●肖鵬

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建與財(cái)政中期規(guī)劃管理銜接

●肖鵬

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，針對年度預(yù)算的缺陷，首次提出建立“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”；2014年9月修訂通過的《預(yù)算法》第十二條提出：各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；10月8日由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)【2014】45號）中，對各級預(yù)算如何構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制進(jìn)一步細(xì)化。

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是對現(xiàn)行單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)，是指在財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機(jī)制。在各級政府預(yù)算的收支執(zhí)行上，收入方面合理籌集財(cái)政收入，確保依法征稅，避免出現(xiàn)收取過頭稅或稅收壓庫的做法，支出方面貫徹“先有預(yù)算、后有支出”的原則，硬化支出約束，更好地發(fā)揮財(cái)政宏觀調(diào)控作用?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建體現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算管理上 “微觀放開，宏觀控制”的指導(dǎo)思想，即允許某個(gè)年度出現(xiàn)預(yù)算赤字，是建立在中長期預(yù)算平衡、可控的基礎(chǔ)上的，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與財(cái)政中期規(guī)劃管理的銜接?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建中，除了“建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制”外，還需要注意強(qiáng)化預(yù)算的控制功能，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制與財(cái)政中期規(guī)劃管理相銜接的機(jī)制。

一、1994年的《預(yù)算法》在預(yù)算控制方面的缺陷

1994年的《預(yù)算法》并沒有在法律層面針對中央政府和地方政府預(yù)算行為設(shè)定任何量化的財(cái)政約束，僅僅在第三條中規(guī)定：各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡，成為約束各級預(yù)算的硬性約束標(biāo)準(zhǔn)。存在以中期全國或者區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)這些規(guī)劃目標(biāo)的財(cái)政支出為導(dǎo)向的預(yù)算支出總量約束機(jī)制。在這種情況下，在政府年度預(yù)算編制和管理過程中，難免會(huì)出現(xiàn)這種情況：一方面，各級政府的預(yù)算部門難以給出具有約束力的政策指導(dǎo)以便指導(dǎo)和約束支出部門，另一方面，支出部門被要求提供大量有關(guān)其內(nèi)部活動(dòng)情況和支出情況的信息，以便支出控制者進(jìn)行審查和決定支出限額。在預(yù)算編制過程中，由于信息不對稱等原因，各個(gè)部門加總的支出申請幾乎總是超過政府的財(cái)政能力，從而使財(cái)政部門和各支出部門站在了對立面，不斷上演“削減支出規(guī)模與抵制削減支出規(guī)?！钡牟┺?。正是由于缺乏一個(gè)全面和嚴(yán)格的中期財(cái)政支出管理框架，我國各級政府的財(cái)政支出總量控制往往難以收到實(shí)效。在政府內(nèi)部，沒有哪個(gè)支出機(jī)構(gòu)對支出總量負(fù)責(zé)，也沒有哪個(gè)支出機(jī)構(gòu)有能力對財(cái)政支出總量控制負(fù)責(zé)，每個(gè)機(jī)構(gòu)追求的都是自己的“個(gè)量”最大化。

在我國目前的“自下而上”的預(yù)算編制體系中，由于缺乏以中期財(cái)政規(guī)劃框架為基礎(chǔ)的支出限額控制，導(dǎo)致總量控制乏力，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：由于沒有建立起制度化的中期財(cái)政規(guī)劃框架（主要用于建立預(yù)算限額）和財(cái)政約束比率（包括類似歐盟的赤字率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率上限約束），而且1994年《預(yù)算法》確定的年度平衡原則（預(yù)算法規(guī)定地方預(yù)算必須平衡）無法對財(cái)政總量施加有效約束，預(yù)算經(jīng)常是在“軟預(yù)算約束”的環(huán)境下準(zhǔn)備的；由于預(yù)算系統(tǒng)缺乏有效的總量控制實(shí)施機(jī)制，加之各級政府領(lǐng)導(dǎo)的任期限制和 “政績觀”等刺激因素，導(dǎo)致在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中頻頻突破預(yù)設(shè)的支出總量，追加支出現(xiàn)象屢見不鮮；各部門在預(yù)算準(zhǔn)備階段的預(yù)算申請，以及在預(yù)算執(zhí)行階段追加支出的行為，缺乏一個(gè)嚴(yán)格的支出政策審查程序，大量支出在未經(jīng)起碼的政策審查的情況下就付諸實(shí)踐，不符合預(yù)算管理的“先有預(yù)算，后有支出”的基本原則，也和預(yù)算的法治化目標(biāo)相背離。

二、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制構(gòu)建與財(cái)政中期規(guī)劃管理的銜接

相對于年度預(yù)算體制而言，中期財(cái)政規(guī)劃管理最重要的優(yōu)勢是在預(yù)算與政策之間建立了直接聯(lián)系，強(qiáng)化公共支出控制以及引入更好的預(yù)算策略、方法和程序。為此，推進(jìn)這些改革要求瞄準(zhǔn)以下要點(diǎn)實(shí)施改革：預(yù)算文件與報(bào)告要求、預(yù)算策略與方法的選擇、側(cè)重自上而下的預(yù)算程序、與年度預(yù)算相銜接、更好的部門間協(xié)調(diào)和強(qiáng)有力的支出審查機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)中長期預(yù)算平衡可控，就必須要有對中長期重大事項(xiàng)的宏現(xiàn)控制能力，也就是要對中長期的重大事項(xiàng)能進(jìn)行科學(xué)論證，得到宏觀的、相對準(zhǔn)確的預(yù)測數(shù)據(jù)。重大項(xiàng)目的實(shí)施要有連續(xù)性，不能一年一定政策，要有長遠(yuǎn)考慮。實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，包括編制中長期預(yù)算方案，強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政可持續(xù)性。■

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）