●劉建民 江鈺輝 吳金光

財政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理全過程的路徑探索

●劉建民 江鈺輝 吳金光

為了全面貫徹落實新《預(yù)算法》關(guān)于建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制，2014年全國財政工作會議提出，要建立和實施內(nèi)部控制制度，牢固樹立內(nèi)控理念。規(guī)范與約束政府收支行為，必須建立一整套包含人大監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系，其中，財政監(jiān)督處于基礎(chǔ)性地位。因此，加快完善預(yù)算監(jiān)督，建立財政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理全過程的機制，將財政監(jiān)督融入到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，將預(yù)算編制與審核、執(zhí)行與調(diào)整、決算與評價的全過程置于有效監(jiān)督之下，保障財政資金分配使用的合法、合理與高效，成為當前財政監(jiān)督工作的重心與核心任務(wù)。財政監(jiān)督科學有效嵌入預(yù)算管理全過程，關(guān)鍵在于制度建設(shè)，而制度建設(shè)的核心又在于流程的優(yōu)化設(shè)計與機制的完善。

一、財政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理全過程的流程設(shè)計

建立財政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的機制，應(yīng)該首先明確預(yù)算管理機構(gòu)和財政監(jiān)督部門的分工和各自的權(quán)責歸屬。預(yù)算管理機構(gòu)作為部門預(yù)算單位與財政部門的銜接人和管理者，肩負著監(jiān)管部門預(yù)算單位的職責，包括預(yù)決算編制的審核、預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、組織日常或者專項檢查等等。但由于事權(quán)高度集中，預(yù)算管理機構(gòu)工作業(yè)務(wù)量大，往往在做好日常管理工作的同時難以兼顧對部門預(yù)算單位的各項監(jiān)督，監(jiān)督效率受到了影響，同時，由于預(yù)算權(quán)的高度集中，對預(yù)算權(quán)的制衡難以形成有效約束。因此，從預(yù)算管理各環(huán)節(jié)入手實現(xiàn)財政監(jiān)督的介入，既是提高監(jiān)督效率的需要，又是對預(yù)算權(quán)進行再監(jiān)督的必要手段。

（一）預(yù)算編制與審查環(huán)節(jié)

預(yù)算編制與審核是通過各部門預(yù)算單位及其對應(yīng)的預(yù)算管理機構(gòu)與本級政府財政部門之間“兩上兩下”的申請與批復程序之后，由本級政府財政部門形成預(yù)算草案交由本級人大常委會審查的過程。在形成預(yù)算草案提交給人大常委會之前，必須存在一個縝密的內(nèi)控程序。財政監(jiān)督參與預(yù)算編制，不僅是財政監(jiān)督發(fā)揮作用的初始節(jié)點，也是保證預(yù)算草案質(zhì)量的必然要求。在預(yù)算管理機構(gòu)對部門預(yù)算單位的預(yù)算編制進行審核時，財政監(jiān)督部門可以結(jié)合上一年度的部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查結(jié)果向預(yù)算管理機構(gòu)出具相關(guān)意見，并在重大項目的預(yù)算編制中參與審查。具體而言，在部門預(yù)算單位向預(yù)算管理機構(gòu)提交“一上”和“二上”預(yù)算時，應(yīng)該向財政監(jiān)督部門同步提交，監(jiān)督部門的審核建議應(yīng)構(gòu)成財政部門下達預(yù)算計劃與批復預(yù)算的必要依據(jù)。在這個過程中，監(jiān)督部門將對一般預(yù)算進行抽審，對重大項目預(yù)算進行重點審核，重點關(guān)注預(yù)算草案編制程序的合規(guī)性、依據(jù)的科學性、收支政策體現(xiàn)的充分性，進而形成審核建議向預(yù)算管理部門提交，預(yù)算管理機構(gòu)在收到監(jiān)督部門的審核建議之后再綜合考慮、匯總預(yù)算申請?zhí)峤唤o財政部門。財政監(jiān)督部門參與介入預(yù)算編制，既是對預(yù)算管理機構(gòu)的再監(jiān)督，又能提高預(yù)算管理部門審核預(yù)算的效率，完成人大監(jiān)督前的第一道監(jiān)督關(guān)。具體流程如圖1所示。

圖1 財政監(jiān)督嵌入預(yù)算編制環(huán)節(jié)的流程設(shè)計

（二）預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整環(huán)節(jié)

新《預(yù)算法》明確規(guī)定，要“加強對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督”。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財政監(jiān)督的作用顯得尤其關(guān)鍵。財政監(jiān)督部門對于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督要以預(yù)算支出的執(zhí)行為著重點，實現(xiàn)對預(yù)算資金收支的實時監(jiān)控和動態(tài)預(yù)警。在支出預(yù)算的執(zhí)行中，現(xiàn)有的工作流程是先由部門預(yù)算單位提出用款申請，經(jīng)過預(yù)算管理機構(gòu)審核同意后，再由國庫管理機構(gòu)從國庫直接撥付使用。因此，要實現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行的實時監(jiān)控，財政監(jiān)督應(yīng)找準并把握切入預(yù)算支出審核的關(guān)鍵節(jié)點。首先，財政監(jiān)督部門必須全面動態(tài)掌握財政資金的使用和變動的關(guān)鍵信息，這就要求預(yù)算管理機構(gòu)通過詳細錄入預(yù)算支出的詳細信息，建立預(yù)算執(zhí)行信息系統(tǒng)，并對監(jiān)督部門開放端口，為監(jiān)督部門及時發(fā)現(xiàn)問題創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮財政監(jiān)督部門“報警器”的作用。其次，對于項目支出用款申請，應(yīng)聯(lián)合監(jiān)督部門共同參與審核，形成綜合性意見；對于一般預(yù)算支出，預(yù)算管理機構(gòu)也應(yīng)及時向監(jiān)督部門備案，方便監(jiān)督部門查閱。第三，對于關(guān)系到重大財稅政策的重點項目，財政監(jiān)督部門還可以采取派駐監(jiān)督專員的方式開展近距離監(jiān)督檢查，監(jiān)督專員直接對監(jiān)督部門負責，獨立于預(yù)算管理機構(gòu)和部門預(yù)算單位之外。財政監(jiān)督嵌入預(yù)算支出執(zhí)行過程的流程設(shè)計如圖2所示。

圖2 財政監(jiān)督嵌入預(yù)算支出執(zhí)行環(huán)節(jié)的流程設(shè)計

新《預(yù)算法》規(guī)定，“各級政府對于必須進行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當編制預(yù)算調(diào)整方案”，然后交由各級人大有關(guān)專門委員會審查和批準，“未經(jīng)批準，不得調(diào)整預(yù)算”?？梢姡A(yù)算調(diào)整必然成為財政監(jiān)督的關(guān)鍵領(lǐng)域，不管是一般預(yù)算還是項目預(yù)算的調(diào)整審查，都需要具備財政監(jiān)督部門的審查意見書。預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)的監(jiān)督設(shè)計如圖3所示。

圖3 財政監(jiān)督嵌入預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)的流程設(shè)計

（三）決算與績效評價環(huán)節(jié)

決算草案在遞交各級人大常委會審查之前需經(jīng)過本級政府審計部門審計，而財政監(jiān)督與審計監(jiān)督相比，應(yīng)充分發(fā)揮其時間和專業(yè)優(yōu)勢，在財政部門編制本級決算草案之前就對決算草案進行初步審查，為決算草案的合法、合規(guī)、如實編制多設(shè)一道“監(jiān)督屏障”。

為提高決算編制的真實性和準確性，部門預(yù)算單位編制的決算應(yīng)該首先提交國庫管理機構(gòu)和財政監(jiān)督部門，由二者進行聯(lián)合初審，審查預(yù)算支出是否合法合規(guī)，有無決算失真現(xiàn)象等。聯(lián)合初審中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)匯總成決算編制修改意見，部門預(yù)算單位應(yīng)據(jù)此作出修改，然后將修改后的決算提交給預(yù)算管理機構(gòu)。預(yù)算管理機構(gòu)給予審核通過后，對部門預(yù)算單位予以批復，同時在財政監(jiān)督部門進行備案。流程設(shè)計如圖4。

圖4 財政監(jiān)督嵌入決算編制環(huán)節(jié)的流程設(shè)計

在預(yù)算的績效評價環(huán)節(jié)，審計部門的重點是基于過程的合規(guī)性審查評價，相比之下，財政監(jiān)督部門還需要基于結(jié)果對預(yù)算支出作出審查評價，因此在績效評價環(huán)節(jié)也發(fā)揮著重要作用。在預(yù)算管理機構(gòu)進行項目驗收和審查時，應(yīng)先交由績效評價部門會同監(jiān)督部門就項目支出結(jié)果的經(jīng)濟性、效率性、效果性原則作出評價并出具評價結(jié)論。部門預(yù)算單位依據(jù)績效評價與監(jiān)督部門的初步評價結(jié)果進行整改落實并及時反饋整改情況。然后，監(jiān)督部門應(yīng)該將績效檢查結(jié)果和整改落實情況進行公示，并形成正式的績效評價和整改報告提交預(yù)算管理機構(gòu)，預(yù)算管理機構(gòu)據(jù)此來調(diào)整部門預(yù)算單位下一年度的預(yù)算編制，強化監(jiān)督結(jié)果的運用。流程設(shè)計如圖5。

圖5 財政監(jiān)督嵌入績效評價環(huán)節(jié)的流程設(shè)計

二、財政監(jiān)督嵌入預(yù)算管理全過程的機制完善

預(yù)算管理過程的流程設(shè)計是財政監(jiān)督嵌入預(yù)算監(jiān)督的重要制度基礎(chǔ)，但為了充分發(fā)揮制度約束功效，我們還需要按照流程重構(gòu)的要求，在財政監(jiān)督機制上做進一步的完善。

（一）保證監(jiān)督部門的獨立性

作為監(jiān)督者，如果不能獨立于部門預(yù)算單位和預(yù)算管理機構(gòu)之外，則很難開展監(jiān)督工作，容易受到多方力量阻撓。這種力量可能來自于被監(jiān)督單位的壓力；也可能來自于財政內(nèi)部同級部門的壓力；還可能來自于監(jiān)督工作不受重視、缺乏實權(quán)地位的壓力。因此，監(jiān)督部門應(yīng)該是獨立的部門，不受制于預(yù)算管理機構(gòu)、國庫管理機構(gòu)等，減少主觀因素對監(jiān)督工作開展的影響。為此，在建立財政監(jiān)督“一把手”負責制的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確監(jiān)督部門直接對財政部門分管監(jiān)督工作的領(lǐng)導負責，同時，要保證對財政監(jiān)督部門及其工作人員的工作業(yè)績考核機制的科學合理，既確保其他部門對監(jiān)督工作重視程度，又消除監(jiān)督部門開展工作的畏難情緒。

（二）建立有效的分工協(xié)調(diào)機制

監(jiān)督部門和預(yù)算管理機構(gòu)的工作應(yīng)該各有側(cè)重，避免工作范圍重疊，影響工作效率和雙方協(xié)作。預(yù)算管理機構(gòu)保留對部門預(yù)算單位的管理權(quán)和主要監(jiān)督權(quán)，負責對部門預(yù)算單位基本預(yù)算的審查和匯總上報，同時組織日常監(jiān)管和檢查，及時傳達財政部門的工作要求等。財政監(jiān)督部門則主要負責專項檢查、項目資金的審查監(jiān)督，以及對預(yù)算管理機構(gòu)實行再監(jiān)督。監(jiān)督部門要依法依規(guī)進行監(jiān)督檢查，對預(yù)算編制、執(zhí)行等進行合法性監(jiān)督，但規(guī)則是固化的，現(xiàn)實工作情況中可能會出現(xiàn)與情理相悖的地方，這就需要監(jiān)督部門協(xié)調(diào)合法性監(jiān)督和合理性監(jiān)督的沖突，部門之間的溝通協(xié)調(diào)就顯得十分必要。監(jiān)督部門在參與預(yù)算編制審查工作時，要避免一味的思考如何削減預(yù)算申請，在該增加預(yù)算的地方同樣要予以認可和支持；而對于合法但不符合績效要求的預(yù)算執(zhí)行或調(diào)整工作也應(yīng)該及時指出并予以制止。在監(jiān)督部門與其他部門之間應(yīng)建立常態(tài)化與專題性的聯(lián)席會議制度，爭取各方面的配合和尊重。

（三）制定科學的財政監(jiān)督規(guī)程

一是加強法制建設(shè)。目前涉及預(yù)算監(jiān)督的法律、行政法規(guī)主要有新《預(yù)算法》、《財政部門監(jiān)督辦法》以及各省市自己的監(jiān)督條例和管理辦法等。由于各地預(yù)算管理工作各有差異，而且預(yù)算監(jiān)督工作情況復雜多變，如果出臺一部全國適用的財政監(jiān)督實體法，恐難囊括并解決預(yù)算監(jiān)督中可能出現(xiàn)的問題。為了規(guī)范財政監(jiān)督行為，提升財政監(jiān)督領(lǐng)域的法律層次，建議參考稅收領(lǐng)域《稅收征管法》，通過設(shè)立程序法，界定預(yù)算監(jiān)督的原則、程序、方式、內(nèi)容和責任制度等，來解決如何監(jiān)督、按什么方式監(jiān)督以及違規(guī)行為的問責等問題，形成全國的統(tǒng)一規(guī)范，而各級政府財政部門可以從操作性層面制定本級的監(jiān)督條例，指導預(yù)算監(jiān)督業(yè)務(wù)的開展。二是完善外部監(jiān)督和檢舉制度。除涉及國家機密的內(nèi)容之外，所有的預(yù)算編制、審查、執(zhí)行等信息都應(yīng)該及時公示，其中預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整應(yīng)作為重點公開環(huán)節(jié)，爭取做到公開與支出同步，減少違規(guī)操作的空間。監(jiān)督部門的監(jiān)督檢查結(jié)果、部門預(yù)算單位的整改落實情況等也應(yīng)該對外公布。引入公眾和媒體的監(jiān)督，讓預(yù)算管理工作在陽光下進行。此外，還要完善檢舉舉報制度，注意保障舉報人的安全及隱私，鼓勵公民參與到預(yù)算監(jiān)督工作中來。三是完善責任追究制度。目前對于預(yù)算管理違法違規(guī)行為，主要有兩種懲處手段，一是罰款，二是追究行政責任。罰款的金額主要由財政監(jiān)督部門決定，但在現(xiàn)實工作中存在這樣一種現(xiàn)象，由于罰款金額高于某一數(shù)額就要舉行聽證會，因此監(jiān)督部門在決定罰款金額時往往傾向于以此金額為限，避開聽證會。這樣的做法看似降低了監(jiān)督成本，卻導致罰款金額往往不能如實反映預(yù)算單位的違法違規(guī)程度，不能做到“量行定罰”；同時也降低了預(yù)算單位的違規(guī)成本，不利于預(yù)算管理工作的合法合規(guī)進行。建議將罰款金額的數(shù)額范圍與違規(guī)行為的違規(guī)程度相對應(yīng)，按照不同程度的違規(guī)將罰款分為不同等級；聽證程序不應(yīng)只以金額為門檻，應(yīng)該增設(shè)一項“違規(guī)行為”的限制，只有同時滿足金額和行為兩個條件才可申請聽證，避免金額門檻對于監(jiān)督工作的束縛。此外，有研究表明，與罰款相比追究行政責任更有威懾力，警示效果更好。因此，財政監(jiān)督部門應(yīng)該以行政追責作為懲罰的重要方式。對于被查出預(yù)算違規(guī)行為的單位，除了對主要責任人追責之外，還追及部門負責人，這樣才能加大預(yù)算單位對預(yù)算管理工作的重視。

（四）深化監(jiān)督成果運用

罰款和行政追責都只是警示的手段，將預(yù)算監(jiān)督成果運用到預(yù)算管理過程中才是重中之重。一方面，在預(yù)算管理改革層面，要發(fā)揮財政監(jiān)督的參謀功能，將財政監(jiān)督成果作為預(yù)算管理制度進一步完善的重要參考依據(jù)；另一方面，預(yù)算工作開展層面，將上一年度的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查情況與下一年度的預(yù)算編制掛鉤，將預(yù)算監(jiān)督檢查結(jié)果與預(yù)算單位的部門績效評價、轉(zhuǎn)移支付和專項資金分配因素、個人的考核評價掛鉤等，讓監(jiān)督結(jié)果得到充分運用，使財政監(jiān)督對預(yù)算管理過程產(chǎn)生實質(zhì)性的影響?！?/p>

（本文系國家社科基金項目〈13BJL039〉、湖南省社科基金項目〈13YBA055〉資助）

(作者單位：湖南大學經(jīng)濟與貿(mào)易學院、湖南財政經(jīng)濟學院、湖南財政監(jiān)督理論研究基地)