●郭京明 佘煥宇 蔡媛媛

IC-CMM理論視角下國(guó)庫(kù)資金安全管理問(wèn)題探析

●郭京明 佘煥宇 蔡媛媛

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)稅金融體制改革的不斷深入，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展。在信息化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)步伐持續(xù)加快的新形勢(shì)下，國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)體系更加開(kāi)放，國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出新的形式和特點(diǎn)。本文運(yùn)用IC-CMM內(nèi)控管理理論對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全管理現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)析，并對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、衡量、評(píng)價(jià)和控制提出建議。

一、IC-CMM內(nèi)控管理理論及特點(diǎn)簡(jiǎn)介

（一）IC-CMM內(nèi)控管理理論

IC-CMM內(nèi)控管理理論，又稱內(nèi)部控制能力成熟度模型理論，包含企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)、內(nèi)部控制系統(tǒng)實(shí)施和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)等。該理論提出從“實(shí)施依據(jù)建設(shè)及應(yīng)用情況、實(shí)施過(guò)程控制及預(yù)測(cè)情況、實(shí)施質(zhì)量量化及評(píng)估情況和實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)及分析情況”四個(gè)方面來(lái)評(píng)估企業(yè)內(nèi)部控制能力的成熟度等級(jí)及標(biāo)準(zhǔn)（如表1所示），并要求企業(yè)從“執(zhí)行意識(shí)、約定和能力、執(zhí)行活動(dòng)、測(cè)量和分析、驗(yàn)證實(shí)施”等方面來(lái)構(gòu)建符合自身目標(biāo)要求的內(nèi)部控制管理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)更高的內(nèi)部控制目標(biāo)和等級(jí)。

表1 IC-CMM成熟等級(jí)及基本特征劃分

（二）IC-CMM內(nèi)控管理理論主要特點(diǎn)

1、更加強(qiáng)調(diào)從過(guò)程、行為的動(dòng)態(tài)角度定義內(nèi)部控制。IC-CMM內(nèi)控管理理論強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制本質(zhì)是一個(gè)過(guò)程，應(yīng)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理有機(jī)融合，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理基礎(chǔ)環(huán)境發(fā)生變化，量化評(píng)價(jià)、控制活動(dòng)、監(jiān)督措施等內(nèi)控體系也需相應(yīng)動(dòng)態(tài)變化，形成不斷發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的動(dòng)態(tài)循環(huán)過(guò)程。

2、更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)控管理的持續(xù)性、及時(shí)性和動(dòng)態(tài)性。IC-CMM內(nèi)控管理理論認(rèn)為監(jiān)督是對(duì)內(nèi)控系統(tǒng)運(yùn)行質(zhì)量的評(píng)價(jià)，包括持續(xù)性監(jiān)督和獨(dú)立性評(píng)估。其中，持續(xù)性監(jiān)督通常與經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程同步進(jìn)行，獨(dú)立性評(píng)估的范圍和頻率取決于內(nèi)控系統(tǒng)的有效性。

3、更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)控管理的量化評(píng)價(jià)水平及能力。IC-CMM內(nèi)控管理理論確立了企業(yè)內(nèi)部控制能力成熟度等級(jí)及標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)量化評(píng)價(jià)，幫助企業(yè)及時(shí)掌握自身內(nèi)部控制能力，并對(duì)照更高級(jí)別評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)找到進(jìn)一步改進(jìn)自身內(nèi)部控制的目標(biāo)、方法，從而使企業(yè)內(nèi)部控制得到改進(jìn)和完善，實(shí)現(xiàn)企業(yè)由“要我控制”到“我要控制”的轉(zhuǎn)變。

4、更加強(qiáng)調(diào)內(nèi)控管理改進(jìn)、評(píng)估和認(rèn)證依據(jù)。IC-CMM內(nèi)控管理理論通過(guò)定義每個(gè)內(nèi)部控制能力成熟度等級(jí)包含的關(guān)鍵過(guò)程域，給出實(shí)現(xiàn)各個(gè)關(guān)鍵過(guò)程域需要執(zhí)行的實(shí)踐步驟，引導(dǎo)企業(yè)選擇和確定實(shí)踐管理方法，既為企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)提供實(shí)施參照，引導(dǎo)企業(yè)不斷完善自身的內(nèi)部控制，形成良好的內(nèi)部控制持續(xù)改善的氛圍；又為監(jiān)管部門對(duì)下級(jí)企業(yè)內(nèi)部控制能力進(jìn)行評(píng)估與認(rèn)證提供評(píng)價(jià)依據(jù)。

二、基層國(guó)庫(kù)資金安全管理現(xiàn)狀及IC-CMM內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)評(píng)析

（一）基層國(guó)庫(kù)資金安全管理現(xiàn)狀

1、國(guó)庫(kù)資金安全管理制度更趨完善。國(guó)庫(kù)3T系統(tǒng)的全面運(yùn)行使國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算模式、流程等發(fā)生較大變化。因此，央行及時(shí)對(duì)國(guó)庫(kù)制度進(jìn)行了修訂完善，相繼出臺(tái) 《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》、《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》、《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法》、《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)操作規(guī)程》、《國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理基本規(guī)定》等制度規(guī)定。基層國(guó)庫(kù)也結(jié)合工作實(shí)際建立了風(fēng)險(xiǎn)防范責(zé)任制，及時(shí)修訂各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，逐步形成較為健全完善的國(guó)庫(kù)資金安全管理制度體系。

2、國(guó)庫(kù)資金安全管理手段更趨完善。國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）的推廣運(yùn)行，使基層國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)管理手段從“人防”向“技防”邁進(jìn)。TCBS系統(tǒng)以防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)為核心，確立了一記雙訖、原子交易、事項(xiàng)驅(qū)動(dòng)等業(yè)務(wù)處理規(guī)則，強(qiáng)化系統(tǒng)和人工操作的安全控制，減少了業(yè)務(wù)處理環(huán)節(jié)的人工干預(yù)，增強(qiáng)了國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)控制的實(shí)效性。

3、國(guó)庫(kù)資金安全監(jiān)督機(jī)制更趨完善。基層國(guó)庫(kù)逐步形成重點(diǎn)檢查與全面檢查相結(jié)合、自查與抽查相結(jié)合、現(xiàn)場(chǎng)檢查與非現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合等多種行之有效的內(nèi)部檢查方式。同時(shí)，對(duì)財(cái)政資金事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合、對(duì)商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查逐步常態(tài)化、規(guī)范化，基本建立了國(guó)庫(kù)資金安全監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）IC-CMM內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)下的國(guó)庫(kù)資金安全管理現(xiàn)狀評(píng)析

1、國(guó)庫(kù)資金安全管理實(shí)施依據(jù)建設(shè)及應(yīng)用情況。當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)逐步形成較為健全完善的國(guó)庫(kù)資金安全管理制度體系，但仍存在不足。一是基層國(guó)庫(kù)制度建設(shè)上“移植”、“照搬”上級(jí)國(guó)庫(kù)管理制度現(xiàn)象較為普遍，而未能結(jié)合本地實(shí)際因地制宜，造成制度操作性不強(qiáng)；制度適用性大打折扣。二是國(guó)庫(kù)資金安全管理制度缺乏自我完善、動(dòng)態(tài)發(fā)展的修復(fù)機(jī)制，如：國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查和風(fēng)險(xiǎn)防范措施相對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展，客觀上存在滯后性。

2、國(guó)庫(kù)資金安全管理實(shí)施過(guò)程控制及預(yù)測(cè)情況。當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)資金安全管理控制上還存在薄弱環(huán)節(jié)，且對(duì)實(shí)施結(jié)果的預(yù)測(cè)效果不夠明顯。一是風(fēng)險(xiǎn)防范主要采取制度約束、監(jiān)督檢查等靜態(tài)控制方式，對(duì)資金運(yùn)行過(guò)程控制不足，如：核算過(guò)程中 “人情兼崗”、“信任代崗”和資金支出依據(jù)不足、預(yù)審資料“先支后補(bǔ)”等違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。二是國(guó)庫(kù)資金安全管理缺乏風(fēng)險(xiǎn)定量監(jiān)測(cè)指標(biāo)、分析模型和預(yù)警系統(tǒng)，難以對(duì)內(nèi)部控制過(guò)程及結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和動(dòng)態(tài)預(yù)警，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的能力尤顯不足。

3、國(guó)庫(kù)資金安全管理實(shí)施質(zhì)量量化及評(píng)估情況。一是當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)缺乏較為完善的安全管理量化評(píng)估分析機(jī)制和量化評(píng)估指標(biāo)；對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全管理實(shí)施效果的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和反饋也缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性。二是國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建立標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)管理數(shù)據(jù)信息缺乏全面性和連續(xù)性，信息資源利用率和共享率較低。

4、國(guó)庫(kù)資金安全管理實(shí)施結(jié)果評(píng)價(jià)及分析情況。目前尚未出臺(tái)對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全管理實(shí)施結(jié)果可量化、可衡量、可操作的具體驗(yàn)證標(biāo)準(zhǔn)和措施，導(dǎo)致基層國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全管理實(shí)施結(jié)果的評(píng)價(jià)與分析主要依賴監(jiān)督檢查人員的經(jīng)驗(yàn)與判斷，存在主觀性和隨意性，缺乏評(píng)價(jià)約束效力，驗(yàn)證評(píng)價(jià)結(jié)果也難以有效運(yùn)用。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)庫(kù)資金安全管理的策略建議

綜上分析，當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)資金安全控制成熟度應(yīng)處于“管理級(jí)”與“定義級(jí)”的過(guò)渡階段。為進(jìn)一步促進(jìn)基層國(guó)庫(kù)資金安全管理的科學(xué)化、規(guī)范化和系統(tǒng)化，從IC-CMM內(nèi)控管理理論視角，提出以下建議：

（一）執(zhí)行意識(shí)、約定和能力方面

1、加強(qiáng)能力培訓(xùn)，培育執(zhí)行文化，提升執(zhí)行意識(shí)。一是加強(qiáng)對(duì)基層國(guó)庫(kù)人員的法律法規(guī)、職業(yè)道德、業(yè)務(wù)技能的教育培訓(xùn)，著力提高基層國(guó)庫(kù)員工的遵法意識(shí)、道德水準(zhǔn)和職業(yè)技能。二是將執(zhí)行文化與制度建設(shè)有機(jī)結(jié)合，著力培育基層國(guó)庫(kù)人員執(zhí)行制度、落實(shí)制度的自覺(jué)性。注重把文化的軟性影響、無(wú)形滲透與制度的剛性管理、有形約束相結(jié)合，使執(zhí)行文化成為國(guó)庫(kù)人員內(nèi)化于心、外見(jiàn)于形的價(jià)值取向，提高制度執(zhí)行力。

2、完善制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督約束，提升執(zhí)行效力。一是基層國(guó)庫(kù)既要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)國(guó)庫(kù)制定的各項(xiàng)資金安全管理制度，又要結(jié)合實(shí)際，制定符合自身工作需要的制度細(xì)則及業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)。二是基層國(guó)庫(kù)應(yīng)按照“保留適用、廢止無(wú)效、修訂漏洞、補(bǔ)充不足”的原則，跟進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展，及時(shí)補(bǔ)充、修訂和完善內(nèi)控制度，增強(qiáng)制度的適用性、有效性。三是以防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)為核心，加強(qiáng)事后監(jiān)督、內(nèi)部自查、上級(jí)檢查與外部監(jiān)督，不斷強(qiáng)化監(jiān)督約束，有效提升制度執(zhí)行效力。

（二）執(zhí)行活動(dòng)方面

1、加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)，提高管理效率，增強(qiáng)控制能力。一是進(jìn)一步完善國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)操作、異常處理、大額交易等風(fēng)險(xiǎn)操作的預(yù)警提示，強(qiáng)化系統(tǒng)對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)的控制功能。二是盡快開(kāi)發(fā)應(yīng)用與國(guó)庫(kù)核算系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接的國(guó)庫(kù)監(jiān)管系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)核算系統(tǒng)有效數(shù)據(jù)信息采集，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)督和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，也為風(fēng)險(xiǎn)衡量與控制效果的定量分析與評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。

2、強(qiáng)化目標(biāo)管理，完善協(xié)作機(jī)制，提升控制水平。一是不斷探索制定國(guó)庫(kù)資金安全管理定量標(biāo)準(zhǔn)，量化安全管理工作目標(biāo)，通過(guò)事前防范、事中跟蹤和事后評(píng)價(jià)，強(qiáng)化基層國(guó)庫(kù)安全管理全過(guò)程控制，實(shí)現(xiàn)資金安全預(yù)控、在控、可控的目標(biāo)要求。二是加強(qiáng)基層人行國(guó)庫(kù)部門與本行內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等外部監(jiān)督部門間的溝通協(xié)作，共享信息資源，形成聯(lián)防、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，共同促進(jìn)國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)控制水平的提升。

（三）測(cè)量和分析方面

本文嘗試運(yùn)用層次分析決策法，對(duì)基層國(guó)庫(kù)資金安全管理進(jìn)行量化分析。

1、構(gòu)建安全管理監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。將國(guó)庫(kù)資金安全管理劃分為制度管理、內(nèi)控管理、操作管理、監(jiān)督管理、系統(tǒng)管理與應(yīng)急管理六個(gè)方面，并根據(jù)影響程度、風(fēng)險(xiǎn)概率及可控程度等，分別對(duì)其賦予不同的權(quán)重（如表2所示）。每項(xiàng)指標(biāo)按1-10分賦值，并設(shè)定“預(yù)警線”。

表2 國(guó)庫(kù)資金安全管理監(jiān)測(cè)指標(biāo)

2、開(kāi)展安全管理風(fēng)險(xiǎn)量化評(píng)估。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立安全管理風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向監(jiān)督控制機(jī)制。設(shè)置國(guó)庫(kù)資金安全管理 “預(yù)警值”（如表3所示）。將國(guó)庫(kù)資金安全管理狀態(tài)依次劃分為綠色、黃色、橙色及紅色四個(gè)等級(jí)。其中：綠色代表國(guó)庫(kù)資金安全管理不存在明顯風(fēng)險(xiǎn)隱患；黃色代表國(guó)庫(kù)資金安全管理存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患，需引起關(guān)注；橙色代表國(guó)庫(kù)資金安全管理存在較大風(fēng)險(xiǎn)隱患，需做進(jìn)一步的體檢與控制改造；紅色代表國(guó)庫(kù)資金安全管理存在明顯風(fēng)險(xiǎn)隱患，需對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行制度與流程等再造。

表3 國(guó)庫(kù)資金安全管理風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

3、實(shí)施針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)處置措施。依據(jù)國(guó)庫(kù)資金安全管理量化評(píng)估結(jié)果，實(shí)施切合實(shí)際的安全控制措施：一是“綠色國(guó)庫(kù)”應(yīng)堅(jiān)持常規(guī)監(jiān)控，并結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展，及時(shí)補(bǔ)充、調(diào)整安全控制措施。二是“黃色國(guó)庫(kù)”應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)自查，不斷查找風(fēng)險(xiǎn)防范薄弱環(huán)節(jié)，努力完善安全控制措施。三是“橙色國(guó)庫(kù)”應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)排查和防范措施的改進(jìn)，且上級(jí)國(guó)庫(kù)應(yīng)對(duì)其加大現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，增加實(shí)地業(yè)務(wù)檢查頻率，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促其嚴(yán)格落實(shí)整改要求，限期提高風(fēng)險(xiǎn)防范等級(jí)。四是“紅色國(guó)庫(kù)”應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)控制度的梳理、修訂和完善，認(rèn)真排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，制定有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，并加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)操作流程的規(guī)范化建設(shè)和業(yè)務(wù)處理結(jié)果的監(jiān)督檢查。上級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)其既要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查又要加強(qiáng)業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，幫助并指導(dǎo)其不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（四）驗(yàn)證實(shí)施方面

一是由精通基層國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)、熟悉國(guó)庫(kù)資金安全管理和掌握相關(guān)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的工作人員聯(lián)合組成國(guó)庫(kù)資金安全管理驗(yàn)證評(píng)價(jià)小組，對(duì)國(guó)庫(kù)資金安全管理制度、機(jī)制等實(shí)施效果，進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤驗(yàn)證與檢查。二是通過(guò)科學(xué)編制檢查記錄表與評(píng)分表，定期、不定期地進(jìn)行實(shí)地核查、比對(duì)和驗(yàn)證，綜合、客觀、公正地評(píng)價(jià)安全管理制度的執(zhí)行效力與效果。三是綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，及時(shí)制定和完善風(fēng)險(xiǎn)控制措施，并注重加強(qiáng)問(wèn)題的跟蹤檢查、措施的持續(xù)改進(jìn)，確保驗(yàn)證實(shí)施取得實(shí)質(zhì)效果，不斷促進(jìn)國(guó)庫(kù)資金安全管理工作的規(guī)范化、科學(xué)化。■

（作者單位：中國(guó)人民銀行滁州市中心支行）