●上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

淺議財(cái)政投資評(píng)審與績(jī)效目標(biāo)管理的結(jié)合

●上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

靜安直管公房項(xiàng)目過程溝通會(huì)

財(cái)政投資評(píng)審作為開展預(yù)算監(jiān)督、提高財(cái)政資金使用效率的重要手段，在我國(guó)基本建設(shè)類項(xiàng)目評(píng)審中得到廣泛應(yīng)用。本文從財(cái)政投資評(píng)審的概念及意義入手，首先總結(jié)財(cái)政投資評(píng)審的做法以及其在資金績(jī)效考察方面的局限性，然后對(duì)比績(jī)效目標(biāo)管理，從績(jī)效目標(biāo)管理注重長(zhǎng)遠(yuǎn)效益、注重階段性管理以及提高評(píng)審隊(duì)伍合理性等角度，對(duì)財(cái)政投資評(píng)審與績(jī)效目標(biāo)管理思想的結(jié)合進(jìn)行思考，以期提高財(cái)政投資評(píng)審和績(jī)效目標(biāo)管理在財(cái)政預(yù)算管理中的作用。

一、財(cái)政投資評(píng)審的內(nèi)涵及意義

財(cái)政投資評(píng)審是財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家政策和規(guī)章制度，運(yùn)用專業(yè)的技術(shù)手段，從工程經(jīng)濟(jì)和財(cái)政管理的角度出發(fā)，對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目全過程進(jìn)行技術(shù)性審核，從而規(guī)范財(cái)政資金使用的財(cái)政監(jiān)督管理活動(dòng)。投資評(píng)審是財(cái)政部門在政府投資領(lǐng)域履行監(jiān)督管理職能的重要途徑，包括對(duì)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目的工程概算、預(yù)算和竣工決（結(jié)）算的審核。1999年4月財(cái)政部投資評(píng)審中心正式成立后，全國(guó)各地也相繼成立了財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)，我國(guó)的投資評(píng)審管理體系已基本形成。

財(cái)政投資評(píng)審在財(cái)政預(yù)算管理中發(fā)揮了重要作用，主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)基本建設(shè)類項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行專業(yè)化、技術(shù)化評(píng)審，為項(xiàng)目預(yù)算的編制提供了科學(xué)、合理的分配依據(jù)。二是預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)政部門在進(jìn)行階段性評(píng)審的基礎(chǔ)上按照項(xiàng)目的需要撥付財(cái)政資金，使預(yù)算支出有了定量依據(jù)，從而強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行的約束力。尤其在政府集中采購(gòu)項(xiàng)目中，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)納入政府采購(gòu)目錄的工程項(xiàng)目的標(biāo)底、施工圖預(yù)算和工程量清單進(jìn)行評(píng)審，規(guī)范了政府采購(gòu)行為。三是決算環(huán)節(jié)，財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目決算金額進(jìn)行評(píng)審，把好項(xiàng)目最后一道關(guān)。

二、財(cái)政投資評(píng)審的一般模式

根據(jù)實(shí)施評(píng)審主體的不同，現(xiàn)有財(cái)政投資評(píng)審模式可分為以下三類：

一是依靠評(píng)審機(jī)構(gòu)自身力量進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審。通常由評(píng)審中心根據(jù)財(cái)政部門的要求獨(dú)立開展財(cái)政投資項(xiàng)目的評(píng)審任務(wù)。其優(yōu)點(diǎn)是可以根據(jù)計(jì)劃合理安排評(píng)審任務(wù)，保證評(píng)審質(zhì)量和進(jìn)度；缺點(diǎn)是如果地方建設(shè)發(fā)展較快，評(píng)審工作量較大，將需要組建龐大的評(píng)審隊(duì)伍，易導(dǎo)致人員編制及管理困難。二是中介機(jī)構(gòu)協(xié)審、評(píng)審中心管理的模式。一般由評(píng)審中心行使組織、管理、檢查考核的職能，借助社會(huì)力量完成評(píng)審工作。其優(yōu)點(diǎn)是能夠充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，便于管理人員集中精力進(jìn)行政府項(xiàng)目的各階段管理；缺點(diǎn)是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量、專業(yè)水平良莠不齊，評(píng)審中心在確定協(xié)審單位、評(píng)審過程管理以及對(duì)評(píng)審結(jié)論的復(fù)核、評(píng)審質(zhì)量的監(jiān)督考核管理等方面存在一定困難。三是聘用社會(huì)上的專業(yè)人才進(jìn)行評(píng)審。一般是評(píng)審中心內(nèi)部設(shè)立社會(huì)專業(yè)技術(shù)人員專家?guī)?，通過人員聘用的形式組成項(xiàng)目評(píng)審小組來完成項(xiàng)目的評(píng)審工作。其優(yōu)點(diǎn)與第二種模式類似，但缺點(diǎn)是評(píng)審人員往往非專職人員，無法保證參與評(píng)審的穩(wěn)定性，從而會(huì)影響評(píng)審質(zhì)量和進(jìn)度。

根據(jù)評(píng)審階段的不同，現(xiàn)有投資評(píng)審又可以分為三類：

一是評(píng)審項(xiàng)目投資估算、概算。一般是評(píng)審中心只承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案的論證及投資估算、概算的評(píng)審工作。其優(yōu)點(diǎn)是能夠從源頭上控制項(xiàng)目投資，減少了項(xiàng)目超工期、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象的發(fā)生；缺點(diǎn)是概算評(píng)審與項(xiàng)目實(shí)施過程管理和工程決算審計(jì)脫離，項(xiàng)目實(shí)施中的設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)場(chǎng)情況不能得到有效控制。二是工程決算審核。通常是方案論證及投資規(guī)模由發(fā)改委確定，評(píng)審中心只負(fù)責(zé)項(xiàng)目決算審核。其優(yōu)點(diǎn)是有助于評(píng)審人員協(xié)調(diào)建設(shè)方、監(jiān)理方、承包商；缺點(diǎn)是財(cái)政對(duì)于前期發(fā)改委的立項(xiàng)評(píng)審結(jié)論未進(jìn)行進(jìn)一步論證，到?jīng)Q算審核階段再評(píng)審，監(jiān)督效果不夠明顯，增加了出具審核結(jié)論的難度及廉政的風(fēng)險(xiǎn)。三是參與項(xiàng)目全過程管理的模式。一般是評(píng)審中心派駐評(píng)審人員擔(dān)任項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)代表，參與項(xiàng)目全過程的運(yùn)行管理。其優(yōu)點(diǎn)是評(píng)審人員熟悉項(xiàng)目施工的整個(gè)過程，能有效遏制施工單位的弄虛作假、高估冒算行為；缺點(diǎn)是如果地方投資規(guī)模較大，需要投入大量人力，會(huì)造成評(píng)審機(jī)構(gòu)過于龐大等問題，此外評(píng)審機(jī)構(gòu)直接與施工方接觸容易誘發(fā)廉政風(fēng)險(xiǎn)等隱患。

三、財(cái)政投資評(píng)審與績(jī)效目標(biāo)管理的比較

財(cái)政投資評(píng)審?fù)ㄟ^對(duì)投資項(xiàng)目開展概算、預(yù)算、決（結(jié)）算評(píng)審，合理確定建設(shè)項(xiàng)目投資額，并針對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行程序、財(cái)務(wù)核算和管理中發(fā)現(xiàn)的問題，提出大量建設(shè)性的意見和建議，核減不合理項(xiàng)目支出，作為竣工決算批復(fù)的重要技術(shù)依據(jù)。

然而，目前的財(cái)政投資評(píng)審側(cè)重資金的使用規(guī)范性核查，對(duì)資金概算、預(yù)算、決（結(jié)）算環(huán)節(jié)進(jìn)行的評(píng)審均圍繞資金合規(guī)性展開，缺少對(duì)資金使用績(jī)效情況的考察和評(píng)價(jià)。但應(yīng)當(dāng)明確的是，資金使用的規(guī)范，不代表資金應(yīng)當(dāng)安排、或使用得有績(jī)效，也就是說單一地通過投資評(píng)審結(jié)果來判斷財(cái)政資金的使用價(jià)值是不夠科學(xué)全面的。舉例來說，領(lǐng)導(dǎo)安排某員工采購(gòu)電腦用于辦公，預(yù)算資金5000元，投資評(píng)審考察購(gòu)買電腦是否需要5000元、該員工是否將5000元用于購(gòu)買電腦，績(jī)效目標(biāo)管理則在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步考察該員工購(gòu)買的電腦是否適合辦公用。假如員工購(gòu)置的電腦并不適合辦公，那么即使員工將資金用于購(gòu)置電腦，這筆資金并不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)績(jī)效。此外，財(cái)政投資評(píng)審概、預(yù)、決算審核以及過程監(jiān)督均相對(duì)獨(dú)立，尚缺乏有效的抓手將所有環(huán)節(jié)有機(jī)地聯(lián)系起來，其監(jiān)督職能的發(fā)揮較為有限。第三，投資評(píng)審無論由哪類評(píng)審主體開展，始終是以外部評(píng)審為主，資金使用主體參與財(cái)政管理的程度低，在一定程度上會(huì)制約監(jiān)督效果的產(chǎn)生。

而績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算部門（單位）使用財(cái)政資金計(jì)劃在一定期限內(nèi)達(dá)到的產(chǎn)出和效果，是公共預(yù)算預(yù)期實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值的體現(xiàn)?？?jī)效目標(biāo)管理，更加關(guān)注財(cái)政資金的績(jī)效問題，從預(yù)算與目標(biāo)匹配性、預(yù)算安排合理程度、資金預(yù)期實(shí)現(xiàn)效益等角度全面考察預(yù)算管理，為更為科學(xué)地配置和使用公共財(cái)政資金提供保障。此外，績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算績(jī)效管理全過程的核心，由于過程跟蹤及事后評(píng)價(jià)均是圍繞目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度而展開，能更為有效地將預(yù)算管理的事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)有機(jī)貫穿起來。第三，績(jī)效目標(biāo)管理的參與者包括了財(cái)政、預(yù)算主管部門、預(yù)算單位、社會(huì)力量，且以預(yù)算單位為責(zé)任主體，這種內(nèi)生的制約機(jī)制比外部監(jiān)督更為有力。

但績(jī)效目標(biāo)管理與財(cái)政投資評(píng)審作為財(cái)政預(yù)算管理的手段，有其內(nèi)在一致性：首先，二者的對(duì)象一致，均為財(cái)政資金；二者也同樣貫穿預(yù)算管理的前中后所有環(huán)節(jié)；更為重要的是，二者的目的一致，均是為了財(cái)政資金更科學(xué)、合理的使用。因此，只有將投資評(píng)審和績(jī)效目標(biāo)管理有機(jī)地結(jié)合起來，才能從合法、合規(guī)、合理等角度全面考察財(cái)政資金投入使用的價(jià)值，發(fā)揮財(cái)政資金的效益。

四、關(guān)于績(jī)效目標(biāo)管理與財(cái)政投資評(píng)審結(jié)合的探討

績(jī)效目標(biāo)管理與財(cái)政投資評(píng)審的結(jié)合具有重要意義，本文對(duì)兩者的結(jié)合點(diǎn)及結(jié)合的價(jià)值進(jìn)行如下探討：

（一）將效益及可持續(xù)影響等績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容與投資評(píng)審相結(jié)合，促使預(yù)算安排更為科學(xué)合理

如前文所述，投資評(píng)審與績(jī)效目標(biāo)管理的側(cè)重點(diǎn)有差別，但二者在目的上殊途同歸，因此可以在技術(shù)審定合規(guī)性基礎(chǔ)上，結(jié)合資金投入預(yù)期效果、可持續(xù)性影響等體現(xiàn)績(jī)效理念的目標(biāo)，對(duì)政府資金進(jìn)行全面性、綜合性的考量。就工程建設(shè)類項(xiàng)目而言，財(cái)政投資能夠帶來多少直接產(chǎn)出、產(chǎn)出能夠?qū)崿F(xiàn)多大社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益或環(huán)境效益應(yīng)該成為預(yù)算安排和調(diào)整的重要依據(jù)；同時(shí)，工程竣工后的后續(xù)維護(hù)、資產(chǎn)管理等影響其可持續(xù)發(fā)展的因素也不應(yīng)被忽略。這些都是績(jī)效目標(biāo)管理重點(diǎn)解決的問題，但卻不在當(dāng)前投資評(píng)審的范圍之內(nèi)。因此，應(yīng)當(dāng)將效益及可持續(xù)影響等績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容與投資評(píng)審的內(nèi)容相融合，不僅考慮資金使用的規(guī)范性，也考慮資金的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益及后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展，使得預(yù)算安排和調(diào)整更為科學(xué)合理。

（二）將階段性績(jī)效目標(biāo)管理思想融入投資評(píng)審，提高過程管理和預(yù)算執(zhí)行有效性

財(cái)政投資評(píng)審雖然也注重從整體上進(jìn)行項(xiàng)目全實(shí)施期監(jiān)督，但缺乏階段性動(dòng)態(tài)考察的機(jī)制設(shè)計(jì)?；愴?xiàng)目一般實(shí)施周期長(zhǎng)，往往跨年開展，中期變動(dòng)與調(diào)整因素較大，階段性任務(wù)分解的缺乏將導(dǎo)致最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的不確定性增大?？?jī)效目標(biāo)管理則兼顧了整體性和階段性兩個(gè)層次，特別是圍繞目標(biāo)進(jìn)行階段性動(dòng)態(tài)跟蹤的思想，具有很強(qiáng)的借鑒意義。因此，在投資評(píng)審中應(yīng)將階段性目標(biāo)管理思想融入，將長(zhǎng)期資金監(jiān)管和目標(biāo)管理分解為階段任務(wù)和目標(biāo)，每一階段任務(wù)及目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與長(zhǎng)期目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，隨著階段任務(wù)和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促成長(zhǎng)期任務(wù)和目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。

相應(yīng)的，在項(xiàng)目開展過程中，即預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)政投資評(píng)審?fù)错?xiàng)目需要撥付資金，而績(jī)效目標(biāo)管理則結(jié)合階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行后續(xù)撥款，此種撥付方式更有利于過程監(jiān)督，分階段目標(biāo)完成自然也能促進(jìn)總目標(biāo)的完成。因此，在進(jìn)行階段性評(píng)審的基礎(chǔ)上，財(cái)政應(yīng)當(dāng)參考或嚴(yán)格按照其階段性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度撥付財(cái)政資金，為預(yù)算支出提供更有力的依據(jù)，進(jìn)而強(qiáng)化目標(biāo)對(duì)預(yù)算的指導(dǎo)和約束力。

（三）結(jié)合績(jī)效管理與投資評(píng)審專家，提高項(xiàng)目評(píng)審水平以及評(píng)審結(jié)論的全面性和科學(xué)性

專家學(xué)者庫(kù)是指涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的專家學(xué)者，為項(xiàng)目管理提供智力與專業(yè)上的支持，屬于宏觀和高層次需求。目前，財(cái)政投資評(píng)審主要用于基本建設(shè)投資領(lǐng)域，因此其專家構(gòu)成也主要為基本建設(shè)領(lǐng)域行業(yè)專家。但術(shù)業(yè)有專攻，部分基建行業(yè)內(nèi)專家對(duì)績(jī)效管理認(rèn)識(shí)還不夠深入，在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審時(shí)，評(píng)審重點(diǎn)以項(xiàng)目投資、管理為主，無法全面評(píng)估項(xiàng)目效益、可持續(xù)影響。績(jī)效目標(biāo)管理的專家以績(jī)效領(lǐng)域?qū)＜覟橹?，包含少?shù)行業(yè)專家，重點(diǎn)研究方向偏向預(yù)算及績(jī)效管理。因此在財(cái)政投資評(píng)審環(huán)節(jié)，建議與績(jī)效目標(biāo)管理專家進(jìn)行結(jié)合，同時(shí)聘請(qǐng)一定數(shù)量的行業(yè)專家及績(jī)效管理專家，豐富評(píng)審專家組構(gòu)成，從而融合績(jī)效管理與投資評(píng)審理念，更加全面地對(duì)項(xiàng)目的投資、效益等進(jìn)行評(píng)估，提高項(xiàng)目評(píng)審質(zhì)量?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）