特邀嘉賓 張學(xué)明 ? 浙江省溫嶺市人大常委會(huì)主任

自信不足，剛性不夠

本刊記者：人民代表大會(huì)制度已走過(guò)一甲子，一路風(fēng)雨兼程，取得了輝煌的成就。在新的形勢(shì)下，特別是在當(dāng)前社會(huì)處于轉(zhuǎn)型和深化改革時(shí)期，人大工作面臨許多新的越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。從實(shí)踐來(lái)看，人民代表大會(huì)制度還存在許多不足和薄弱環(huán)節(jié)，與現(xiàn)行憲法和法律的要求還存在不小差距。

張學(xué)明：從制度的實(shí)踐和執(zhí)行結(jié)果看，我認(rèn)為，目前地方人大工作還存在五個(gè)不夠，即自信不夠、創(chuàng)新不夠、剛性不夠、實(shí)效不夠、回應(yīng)不夠，因此還有許多改革、完善和提升的空間。“要按照總結(jié)、繼承、完善、提高的原則，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推動(dòng)人大工作提高水平。”

我重點(diǎn)談?wù)勅嗣翊泶髸?huì)會(huì)議，也就是人代會(huì)本身普遍存在的問(wèn)題：第一，會(huì)期無(wú)故的縮短化。人民代表大會(huì)會(huì)議內(nèi)容多且重要，涉及國(guó)計(jì)民生。但會(huì)議的時(shí)間往往很短，一些地方甚至還以減少會(huì)議開(kāi)支、確保會(huì)議務(wù)實(shí)高效等名義繼續(xù)縮短會(huì)期。這樣就造成人大代表在會(huì)議期間難以就重大問(wèn)題進(jìn)行充分討論，對(duì)各項(xiàng)報(bào)告的審議只能是大呼隆、粗線條、走過(guò)場(chǎng)。使黨的主張?jiān)诮?jīng)過(guò)法定程序時(shí)溝通不深、釋理不透、合力不強(qiáng)，難以同頻共振。沒(méi)有真正起到發(fā)揮民主主渠道應(yīng)有的作用，也難以成為人民的自覺(jué)行動(dòng)。

第二，內(nèi)容的模式化。受習(xí)慣思維所囿，會(huì)議開(kāi)起來(lái)年年都是老樣子，更多關(guān)注程序性，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有向程序性和實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變。比如人代會(huì)很重要的預(yù)算審查環(huán)節(jié)，現(xiàn)在就存在不少問(wèn)題：預(yù)算還不是全口徑、預(yù)算編制的漏洞較大、代表對(duì)預(yù)算基本上沒(méi)時(shí)間看或看不懂、預(yù)算審查過(guò)于粗糙和簡(jiǎn)單化。

第三，主席團(tuán)會(huì)議的程序化。這包括聽(tīng)者和匯報(bào)者兩方面的問(wèn)題。特別是代表團(tuán)向主席團(tuán)匯報(bào)代表團(tuán)審議情況過(guò)于簡(jiǎn)單，好多代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)，對(duì)各項(xiàng)工作報(bào)告代表審議意見(jiàn)的匯總不夠真實(shí)、詳細(xì)、全面，甚至對(duì)政府工作報(bào)告的意見(jiàn)也寥寥無(wú)幾。特別是對(duì)“一府兩院”工作中的批評(píng)意見(jiàn)、反對(duì)意見(jiàn)常常以少量的建議代替，有的就干脆不提，匯報(bào)憑個(gè)人喜好，生怕得罪人。

第四，民主的弱化。會(huì)議的民主氛圍還是存在問(wèn)題，官員代表掌握話語(yǔ)權(quán)，有相當(dāng)一部分代表在審議當(dāng)中不敢講話、不會(huì)講話、怕講錯(cuò)話，更不敢講真話、講實(shí)話，“大團(tuán)講套話、小組講真話”的現(xiàn)象比較風(fēng)行。

第五，表決的統(tǒng)一化。大會(huì)舉手表決，一致通過(guò)，鮮有反對(duì)或棄權(quán)的聲音。

增進(jìn)制度自信的定力

本刊記者：改革是人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的動(dòng)力，需要頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐協(xié)同推進(jìn)。在新的歷史形勢(shì)下，人大到底如何轉(zhuǎn)型，以增進(jìn)制度自信的定力，推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)。

張學(xué)明：轉(zhuǎn)型是地方人大工作面臨的艱難抉擇，需要更大的勇氣和智慧。我認(rèn)為主要是實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變，那就是從人治向法治轉(zhuǎn)變、從守成向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變、從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變、從程序性向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變、從少數(shù)人決定向多數(shù)人參與決定轉(zhuǎn)變。

本刊記者：從守成向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是轉(zhuǎn)什么，思想意識(shí)還是工作方式。

張學(xué)明：主要是破除三個(gè)“子”：守?cái)傋?、過(guò)日子、老樣子。我們講堅(jiān)持、完善和發(fā)展人民代表大會(huì)制度，其實(shí)我們好多工作和理念還停留在堅(jiān)持上，停留在過(guò)去的時(shí)光里?，F(xiàn)在許多地方人大實(shí)際上在“守?cái)傋印?，毫無(wú)活力可言，這是個(gè)很大的問(wèn)題。我們?nèi)舜蠊ぷ髡呷绻麑?duì)人民代表大會(huì)這一根本政治制度沒(méi)有這種擁護(hù)、支持、熱愛(ài)和探索，要去創(chuàng)新一種新的做法是非常不容易的。所以創(chuàng)新必須要先從理念轉(zhuǎn)變開(kāi)始。只有樹(shù)立創(chuàng)新的理念和精神，敢于去思考，敢于去探索，敢于去實(shí)踐，人大工作才能不斷有新的發(fā)展，才能發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的功效。近年來(lái)，我們溫嶺人大逐步形成了參與式預(yù)算、代表分組監(jiān)督、“兩官”績(jī)效評(píng)估、代表聯(lián)絡(luò)（工作）站、街道選民議政會(huì)等創(chuàng)新做法，慢慢拓展了人大工作的發(fā)展空間，得到了社會(huì)各方面的關(guān)注和認(rèn)可。

本刊記者：我去了溫嶺多次，給我的一個(gè)感受就是，人大工作者很不容易。預(yù)算監(jiān)督可以說(shuō)一開(kāi)始時(shí)雖有成效，卻也遇到不少阻力。

張學(xué)明：人大工作需要啃硬骨頭的決心，這也是我所說(shuō)的要從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，要從傳統(tǒng)的思維模式向現(xiàn)代法治理念轉(zhuǎn)變，避免“任務(wù)觀點(diǎn)”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要攻堅(jiān)克難，民主法治進(jìn)展同樣需要攻堅(jiān)克難。做好人大工作，關(guān)鍵有四條：黨委重視、人大主動(dòng)、政府積極、上下聯(lián)動(dòng)。我們溫嶺這幾年的許多探索，憲法和法律沒(méi)有規(guī)定，黨委沒(méi)有要求，上級(jí)人大也沒(méi)有要求，如果不去做也可以。為什么要去做呢？就是我們認(rèn)為它有價(jià)值，它可以對(duì)根本政治制度的發(fā)展和完善起到一定的作用。如果人大沒(méi)有堅(jiān)定的意志和主動(dòng)的意識(shí)，不可能取得這么好的實(shí)際效果。

程序性和實(shí)質(zhì)性并重

本刊記者：不看廣告，看療效。人大的權(quán)威，老百姓對(duì)人大的評(píng)判，很大程度上就是看人大到底有沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。

張學(xué)明：人大工作重程序性，同時(shí)也要注重實(shí)效性，要向程序性與實(shí)質(zhì)性并重轉(zhuǎn)變。比如人民代表大會(huì)會(huì)議，到底應(yīng)該開(kāi)成什么樣子？我覺(jué)得“科學(xué)、規(guī)范、民主、權(quán)威”這八個(gè)字不能少。

一是科學(xué)。就是要有科學(xué)的態(tài)度。首先，人代會(huì)前要有扎實(shí)的調(diào)研。其次，可期待的目標(biāo)。不人為拔高就低。其三，莊嚴(yán)的承諾。“一府兩院”對(duì)年度內(nèi)的主要工作目標(biāo)、為民辦實(shí)事的幾大舉措要謹(jǐn)慎、慎重，一旦寫(xiě)進(jìn)報(bào)告，就要當(dāng)作向人民作出的莊嚴(yán)承諾，全力去兌現(xiàn)。其四，有力的措施。其五，認(rèn)真的審議。

二是規(guī)范。要嚴(yán)格按照法定的要求開(kāi)會(huì)。

三是民主。主要體現(xiàn)在四個(gè)環(huán)節(jié)上：第一，暢所欲言，充分審議，鼓勵(lì)講真話、講實(shí)話。第二，有效互動(dòng)，知情明政。開(kāi)展大會(huì)集中審議、專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、辯論，激發(fā)代表參政議政的熱情，營(yíng)造濃厚的民主議事氛圍。第三，集思廣益，凝聚共識(shí)。第四，作出決議，依法執(zhí)行。

四是權(quán)威。人代會(huì)作出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等方面的決議、決定具有很高的法律效力，來(lái)不得半點(diǎn)虛假。尊重、執(zhí)行好人代會(huì)的決議決定，不僅是“一府兩院”的神圣職責(zé)，更是執(zhí)政黨的要求。不應(yīng)隨意更改人代會(huì)確定的目標(biāo)特別是當(dāng)年度目標(biāo);不應(yīng)隨意變動(dòng)大會(huì)依法選舉產(chǎn)生的“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人員，不應(yīng)隨意對(duì)待大會(huì)作出的決議決定。

最后我想說(shuō)的是，人大工作要從少數(shù)人決定向多數(shù)人參與決定轉(zhuǎn)變。比如我們溫嶺，過(guò)去預(yù)算是領(lǐng)導(dǎo)定后會(huì)議過(guò)一下，現(xiàn)在要讓民眾一起來(lái)懇談;過(guò)去的習(xí)慣是少數(shù)人決策，少數(shù)人監(jiān)督，現(xiàn)在要還權(quán)于民，讓老百姓可以廣泛地參與預(yù)算協(xié)商、討論和執(zhí)行監(jiān)督，并且影響政府的決策，這樣就使得預(yù)算管理更加科學(xué)化、民主化和法定化。