā)展民生財政，保障和改善民生，促進(jìn)社會公平正義、和諧發(fā)展，已成為公共財政改革和發(fā)展的重要政策導(dǎo)向和終極目標(biāo)，也是各級政府的重要職責(zé)和目標(biāo)任務(wù)。本文就民生財政內(nèi)涵、定位、發(fā)展等相關(guān)問題進(jìn)行探討，以供參考。

一、民生財政的內(nèi)涵及定位

從本質(zhì)上講，民生財政就是以民為本、以人為本的財政，以滿足民生需求和發(fā)展需要為根本目的，通過政策導(dǎo)向、制度機(jī)制、法治手段，整合社會各階層利益，實(shí)現(xiàn)社會財富公平分配和公共服務(wù)均等化，增進(jìn)社會福祉，促進(jìn)社會各成員的共同發(fā)展。

1）在20世紀(jì)90年代，由當(dāng)時的勞動和社會保障部牽頭，全國幾所在專業(yè)領(lǐng)域比較有名的985院校合辦，出版了一套工科類視頻教學(xué)資料。雖然已經(jīng)過了20多年，該視頻資料尚有部分能在網(wǎng)絡(luò)中下載到。這些視頻集結(jié)全國優(yōu)勢資源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于現(xiàn)在的微課、慕課，所謂的微課、慕課就是一個噱頭。

民生財政的提出，是當(dāng)前中國社會變革進(jìn)程中整合社會利益和政府轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物。從理論上看，民生財政是公共財政有機(jī)組成部分，是公共財政的延伸和拓展；從實(shí)踐看，民生財政是公共財政的分配理念和制度模式，是當(dāng)代社會制度體系建設(shè)、社會建設(shè)、國家治理體系的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容。黨的十八大以來，黨中央堅持以民為本、以人為本的執(zhí)政理念，把民生工作和社會治理工作作為社會建設(shè)的兩大根本任務(wù)，高度重視，大力推進(jìn)，改革發(fā)展成果正更多更公平惠及全體人民。在這樣的時代背景下，民生財政在社會建設(shè)體系、國家治理體系中居戰(zhàn)略地位，肩負(fù)著更重要的時代使命。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，民生財政是調(diào)節(jié)社會財富分配，實(shí)行公共利益均等化的重要手段。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于體制和機(jī)制方面的原因，改革和發(fā)展過程中出現(xiàn)了許多新情況新問題，各種社會矛盾、利益沖突不斷凸現(xiàn)。為彌補(bǔ)市場失靈而導(dǎo)致社會財富和資源分配不公、貧富不均問題，政府部門可通過財政分配調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)社會財富和公共利益公平分配。在收入初次分配上，通過改革完善稅制，公平稅負(fù)，調(diào)節(jié)收入分配，縮小貧富差距；在再分配上，更加注重普惠性、公共性和公平性，通過財政支出安排，增加對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、住房保障、文化等民生方面的投入，實(shí)現(xiàn)保障和改善民生，滿足民生的基本需求和發(fā)展需要。

二是建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制。根據(jù)中央關(guān)于深化財稅體制改革的目標(biāo)和要求，建立財權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制，明確界定中央與地方的支出責(zé)任。按照以事權(quán)定財權(quán)，以責(zé)任定財力：適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)部分地方事權(quán)責(zé)任。

一是供需矛盾仍很突出。目前的財政狀況離真正的民生財政還相差甚遠(yuǎn)，民生需求與財政供給之間的矛盾還很突出?，F(xiàn)在的財政還只能解決一些基本的民生問題，還不能滿足民生要求和發(fā)展需要，許多民生問題因?yàn)樨斄ο拗贫鵁o法解決。如：城市義務(wù)教育資源不足的問題，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間不能享受同等的教育資源；大病醫(yī)療保險還沒有得到較好解決而出現(xiàn)的因病致貧；城市低收入群體的住房困難依然存在，等等。財政供給的能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足民生需要，離實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居的目標(biāo)還有很大的距離。

第三，民生財政是國家治理體系和社會建設(shè)體系的重要基礎(chǔ)。國家治理體系和社會建設(shè)體系包括經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等各個方面，這些方面的建設(shè)和發(fā)展都與民生密切相關(guān)，都離不開財政的參與和支持，財政承擔(dān)著保障和改善民生的重要職責(zé)和任務(wù)，離開了民生財政這個基礎(chǔ)和制度保障，國家治理、社會建設(shè)也就無法順利推進(jìn)。所以，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。

五是技術(shù)措施不配套。從技術(shù)層面看，民生財政建設(shè)缺乏相應(yīng)的技術(shù)支撐，具體表現(xiàn)在：對民生支出的范圍、內(nèi)容、項(xiàng)目沒有統(tǒng)一準(zhǔn)確地進(jìn)行界定，民生支出劃分的標(biāo)準(zhǔn)不明確，計算、統(tǒng)計的口徑不統(tǒng)一。目前，國家預(yù)算支出科目是按照支出功能進(jìn)行分類，未對民生支出進(jìn)行單獨(dú)系統(tǒng)分類反映，有的民生支出內(nèi)容包含在相關(guān)功能支出科目中，對民生支出與其他功能支出項(xiàng)目難以進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分，相關(guān)科目內(nèi)容存在相互交叉、重疊的情況；在民生支出核算和統(tǒng)計方面，也沒有明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和口徑，沒有形成關(guān)于民生支出的控制系統(tǒng)、核算系統(tǒng)和統(tǒng)計報表系統(tǒng)，難以對民生支出進(jìn)行全面準(zhǔn)確地計算、統(tǒng)計，所以，不能全面、真實(shí)、準(zhǔn)確地反映民生支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)情況。由于技術(shù)手段不配套，在預(yù)算編制、執(zhí)行過程中，也難以對民生支出準(zhǔn)確有效地進(jìn)行掌控。

采用免疫組織化學(xué)方法檢測宮頸鱗癌及子宮內(nèi)膜腺癌標(biāo)本及對照組標(biāo)本，對其MTSS1的表達(dá)情況進(jìn)行判定。應(yīng)用實(shí)時熒光定量PCR（q-PCR）測引物序列及Western 蛋白印跡法對MTSS1的表達(dá)情況進(jìn)行判定。

二、民生財政發(fā)展的現(xiàn)狀及面臨的問題

一是培植壯大財源，增強(qiáng)供給能力。把“蛋糕”做大，增強(qiáng)財政有效供給，是建設(shè)發(fā)展民生財政的根本途徑。沒有財力保障，保障和改善民生只能是無本之木、無源之水。

第二，民生財政是發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容。社會主義民主政治的本質(zhì)和核心內(nèi)容是人民當(dāng)家作主。發(fā)展社會主義民主政治，必須以保證人民當(dāng)家作主為根本，通過各種途徑和形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。實(shí)行民生財政是人民當(dāng)家作主在財政分配和財政管理過程中的具體反映和體現(xiàn)。民生財政不僅是民生支出，還包括公眾在財政分配和財政管理中享有的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。通過實(shí)行預(yù)算信息公開，改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度等途徑和措施，保障人民群眾對財政預(yù)算的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二是財權(quán)與事權(quán)不匹配?，F(xiàn)在實(shí)行的分稅制財政體制依然存在缺陷，主要表現(xiàn)在財權(quán)與事權(quán)不匹配。當(dāng)前財權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)層次越高財力越多，財權(quán)越大，事權(quán)則過多地“下放”的特點(diǎn)，財權(quán)與事權(quán)不匹配。在這種情況下，地方財政，特別是市縣一級財政的壓力很大，缺乏解決事權(quán)的必需財力。由于財權(quán)與事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府的責(zé)任落空，許多民生問題無法解決。

四是制度機(jī)制不完善。目前，我國還沒有形成有關(guān)民生財政系統(tǒng)完善的法律制度，雖然《預(yù)算法》等有關(guān)法律法規(guī)對改善民生作了一些規(guī)定，但這些規(guī)定還不系統(tǒng)、不全面、不具體，沒有可操作性，法律約束力不強(qiáng)；在民生支出預(yù)算編制、執(zhí)行方面，缺乏約束控制機(jī)制，在支出的安排上存在一定的主觀隨意性，難以確保民生政策執(zhí)行到位。

三是政府職能轉(zhuǎn)換不到位?，F(xiàn)階段政府職能還沒有轉(zhuǎn)換到位，離建立服務(wù)型政府的目標(biāo)還有很大差距，政府的公共服務(wù)職能偏弱，還不能適應(yīng)公眾的服務(wù)需要。主要表現(xiàn)在：有的地方政府和政府職能部門的民本意識不強(qiáng)、服務(wù)職能弱化、服務(wù)措施不力，不作為、亂作為以及“庸政”、“懶政”的現(xiàn)象依然存在，制約了民生財政的發(fā)展。

第四，民生財政是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要途徑。政府職能結(jié)構(gòu)決定財政支出結(jié)構(gòu)，而財政支出結(jié)構(gòu)的變化又反映政府職能的變化。政府職能轉(zhuǎn)換的主要目標(biāo)就是建立服務(wù)型政府，而服務(wù)型政府的主要職責(zé)和目標(biāo)就是提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)保障和改善民生。政府為實(shí)現(xiàn)自身的職能轉(zhuǎn)變，完成自己的職責(zé)目標(biāo)，必須調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加大對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投入，讓人民群眾充分享受更多的公共服務(wù)和改革發(fā)展的成果。離開了民生財政，政府職能轉(zhuǎn)換就失去了基礎(chǔ)和政策支撐。

三、民生財政發(fā)展的路徑建議

在以民為本、以人為本，科學(xué)發(fā)展的執(zhí)政理念下，民生財政已作為公共財政重要的政策取向和改革發(fā)展的重要目標(biāo)任務(wù)，正在大力推進(jìn)，在有關(guān)民生財政的制度建設(shè)、機(jī)制保障、加大投入等方面都邁出了堅實(shí)步伐。在制度機(jī)制建設(shè)方面，逐步構(gòu)建起了教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療、住房保障等有關(guān)保障和改善民生的基本制度保障體系。近十年來，有關(guān)保障和改善民生的政策制度陸續(xù)出臺：實(shí)行城鄉(xiāng)居民最低生活保障；農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，增加了免費(fèi)提供教科書、增加寄宿生生活補(bǔ)貼等扶持農(nóng)村義務(wù)教育政策；完善社會保障體系，擴(kuò)大城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險覆蓋面，實(shí)行養(yǎng)老金統(tǒng)籌并軌；推行醫(yī)療改革，實(shí)行大病醫(yī)療保險；完善住房保障體系，加快廉租房建設(shè)，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用房制度；改革預(yù)算管理制度，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度等。在財政投入方面，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大民生支出力度，最大限度地保障和改善民生。2010年至2014年，湖南省懷化市用于與民生直接相關(guān)的支出（包括教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育與傳媒）分別為69.83億元、86.49億元、110.30億元、122.18億元、142.22億元，年平均增長19%，超過了GDP和財政收入的增長；2010年至2014年，民生支出占公共財政支出的比重分別為 47.98%、47.78%、49.57%、47.52%、50.68%。可以看出，民生支出占公共財政支出近“半壁江山”。民生財政對保障和改善民生發(fā)揮了十分重要的作用。但從民生財政的建設(shè)和發(fā)展情況看，仍面臨許多困難和問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

據(jù)統(tǒng)計，2016年“一帶一路”沿線共64個國家的來華留學(xué)生人數(shù)突破新高，共20.77萬人，與2015年相較而言，同比增幅高達(dá)13.6%。此增速顯然高于來華留學(xué)生平均增速。為吸引更多“一帶一路”沿線國家學(xué)生來華留學(xué)，政府及高校提供的獎學(xué)金也開始向“一帶一路”沿線國家來華留學(xué)生傾斜。2016年，政府及高校給予“一帶一路”沿線國家來華留學(xué)生的獎學(xué)金占據(jù)全部來華留學(xué)生獎學(xué)金的61%左右。其中，超過2000名巴基斯坦籍留學(xué)生于2016年至2017年期間獲得獎學(xué)金[2]。2017年“一帶一路”沿線國家留學(xué)生人數(shù)為31.72萬人，占全部來華留學(xué)生總?cè)藬?shù)的64.85%。

三是加快政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是建設(shè)民生財政的組織基礎(chǔ)和制度支撐。牢固樹立以人為本，執(zhí)政為民的執(zhí)政理念，以政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府。真正做到發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享。

目前，國內(nèi)缺乏以“功能整合”為線索的系統(tǒng)教材，學(xué)生手里還是傳統(tǒng)的以學(xué)科為中心的教材，給學(xué)生自主學(xué)習(xí)帶來諸多不便。教師也以各自學(xué)科為基礎(chǔ)進(jìn)行授課，無法形成內(nèi)容有效的融合。據(jù)此，參考國內(nèi)外成熟的器官系統(tǒng)為中心的整合教材，以原有學(xué)科教材為輔，編寫了系列整體整合教材，包括《內(nèi)環(huán)境穩(wěn)態(tài)1》對呼吸、循環(huán)和血液系統(tǒng)功能整合，《內(nèi)環(huán)境穩(wěn)態(tài)2》對消化、內(nèi)分泌、泌尿和生殖系統(tǒng)功能整合。整套教材不僅將維系內(nèi)環(huán)境穩(wěn)態(tài)的各系統(tǒng)基礎(chǔ)知識充分整合，同時重點(diǎn)闡述了各個系統(tǒng)疾病的發(fā)病機(jī)制、臨床表現(xiàn)、變化規(guī)律、診斷方法和防治手段，同時編寫了學(xué)習(xí)目標(biāo)、知識鏈接導(dǎo)圖和病例分析，方便學(xué)生學(xué)習(xí)，解決了系統(tǒng)整合教學(xué)中教材與內(nèi)容的問題。

四是加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)。根據(jù)《憲法》、《預(yù)算法》等有關(guān)保障和改善民生的原則規(guī)定，加快制定和完善有關(guān)民生財政的法律制度，對民生財政的建設(shè)和發(fā)展，民生支出預(yù)算安排、編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督等進(jìn)行系統(tǒng)明確地規(guī)范。包括民生財政建設(shè)和發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，民生支出安排的原則、范圍、內(nèi)容、項(xiàng)目，安排的程序、順序、標(biāo)準(zhǔn)，支出管理，監(jiān)督責(zé)任等。只有建立完善的法律制度和機(jī)制，才能為民生財政的建設(shè)和發(fā)展提供法律、制度機(jī)制保障，才能把保障和改善民生的責(zé)任、政策、措施落到實(shí)處。

濕法煉鋅主要包括焙燒、浸出、凈化、電解、熔鑄、制酸等六個工序。凈化的主要目的是將中性浸出所得到的硫酸鋅溶液中較鋅電位正的銅、鎘、鈷、鎳等有害雜質(zhì)除至電解允許的范圍。國內(nèi)大部分濕法煉鋅企業(yè)凈化采用鋅粉—銻鹽凈化工藝。

五是建立相應(yīng)的技術(shù)路徑。探索建立民生財政支出預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理、核算統(tǒng)計的技術(shù)路徑，這個路徑應(yīng)涉及三個系統(tǒng)，即預(yù)算編制系統(tǒng)、支出執(zhí)行控制系統(tǒng)、核算統(tǒng)計系統(tǒng)。具體應(yīng)解決四個方面的技術(shù)問題：一是統(tǒng)一準(zhǔn)確設(shè)立民生支出預(yù)算科目。對現(xiàn)在的國家預(yù)算支出科目進(jìn)行修訂調(diào)整，設(shè)立“民生支出”類科目，下設(shè)明細(xì)科目，將與民生支出直接相關(guān)的項(xiàng)目列入此科目反映；二是預(yù)算編制系統(tǒng)對民生支出預(yù)算應(yīng)按照設(shè)定的民生支出科目進(jìn)行編制和反映，體現(xiàn)民生支出預(yù)算的總量和結(jié)構(gòu)情況；三是預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)應(yīng)設(shè)置民生支出預(yù)算執(zhí)行控制系統(tǒng)，以便適時了解掌控民生支出預(yù)算執(zhí)行情況；四是核算統(tǒng)計系統(tǒng)應(yīng)對民生支出單獨(dú)進(jìn)行總括和分類核算統(tǒng)計，以便隨時提供民生支出的總體和明細(xì)情況?！?/p>

（作者單位：湖南省懷化市財政監(jiān)督檢查局）