●孫玉棟 郭雪飛

全口徑預(yù)算視角下“三公”經(jīng)費公開與透明問題分析

●孫玉棟 郭雪飛

一、問題的提出

美國阿圖·?？怂固乖谒闹鳌豆藏斦W(xué)》中有一段經(jīng)典的表述：“如果你想了解聯(lián)邦政府在過去的一年里都干了一些什么，或者，在未來的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯(lián)邦公共財政預(yù)算就足夠了。”這意味著預(yù)算成為人們關(guān)注政府的重要載體。所以，作為公共信息組成部分的預(yù)算制度，就應(yīng)該也必須公開并且透明。

從理論層面上講，首先，社會公眾與政府作為一種委托—代理關(guān)系，社會公眾有權(quán)監(jiān)督政府如何使用社會公共資源。其次，預(yù)算信息作為一種公共產(chǎn)品，信息公開可以提高經(jīng)濟社會的運行效率。第三，預(yù)算作為一個政治過程，預(yù)算公開可以作為推進(jìn)預(yù)算民主與法治的突破口。而預(yù)算的公開和透明，其內(nèi)容要求無外乎包括這樣幾個方面：公開政府與市場的分工，即政府的職能信息；公開政府的組織結(jié)構(gòu)以及各組織的職能；公開政府的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算編制的依據(jù)；公開政府的全部收支信息；預(yù)算過程是公開透明的；對預(yù)算進(jìn)行充分的說明，預(yù)算語言清楚、易懂；預(yù)算信息盡可能包含在較少的文件中，并容易為公眾所獲取。

從我國的實踐情況來看，我國的預(yù)算公開大致經(jīng)歷了從“國家機密，不得向社會公開”，到部門預(yù)算“細(xì)賬”向人大代表公開，再到政府預(yù)算逐步向社會公開三個階段。

2009年10月，廣州市財政局在網(wǎng)上全部公開當(dāng)年114個部門預(yù)算，成為“率先進(jìn)行預(yù)算公開的部門”，這其中，民間人士的推動作用是一個不可忽視的因素。

2011年6月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了 《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》，文件全面闡述了政府政務(wù)公開的各項內(nèi)容及要求，其中的一項重要內(nèi)容就是要 “深入實施政府信息公開條例。”文件要求全國各級政府和各級部門要向社會公開財政預(yù)算和決算，各級政府和部門還要逐步公開各單位出國、出境、公務(wù)接待、公務(wù)用車和差旅費、會議費等經(jīng)費支出。2011年3月，國務(wù)院定出了中央單位公開“三公”經(jīng)費的時間表，要求中央各部委在6月公開2010年 “三公”經(jīng)費決算數(shù)據(jù)和2011年 “三公”經(jīng)費預(yù)算數(shù)據(jù)。4月14日，科技部最先公開了“三公”經(jīng)費的合計數(shù)。7月6日，在規(guī)定公開時間過去了1周后，中國工程院第二個公開了“三公”經(jīng)費，其他單位隨后陸續(xù)公開。

“三公”經(jīng)費的公開是我國政府預(yù)算公開的標(biāo)志性事件。到2014年決算數(shù)公布時，“三公”經(jīng)費已經(jīng)有連續(xù)5年的數(shù)據(jù)可以作為樣本。本文通過“三公”經(jīng)費公開的不同口徑的視角來對我國預(yù)算公開和透明問題作一個初步的分析。

二、我國中央單位“三公”經(jīng)費公開的情況分析

（一）中央單位“三公”經(jīng)費的規(guī)模及結(jié)構(gòu)變化

2011年首次公開“三公”經(jīng)費歷時近4個月，很多部委在觀望、等待中最終公開了“三公”經(jīng)費。眾多媒體開辟專欄，邀請專家評議各部委“三公”經(jīng)費情況。雖然對各部委“三公”經(jīng)費支出水平有諸多質(zhì)疑，但媒體都對中央單位能夠曬賬本給予肯定，認(rèn)為這是政府信息公開邁出的堅實一步。這之后的幾年，每次“三公”經(jīng)費的公開同樣會引起各方的關(guān)注。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，自中央單位首次公開“三公”經(jīng)費開始，中央各部委“三公”經(jīng)費由2010年的94.7億元，壓縮到2014年的58.8億元，累計減少35.9億元，降幅為37.91%。五次公開的“三公”經(jīng)費中，2010年至2013年執(zhí)行數(shù)據(jù)分別為94.7億元、93.64億元、74.25億元、70.15億元和58.8億元。在“三公”經(jīng)費數(shù)據(jù)中，公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費由61.69億元降至35.99億元，減少25.7億元。公務(wù)用車相關(guān)費用占比一直在50%以上，2010年公務(wù)用車相關(guān)費用占“三公”經(jīng)費總支出的65.14%，2012年該比例降到54.77%，2013年略有反彈，2014年的比例又回升至61.21%。

圖1 2010—2014年我國中央單位 “三公”經(jīng)費情況 單位：億元

從圖1中可以看到，2010年至2014年間，中央單位“三公”經(jīng)費支出規(guī)?？傮w呈逐年下降趨勢，主要是公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費下降幅度比較明顯，特別是2012年降幅較大，說明各部門落實中央關(guān)于厲行節(jié)約反對鋪張浪費的要求效果比較顯著。

（二）影響“三公”經(jīng)費開支的因素

根據(jù)近五年中央單位“三公”經(jīng)費公開數(shù)據(jù)可以看到，“三公”經(jīng)費支出在億元以上且排名前6位的中央單位基本穩(wěn)定，主要是：國家稅務(wù)總局、海關(guān)總署、國家質(zhì)檢總局、中國銀監(jiān)會、中國科學(xué)院、國家體育總局。上述單位都是中央垂管單位，其中國家稅務(wù)總局是五級預(yù)算管理單位，2010年共有3567個預(yù)算單位，“三公”經(jīng)費支出21.66億元，由此可見，單位規(guī)模是影響“三公”經(jīng)費的主要因素之一。

中央單位“三公”經(jīng)費在2011年度有較大幅度下降，主要原因是“三公”經(jīng)費公開后，社會關(guān)注度較高，各單位為樹立良好的公眾形象，均大力壓縮“三公”經(jīng)費；中央單位“三公”經(jīng)費2013年度又有較大幅度下降，主要原因是中央要求“厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費”，以及落實“八項規(guī)定”等要求，各單位嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費支出，壓縮了因公出國團組、杜絕公車私用、嚴(yán)格公務(wù)接待程序，從而大大縮減了“三公”經(jīng)費支出，因此，國家政策也是影響“三公”經(jīng)費規(guī)模的主要因素之一。

分析中央單位決算公開排名前十位的單位數(shù)據(jù)，海關(guān)總署用車購置和運行維護(hù)費用占比最高且一直在88%以上；國家體育總局因公出國（境）費用占比最高，基本在90%以上；國家海洋局公務(wù)接待費占比最高，達(dá)到37%以上。上述幾個單位“三公”經(jīng)費總額不是最高的，但是不同類別費用的占比卻很高，并且遠(yuǎn)高于中央單位的平均水平，這與上述單位從事的主要業(yè)務(wù)有關(guān)，說明單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)也是影響“三公”經(jīng)費的重要因素之一。

通過上述分析可以看出，影響中央單位“三公”經(jīng)費的主要因素有單位規(guī)模、國家政策和單位業(yè)務(wù)性質(zhì)。

三、全口徑視角下“三公”經(jīng)費的公開問題

全口徑預(yù)算是指在編制部門預(yù)算時，將中央部門的財政撥款收入（包括中央財政和地方財政撥款收入）、事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位繳款收入、其他收入以及事業(yè)單位經(jīng)營收入等各項收入全部統(tǒng)籌考慮，用以安排部門預(yù)算支出的一種預(yù)算管理模式。在當(dāng)前提升國家治理能力，建立現(xiàn)代治理體系的大背景下，要從傳統(tǒng)治理模式向以預(yù)算為中心的治理模式轉(zhuǎn)變。新型的治理模式依托于現(xiàn)代預(yù)算管理制度，將政府財政權(quán)力及其他公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，并在此基礎(chǔ)上約束和引導(dǎo)各項財政支出。2015年開始實施的新《預(yù)算法》首先強調(diào)了全口徑預(yù)算，要求政府的全部收入和支出都納入預(yù)算。

作為政府行政運行經(jīng)費一部分的“三公”經(jīng)費也應(yīng)體現(xiàn)“全口徑”特點，各項收入來源支持的“三公”經(jīng)費支出都應(yīng)納入預(yù)算。而目前中央單位公開的“三公”經(jīng)費預(yù)決算只包括中央財政撥款部分，這將導(dǎo)致“三公”經(jīng)費支出規(guī)模不完整。以下通過某中央單位全口徑下“三公”經(jīng)費情況來做考察。

圖2 2010—2014年中央某單位的 “三公”經(jīng)費情況 單位：萬元

對比2010—2014年該單位全口徑“三公”經(jīng)費和中央財政撥款“三公”經(jīng)費，全口徑“三公”經(jīng)費下降幅度高于中央財政撥款“三公”經(jīng)費下降幅度，而中央財政撥款“三公”經(jīng)費占全口徑“三公”經(jīng)費的比例逐年上升，由2010年的58.18%提高到2014年的72.55%，見圖2。說明經(jīng)過連續(xù)幾年的管理控制，該單位“三公”經(jīng)費水分基本剔除，“三公”經(jīng)費支出趨于平穩(wěn)。作為中央單位，其“三公”經(jīng)費支出主要來源于中央財政撥款符合部門實際，且其他資金“三公”經(jīng)費支出也基本趨于穩(wěn)定，“三公”經(jīng)費的支出水平基本反映出部門實際情況。

從該單位歷年全口徑與中央財政撥款 “三公”經(jīng)費的對比結(jié)果可以看到，其他資金“三公”經(jīng)費規(guī)模不容小覷。到2014年，經(jīng)過5年的治理整頓，“三公”經(jīng)費已基本不存在虛假成分，其他資金依然占了將近30%，這一結(jié)果基本能真實反映該單位“三公”經(jīng)費的支出規(guī)模。在國家對“三公”經(jīng)費支出控制越來越嚴(yán)格的情況下，該單位仍有其他資金用于“三公”經(jīng)費支出，也說明全口徑“三公”經(jīng)費存在的合理性。作為經(jīng)費保障渠道多元化的中央單位，該單位具有很強的代表性，相關(guān)數(shù)據(jù)對研究“三公”經(jīng)費有很高的借鑒價值。

再從“三公”經(jīng)費的具體項目對比分析來看：

（一）因公出國（境）費用對比

在全口徑“三公”經(jīng)費逐年較大幅度減少的情況下，2014年全口徑因公出國（境）費比2010年下降13.89%，遠(yuǎn)低于全口徑“三公”經(jīng)費47.23%的下降幅度。5年平均減少2.99%，說明該單位雖然逐年增加國際變化談判任務(wù)，科研業(yè)務(wù)國際交流與合作需求也逐年加大，但該單位通過壓縮出國團組和人數(shù)，在保證工作和業(yè)務(wù)需求的同時壓縮了相關(guān)費用。同時也應(yīng)看到，中央財政撥款因公出國（境）費2014年比 2010年下降 35.24%，5年平均下降7.84%，下降幅度遠(yuǎn)高于全口徑因公出國(境)費用下降幅度。此外，中央財政撥款因公出國(境)費用占全口徑因公出國（境）費用比例由2010年的78.24%下降到2014年的58.84%，與中央財政?？睢叭苯?jīng)費占全口徑“三公”經(jīng)費比例逐年上升趨勢正好相反。說明該單位因公出國（境）規(guī)模和支出水平基本穩(wěn)定，在中央財政撥款按國家要求做了大幅度壓縮的情況下，為了保證相關(guān)工作任務(wù)有序開展，該單位利用其他資金彌補了中央財政撥款的不足。這也從側(cè)面反映了目前“三公”經(jīng)費壓縮缺乏科學(xué)性，未考慮到部門的合理需求。

圖3 2010年—2014年某單位因公出國（境）支出對比

（二）公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費對比

2014年全口徑公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費比2010年下降77.1%，遠(yuǎn)高于全口徑 “三公”經(jīng)費47.23%的下降幅度，5年平均減少14.88%。由于全口徑或中央財政撥款公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費占“三公”經(jīng)費的比例都超過70%，使得該單位中央財政撥款公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費2014年比2010年只下降了30.86%，5年平均下降比例僅為6.9%，下降比例最低，但減少絕對額度是最多的，全口徑減少了16567.31萬元，中央財政撥款減少了6069.97萬元。該單位的車輛運行及維護(hù)支出主要用于國家、?。▍^(qū)、市）、地（市）、縣（市）業(yè)務(wù)局（臺、站）業(yè)務(wù)開展、儀器設(shè)備檢查維護(hù)、基層單位后勤保障、應(yīng)急服務(wù)保障等車輛的燃油費、維修保養(yǎng)費、保險費、過橋過路費等支出。鑒于單位規(guī)模和業(yè)務(wù)分布特點，即使加大壓縮力度，該單位的公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費還是在億元水平。同時，中央財政撥款公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費占全口徑公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費比例由2010年的58.98%上升到2014年的81.05%，與中央財政?？睢叭苯?jīng)費占全口徑“三公”經(jīng)費比例逐年上升趨勢相符。說明即使加大了壓縮“三公”經(jīng)費的力度，公務(wù)用車運行及維護(hù)費支出的剛性需求也無法回避，除非全面實施車改，否則支出將長期維持在億元水平。

圖4 2010年—2014年某單位公務(wù)用車購置及運行維護(hù)費支出對比

（三）公務(wù)接待費對比

2014年全口徑公務(wù)接待費比 2010年下降44.67%，與全口徑“三公”經(jīng)費47.23%的下降幅度基本一致，5年平均減少12.04%；而中央財政撥款公務(wù)接待費2014年比2010年下降49.99%，遠(yuǎn)高于中央財政撥款“三公”經(jīng)費22.49%的下降比率，5年平均減少12.11%，說明在國家嚴(yán)肅查處公款吃喝問題的大背景下，公務(wù)接待行為受到約束，公務(wù)接待費用大幅度削減，但由于該單位中央財政撥款公務(wù)接待費基數(shù)本就不高，雖降幅較大，實際壓縮額度并不高，2014年比2010年減少2026.8萬元。同時，中央財政撥款公務(wù)接待費占全口徑公務(wù)接待費比例由2010年的50.28%下降到2014年的45.45%，與其他“三公”經(jīng)費中央財政支出占比升高相反，說明中央財政資金支出的公務(wù)接待費控制更加嚴(yán)格，也從側(cè)面反映出“三公”經(jīng)費中公務(wù)接待費是壓縮空間最大，實際需求最小的支出。

圖5 2010年—2014年某單位公務(wù)接待費對比

四、引發(fā)的思考

通過對某中央單位全口徑“三公”經(jīng)費實際情況的分析可以看出，預(yù)算完整性是實現(xiàn)政府預(yù)算透明的根本。全口徑是最大統(tǒng)計口徑的財政收支，即“全部公共收支”，包括政府為履行公共職責(zé)直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支，與預(yù)算原則中“全面性、綜合性原則”的要求相一致，是保證預(yù)算透明和可問責(zé)的基石。而在現(xiàn)行政府信息公開體制下，已經(jīng)公開的“三公”經(jīng)費沒有真實反映中央單位“三公”經(jīng)費支出規(guī)模。從各部委公開的年度預(yù)算和決算來看，除了少數(shù)行政單位，絕大多數(shù)中央單位都存在中央財政撥款以外的收入，收入渠道的多元化，決定了經(jīng)費支出來源構(gòu)成的多元化。中央單位除了中央財政撥款“三公”經(jīng)費支出，必然有其他資金“三公”經(jīng)費支出。

由此，中央單位全口徑的“三公”經(jīng)費規(guī)模不容忽視。根據(jù)上述單位2010年至2014年決算數(shù)據(jù)，其他資金“三公”經(jīng)費占全口徑“三公”經(jīng)費的比例平均為35.67%。如果不考慮經(jīng)費來源只有中央財政撥款的少數(shù)行政單位，中央單位“三公”經(jīng)費實際支出規(guī)模估計比公開規(guī)模高出約30%左右。

當(dāng)然，中央單位公車改革后，“三公”經(jīng)費將會下降，下降幅度受單位規(guī)模和業(yè)務(wù)性質(zhì)影響。公車改革后，由于各單位公務(wù)用車數(shù)量會有不同程度減少，并且使用范圍受到限制，公務(wù)用車費用會因單位規(guī)模和業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同有不同幅度的下降，下降程度由單位公務(wù)用車比、業(yè)務(wù)性質(zhì)、單位規(guī)模綜合決定。

綜上，預(yù)算的公開和透明，不是僅僅作為一種規(guī)定，而是要與現(xiàn)代財政預(yù)算制度的建立完善成為有機的整體，切實體現(xiàn)全口徑的預(yù)算原則。在公開和透明的過程中，政府的財政預(yù)決算公開必然是納入預(yù)算的全部經(jīng)費，不留死角。隨著公眾對政府預(yù)算活動關(guān)注度的不斷提高，法律意識的不斷加強，公開全口徑“三公”經(jīng)費和其他預(yù)算資金項目將是一種必然，這對提高預(yù)算公開和透明的質(zhì)量無疑有著非常重大的現(xiàn)實意義?！?/p>

（作者單位：中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院）