石鵬程

（上海交通大學(xué)，上海 200030）

一、地方政府債務(wù)的成因

政府債務(wù)是指各級黨政群團(tuán)機(jī)關(guān)直接舉借或擔(dān)保、需以財(cái)政收入或撥款償還的各項(xiàng)欠款。政府負(fù)債有合理的、也有不合理的原因：

（一）轉(zhuǎn)軌期財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配

我國正處于過渡時(shí)期，一個(gè)很突出的特點(diǎn)就是政府與市場、政府與企業(yè)的關(guān)系尚未調(diào)整到位，因此而導(dǎo)致地方政府債務(wù)大量增加。1994年開始的分稅制改革，雖然使得中央的財(cái)政地位獲得加強(qiáng)，但考慮到當(dāng)時(shí)我國現(xiàn)實(shí)情況，那次改革現(xiàn)在看來難免過正成分。在法律的約束下，地方政府因?yàn)槌袚?dān)更大的事權(quán)壓力，需要籌資，只有兩種方式，即增加財(cái)政收入和負(fù)債表外化。這就孕育出建立在城鎮(zhèn)化發(fā)展及土地不同權(quán)基礎(chǔ)上的債務(wù)邏輯，其直接的結(jié)果使得地方政府債務(wù)不僅規(guī)模不斷膨脹，而且毫無透明性可言。

（二）謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，地方政府的發(fā)展沖動強(qiáng)烈，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，由于政府收入不足以支持其支出，政府在滿足公共需要的同時(shí)，積累了大量的債務(wù)。

（三）債務(wù)管理制度缺失

對地方政府債務(wù)的管理，全國還沒有形成統(tǒng)一的管理法規(guī)，仍以各地方政府制定的一些辦法為主。使得政府債務(wù)在舉債主體、舉債程序、舉債方式、舉債規(guī)模等方面無法可依。這樣，有的單位和部門法紀(jì)意識不強(qiáng)，通過簽訂虛假合同等方式，套取銀行資金或違規(guī)提供擔(dān)保，形成政府的債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀

針對14年初披露的地方政府債務(wù)審計(jì)情況，我們對各省市債券情況進(jìn)行了一個(gè)分析梳理。

綜合來看，除少數(shù)數(shù)據(jù)不完善的省份外，28 個(gè)省市自治區(qū)中，江蘇、云南、福建、河南、江西、遼寧、重慶、四川、浙江和貴州面臨的債務(wù)問題最為嚴(yán)重，而廣東、內(nèi)蒙古、天津、安徽、湖南、上海、陜西、黑龍江和新疆的債務(wù)壓力較小。浙江省和江蘇省盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政收入多，但存在非標(biāo)融資占比高、土地收入依賴度大以及短期債務(wù)償還壓力較高等問題，數(shù)據(jù)顯示兩省城投債余額較大，經(jīng)濟(jì)下行過程中面臨債務(wù)危機(jī)的可能性較高。

從上文分析我們可以看到，地方政府債務(wù)的壓力較大，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)不斷變高。

三、地方政府債務(wù)存在的問題

（一）信息不對稱

第一是商業(yè)銀行與地方政府之間存在信息不對稱。地方政府通過融資平臺向銀行借貸，銀行針對具體融資平臺法人或項(xiàng)目放貸，但地方政府可以同時(shí)通過多個(gè)平臺公司來融資，這樣一來政府總體債務(wù)信息只有自己知道，銀行是很難獲取政府的完整負(fù)債信息，從而無法對貸款的使用進(jìn)行有效監(jiān)督和指導(dǎo)。第二是中央政府與地方政府之間的信息不對稱。中央政府缺乏地方投資項(xiàng)目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能為了使項(xiàng)目和借款申請順利通過，選擇最容易受審批部門青睞的項(xiàng)目，這樣就忽略了項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)以及投資回報(bào)。

（二）預(yù)算軟約束

我國地方債務(wù)存在嚴(yán)重的預(yù)算軟約束問題。地方政府相信，一旦自己有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府從政府聲譽(yù)、社會安定等角度考慮，不會允許其破產(chǎn)，也就是中央政府會兜底，這樣一來就形成了中央政府對地方政府的預(yù)算軟約束。

（三）地方融資平臺的問題

地方融資平臺的運(yùn)作主要利用土地資本化、財(cái)政支出資本化、特許權(quán)資本化的方式。土地資產(chǎn)是地方政府財(cái)政的重要組成部分，因此為融資進(jìn)行土地交易會帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。

四、允許地方政府發(fā)債利于緩解上述問題

從上文提到的地方政府負(fù)債的原因中我們知道，盡管有些債務(wù)是不必要的，但地方政府負(fù)債有其合理性。如用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的資本性開支，由于支出與收入的期限不匹配，地方政府需要依靠負(fù)債來進(jìn)行融資。下面說說允許地方政府發(fā)行債券，可以緩解上文提到的現(xiàn)存政府債務(wù)的問題。地方政府的負(fù)債，大多是地方平臺公司向商業(yè)銀行的借款，如果由市政債來代替這些借款，利于緩解前文提到的地方政府債務(wù)問題：

第一、同國有控股的商業(yè)銀行相比，個(gè)體投資者因?yàn)樾枰约撼袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)，所以更加在意地方政府的償債能力及財(cái)政信用。如果地方政府發(fā)行債券的話，這時(shí)候債券市場上的個(gè)人投資者必須自負(fù)盈虧，投資者對對風(fēng)險(xiǎn)更加謹(jǐn)慎，同時(shí)融資成本也與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一一對應(yīng)，這進(jìn)一步約束地方政府謹(jǐn)慎投資。

第二，由于地方政府可以設(shè)立多個(gè)平臺公司而向不同的銀行借款，因此銀行很難掌握地方政府的真實(shí)負(fù)債信息，從而可能過度授信。而地方政府公開發(fā)債則要求債務(wù)透明化，這有利于投資者對地方政府信用進(jìn)行準(zhǔn)確評價(jià)，也就是說地方政府發(fā)債有助于緩解信息不對稱的問題。

第三，放開地方政府發(fā)債券還有利于降低債務(wù)成本，我國地方政府現(xiàn)有債務(wù)余額中約80%是銀行貸款，依據(jù)金融市場規(guī)律我們可以知道，債券成本是低于銀行貸款的成本，成本的降低有利于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的降低。

當(dāng)然，并不是說地方政府發(fā)債就必然是一種低風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)債方式。這需要相應(yīng)的制度配套，我們需要加快法律法規(guī)的建設(shè)、加強(qiáng)地方人大對地方政府的監(jiān)督，同時(shí)還要引導(dǎo)社會輿論對政府負(fù)債行為的監(jiān)督，只有這樣才能在政府較好履行自身職責(zé)的同時(shí)有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。