摘 要： 通過對馬嶼鎮(zhèn)匯民農(nóng)村資金互助社的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)政府管制直接或間接增加了互助社的成本；互助社缺乏來自財(cái)稅部門的支持而無法享受足夠的財(cái)稅優(yōu)惠政策；互助社缺乏中國人民銀行的支持而無法開展與其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系。匯民農(nóng)村資金互助社雖是個(gè)案，其意義卻未必只是個(gè)案，本該被“鼓勵(lì)”的農(nóng)村資金互助社受到了不小的“抑制”。政府適當(dāng)放寬監(jiān)管、加大扶持，才能使農(nóng)村資金互助社更好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；合作金融；互助社

中圖分類號：F306.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）06-0057-06

一、問題的提出

近年來，中央倡導(dǎo)農(nóng)村金融創(chuàng)新，中國銀監(jiān)會于2006年底放寬了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入政策，對農(nóng)村資金互助社發(fā)放金融許可證進(jìn)行試點(diǎn)，農(nóng)村資金互助社迎來了發(fā)展的契機(jī)。在中央鼓勵(lì)農(nóng)村金融創(chuàng)新的背景下，現(xiàn)行政策是否真的鼓勵(lì)了農(nóng)村資金互助社的發(fā)展，是否給予了互助社一定的發(fā)展空間，能否帶給互助社持續(xù)發(fā)展的可能？

從組織結(jié)構(gòu)、管理方式、業(yè)務(wù)經(jīng)營、利益分配看，農(nóng)村資金互助社當(dāng)屬合作金融范疇。國外學(xué)者對于合作金融的研究，始于19世紀(jì)末，主要有四個(gè)方面的特點(diǎn)：一是把合作金融作為合作經(jīng)濟(jì)的一部分，更多地從一般性合作社的角度來研究合作金融組織，不存在一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識；二是從組織業(yè)務(wù)特征和運(yùn)行機(jī)理的角度來界定合作金融；三是把合作金融作為農(nóng)村金融的組成部分；四是由于發(fā)展中國家一般存在“金融抑制”現(xiàn)象，金融制度呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，因此一些研究發(fā)展中國家金融問題的學(xué)者，把發(fā)展中國家普遍存在的合作金融組織稱為“準(zhǔn)金融組織”或理解為“非正式的金融組織”。二戰(zhàn)以來，國外學(xué)者關(guān)于合作金融的研究，主要側(cè)重以下幾個(gè)領(lǐng)域：合作金融組織資產(chǎn)的保全、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的防范；合作金融業(yè)社會保險(xiǎn)體系的建設(shè)和完善；合作金融業(yè)的集中、聯(lián)合與合并；合作金融組織業(yè)務(wù)的創(chuàng)新與合作金融組織業(yè)務(wù)的國際化發(fā)展；合作金融組織與其他合作經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系；合作金融企業(yè)發(fā)展的最適規(guī)模研究；合作金融業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)深化度研究等。國內(nèi)學(xué)者對于合作金融的研究，始于20世紀(jì)80年代中期，主要集中于三個(gè)方面：一是我國合作金融經(jīng)營宗旨；二是合作金融機(jī)構(gòu)企業(yè)財(cái)產(chǎn)組織形式；三是我國合作金融發(fā)展模式和方向。

國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村資金互助社的研究，主要是在2006年以后，集中于三個(gè)方面：一是資金互助社的作用。二是資金互助社的分類。何廣文認(rèn)為我國目前的農(nóng)民資金互助合作組織實(shí)際上分為兩種情況：第一種是在銀監(jiān)會2007 年1 月22日《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》出臺后，按照銀監(jiān)會的新規(guī)則組建的正式金融組織；第二種是在農(nóng)村正規(guī)金融供給不足的約束條件下，農(nóng)村自發(fā)創(chuàng)新的農(nóng)村資金互助社，這是一種非正規(guī)金融組織，還沒有納入政府有關(guān)監(jiān)管系列[1]。張德元等對已成立的幾種典型的農(nóng)民資金互助組織展開調(diào)查，根據(jù)其中的某些共性，將它們歸納為幾種模式：生產(chǎn)合作社內(nèi)生型模式、內(nèi)生型集成合作模式、外因推動型資金互助合作模式[2]。王建英等在張德元?dú)w納的模式基礎(chǔ)上又增加了一種公益型資金互助合作模式[3]。三是資金互助社的運(yùn)作研究。何廣文認(rèn)為各地資金互助社有一定差異，但也有一些共同機(jī)制，包括：股金設(shè)置上實(shí)行多樣化；利于風(fēng)險(xiǎn)控制與管理、保障資金流動性的借款額度設(shè)置；資金只能在社員內(nèi)部有償使用， 非社員可以有限制性借貸， 且實(shí)行差別利率；建立了一種隨農(nóng)戶資金需求擴(kuò)大而自動充實(shí)資本的機(jī)制[1]。王瑋等認(rèn)為社區(qū)規(guī)范的存在使農(nóng)村資金互助社相對于正規(guī)金融具有信息優(yōu)勢和成本優(yōu)勢[4]。目前存在的問題主要包括：資金短缺、融資渠道有限；內(nèi)部人控制；不規(guī)范運(yùn)作；一定的金融風(fēng)險(xiǎn)；缺乏相應(yīng)的法律保障；政府干預(yù)過多等。相應(yīng)的對策建議主要包括： 如何解決農(nóng)村資金互助社貸款資金不足的問題、如何限制大股東的控制能力以保證農(nóng)村資金互助社不偏離弱勢群體之間互助合作的基本出發(fā)點(diǎn)；政府應(yīng)加大對互助社的扶持力度；允許互助社的貸款利率有更大的浮動幅度；如何建立農(nóng)村資金互助社與其他金融機(jī)制之間的合代和機(jī)制；如何加強(qiáng)監(jiān)管以規(guī)避潛在的農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)[58]。

對農(nóng)村資金互助社運(yùn)作的研究中，針對“政府對互助社的影響”，學(xué)者們大多以“政府干預(yù)過多”來描述，缺乏更為詳盡的說明。溫鐵軍等通過對兩家農(nóng)村資金互助社的績效和外部發(fā)展環(huán)境對比，反映了在監(jiān)管部門推動下的財(cái)政支持與行政、社會資源的輸入使互助社的成本大為降低，但是，并沒有探討“政府政策是否僅對互助社產(chǎn)生了支持與資源輸入”、“政府提供的政策支持與資源輸入是否足夠”等問題[9]。筆者通過對個(gè)案的調(diào)研，反映現(xiàn)行的政府政策帶給互助社的除了溫鐵軍認(rèn)為的支持和資源輸入的積極影響外，更多的是“抑制”的消極影響。

二、匯民資金互助社的困境分析

截至2011年末，全國共46家農(nóng)村資金互助社，浙江省共7家農(nóng)村資金互助社，溫州市僅一家，即匯民農(nóng)村資金互助社。浙江省的農(nóng)村資金互助社是在專業(yè)合作社基礎(chǔ)上發(fā)展的，匯民農(nóng)村資金互助社由馬嶼蔬菜專業(yè)合作社、荊谷白銀豆合作社和篁社索面合作社發(fā)起組建，成立于2011年3月。3家專業(yè)合作社共有社員1 800多人，其中720多人報(bào)名入股匯民，最終確定符合條件的社員為698人。100元為1股，社員入股資金的起點(diǎn)為100元，上限是總股本的10%，社員實(shí)際出資金額從100元到44萬元不等。目前的注冊資本金為500萬元。根據(jù)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，匯民農(nóng)村資金互助社為社員提供存款、貸款以及結(jié)算等業(yè)務(wù)，但目前的業(yè)務(wù)類型主要是存貸款，幾乎沒有發(fā)生過結(jié)算業(yè)務(wù)。截至2011年底，匯民農(nóng)村資金互助社的資產(chǎn)合計(jì)2 188萬元，其中貸款余額2 105萬元，負(fù)債合計(jì)1 687萬元，其中存款余額1 157萬元，同業(yè)拆借500萬元；2011年利潤總額22.09萬元，扣除按年末貸款余額的1%計(jì)提的資產(chǎn)減值損失21.05萬元以及所得稅5.9萬元后，凈利潤為-4.34萬元，目前沒有進(jìn)行對社員的返利和分紅；貸款累計(jì)發(fā)生4 658.6萬元，累計(jì)發(fā)放377筆，累計(jì)支持社員287戶。

經(jīng)過一年的營運(yùn)，匯民農(nóng)村資金互助社呈現(xiàn)出諸多的困境。

（一） 政府管制，增加了資金的機(jī)會成本

1.政府監(jiān)管直接增加的成本。監(jiān)管可能增加互助社的機(jī)會成本。按照中國銀監(jiān)會的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，互助社對單一社員的貸款總額不超過資本凈額的15%，對前10大戶貸款總額不超過資本凈額的50%。2012年上半年，匯民農(nóng)村資金互助社前10大戶貸款總額約為700萬元，超過其資本凈額（500萬元）的50%，即250萬元。對此，銀監(jiān)系統(tǒng)要求其限期整改。

截至2012年5月末，匯民農(nóng)村資金互助社貸款余額為2 550萬元，貸款戶數(shù)約230戶，其中貸款金額為30萬元以上的約有25戶，金額為20～30萬元的約有115戶。雖然銀監(jiān)的整改是針對前10大戶，實(shí)際上最后的整改結(jié)果就是所有的社員貸款規(guī)模都必須不得超過25萬元，需要縮減的貸款規(guī)模至少在700萬元以上。如果存在社員排隊(duì)等候貸款額度，那么整改縮減出來的貸款額度另有他用，整個(gè)互助社不存在福利損失。2012年1～5月，匯民農(nóng)村資金互助社的貸款規(guī)模始終處在2 500～2 600萬元，可貸資金卻保持在2 800～2 900萬元，為了節(jié)約成本，匯民農(nóng)村資金互助社于5月中旬還提前償還了向當(dāng)?shù)啬侈r(nóng)村合作銀行拆借的150萬元，5月末，社可貸資金規(guī)模為2 700萬元，仍略大于資金需求。在目前的社員結(jié)構(gòu)和數(shù)量下，整改縮減的資金就閑置了，按月息為8.5厘、7個(gè)月來計(jì)算，這部分資金產(chǎn)生的利息收入至少為41萬元，而匯民農(nóng)村資金互助社2011年的利息收入111萬元，損失的利息收入是2011年利息收入的37%以上，機(jī)會成本大大增加。

2.政府管制間接派生的成本?；ブ缟鐔T人數(shù)既定的前提下，社員空間布局較分散致使產(chǎn)生較高的交易費(fèi)用，社員類型趨同致使產(chǎn)生較高的機(jī)會成本。兩類問題可以通過適當(dāng)增加社員人數(shù)來予以緩解或突破。但是匯民農(nóng)村資金互助社行滿一年后才可由省銀監(jiān)部門決定是否增資擴(kuò)股，而實(shí)際上浙江省內(nèi)已經(jīng)得到增資擴(kuò)股批復(fù)的2家互助社都是運(yùn)行2年后才獲批，溫州市銀監(jiān)部門對匯民農(nóng)村資金互助社增資擴(kuò)股獲批的時(shí)間預(yù)期是“爭取年內(nèi)”。增資擴(kuò)股在時(shí)間上的拖延，對于略微虧空的小型農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)而言，無疑降低了其獲利的可能性。

社員空間布局較分散使匯民互助社社員存款的交通成本增加，由多家專業(yè)合作社發(fā)起組建的農(nóng)村資金互助社可能都面臨相似問題。匯民農(nóng)村資金互助社的社員來自三個(gè)專業(yè)合作社，社員基本生活在其專業(yè)合作社附近。698名社員中，300多名社員來自馬嶼蔬菜專業(yè)合作社，距離互助社大約8公里；200多名社員來自荊谷白銀豆合作社，距離互助社大約15公里；80多名社員來自篁社索面合作社，距離互助社大約3公里。對于特別是馬嶼和荊谷的社員而言，雖然存在返利及分紅的動力，但是還沒有享受到，或者即使享受到，金額如果沒有明顯高于來往互助社的交通費(fèi)用，社員更愿意把錢存入住所附近的商業(yè)銀行。根據(jù)匯民農(nóng)村資金互助社的章程，其稅后利潤按以下順序分配：（1） 彌補(bǔ)以前年度虧損；（2） 提取法定盈余公積金（不低于10%的比例）；（3） 按年末風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)余額的1%比例提取一般準(zhǔn)備；（4） 按存、貸款交易量分配利潤的比例不低于可分配額的50%，不高于70%（其中，存款交易量與貸款交易量返還的比例為7∶3）；（5） 向社員分配紅利不超過可分配額的50%，原則上不超過一年定期存款利率，超過一年定期存款利率部分轉(zhuǎn)入社員積累，按照股份額量化至每個(gè)社員。假設(shè)2012年匯民農(nóng)村資金互助社有100萬元的稅后利潤，扣除前三項(xiàng)后余額為65.044萬元，返利和分紅各為50%，1股（100元）的分紅6.5元，但按規(guī)定不能超過一年定期存款利率3.5元，而持有1～2股的社員人數(shù)比約為70%；存款返利總額為65.044×0.5×0.7=22.765 4萬元，返利按照2011年末存款余額1 157萬元來計(jì)算，如果年初存入1 000元，期間沒有存取，一年后的返利為19.6元。從匯民農(nóng)村資金互助社到馬嶼專業(yè)合作社的交通費(fèi)用，往返一次是8元，而匯民農(nóng)村資金互助社到荊谷專業(yè)合作社的交通費(fèi)用更高。由于返利按照天數(shù)來計(jì)算，若這1 000元存在多次存取時(shí)，一年后的返利將低于19.6元，存取次數(shù)越多，返利越低，交通費(fèi)用越高，社員的凈收益越低。如果再考慮到體力因素，收益更低，社員存款的動力不足。建立存款合約的成本過高，不利于互助社存款金額的增加。

匯民互助社社員的類型趨同，資金的季節(jié)性閑置凸顯，由專業(yè)合作社發(fā)起組建的農(nóng)村資金互助社都可能面臨相似問題。根據(jù)浙江省銀監(jiān)部門的要求，農(nóng)村資金互助社是在專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展的，而同一個(gè)專業(yè)合作社的社員從事的業(yè)務(wù)都是相同的，同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售的時(shí)節(jié)一致，導(dǎo)致社員在資金需求的時(shí)間上也趨同，這就可能帶來一個(gè)問題：在某些時(shí)點(diǎn)，社員普遍需要資金，資金供不應(yīng)求，在其他時(shí)點(diǎn)，資金供過于求，即資金需求的季節(jié)性波動。匯民農(nóng)村資金互助社也是如此，資金需求較為集中于社員對大棚種植所需的薄膜、鋼管等設(shè)施的投入?；ブ缋飦碜择R嶼蔬菜專業(yè)合作社的300多名社員以及來自荊谷白銀豆專業(yè)合作社的200多名社員，往往是在下半年需要利用大棚進(jìn)行這兩類蔬菜的種植，因此資金的需求也都較為集中在下半年，上半年資金的閑置較為明顯。對于開放性的金融機(jī)構(gòu)，社員（客戶）會隨著數(shù)量增加而類型多樣化從而平抑資金需求的季節(jié)性波動。但是對于封閉運(yùn)行的農(nóng)村資金互助社而言，業(yè)務(wù)的服務(wù)對象只限定這個(gè)群體，較少的社員數(shù)量無法平抑資金需求的季節(jié)性波動，資金閑置的問題顯現(xiàn)，資金的機(jī)會成本提高，加大了互助社運(yùn)營的交易費(fèi)用。

（二） 缺乏足夠的財(cái)稅支持政策加重了互助社的成本負(fù)擔(dān)

目前，匯民農(nóng)村資金互助社已經(jīng)明確可享受的財(cái)政補(bǔ)貼包括：地方人民政府給予的“開業(yè)補(bǔ)助”30萬元（已經(jīng)到賬）；中央財(cái)政給予新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的定向費(fèi)用補(bǔ)貼（財(cái)金[2009]31號）33萬元（已經(jīng)到帳）。除此之外，匯民農(nóng)村資金互助社沒有其他的政策扶持。而互助社享受的政府補(bǔ)貼不能同時(shí)滿足財(cái)稅 [2011]70號規(guī)定的三個(gè)條件：企業(yè)能夠提供規(guī)定資金專項(xiàng)用途的資金撥付文件、財(cái)政部門或其他撥付資金的政府部門對該資金有專門的資金管理辦法或具體管理要求、企業(yè)對該資金以及以該資金發(fā)生的支出單獨(dú)進(jìn)行核算，因此不能作為“不征稅收入”。2011年匯民農(nóng)村資金互助社各項(xiàng)稅金合計(jì)為10萬元。中央財(cái)政的補(bǔ)貼一旦到位，也需計(jì)入作為“應(yīng)稅所得”予以納稅。由于政府對互助社的補(bǔ)貼不能做到財(cái)稅 [2011]70號“單獨(dú)核算”的要求而必須納稅，姑且把地方政府給予的30萬元“開業(yè)補(bǔ)貼”視作兩部分：一部分是開業(yè)補(bǔ)助；另一部分是對互助社稅收的補(bǔ)助，而即將到位的中央財(cái)政補(bǔ)貼納稅后，實(shí)際上就分成兩部分：一部分是直接補(bǔ)給互助社，另一部分間接補(bǔ)給地方政府。地方政府分得的那一杯羹，對于地方政府而言無足輕重，但對于剛起步甚至還未起步的互助社而言卻舉足輕重。

2008年浙江省出臺《浙江省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償暫行辦法》，財(cái)政以上一年度市、縣（市）農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)林牧漁貸款的實(shí)際余額為基數(shù)，按貸款比上年末凈增額的一定比例（一般為千分之五）予以風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金的來源：省級財(cái)政每年預(yù)算安排一定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金；市、縣（市）配套的財(cái)政資金，與省實(shí)行配套的原則，資金配套比例為4∶6。為此，地方人民政府也出臺了相應(yīng)的配套細(xì)則。省政府的該項(xiàng)政策在全省農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)，卻沒有把資金互助社列為補(bǔ)償對象，因此，匯民農(nóng)村資金互助社不能享受浙江省政府及地方人民政府的該項(xiàng)補(bǔ)助。根據(jù)《財(cái)政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于農(nóng)村金融有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅[2010]4號），匯民農(nóng)村資金互助社享受的稅收優(yōu)惠包括：對金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶單筆貸款和貸款總額均在5萬元以下的小額貸款的利息收入，免征營業(yè)稅（2009年1月1日至2013年12月31日）；對金融機(jī)構(gòu)農(nóng)戶小額貸款的利息收入在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)，按90%計(jì)入收入總額（2009年1月1日至2013年12月31日）；金融收入減按3%的稅率征收營業(yè)稅（2009年1月1日至2015年12月31日）。除此之外，沒有其他的稅收優(yōu)惠，而同樣被政府定位于“合作金融”的信用社卻曾經(jīng)享受過所得稅的減半優(yōu)惠。

（三） 缺乏中國人民銀行的支持，制約了互助社與其他金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)聯(lián)系

中國人民銀行在銀發(fā)[2008]137號文件里提到“符合條件的村鎮(zhèn)銀行可以按照中國人民銀行的有關(guān)規(guī)定申請加入大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)和支票影像交換系統(tǒng)。貸款公司、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司可自主選擇銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開立存款賬戶，并委托存款銀行代理支付結(jié)算業(yè)務(wù)?！备鶕?jù)此項(xiàng)文件，資金互助社、貸款公司都不能直接在人民銀行開設(shè)賬戶。2009年，中國人民銀行將支農(nóng)再貸款的對象擴(kuò)大至縣域的合作銀行、村鎮(zhèn)銀行以及經(jīng)人民銀行批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)，卻不包括農(nóng)村資金互助社。缺乏人民銀行必要的支持，制約了互助社與其他金融機(jī)構(gòu)的橫向聯(lián)系、與政府金融監(jiān)管部門的縱向聯(lián)系，從而一定程度的增加了社員參與的顧慮，低了社員參與的動力，是制約存、貸款合約有效達(dá)成的因素之一。

匯民農(nóng)村資金互助社是個(gè)案卻未必只是個(gè)案。政府允許農(nóng)村資金互助社試點(diǎn)并給予其一定的政策支持與資源輸入，但并不足夠，而且在互助社運(yùn)行中又設(shè)定了諸多限制，使本該被“鼓勵(lì)”的農(nóng)村資金互助社受到不小的“抑制”。

三、農(nóng)村資金互助社被“抑制”的緣由

一個(gè)制度（現(xiàn)狀）的成因，必定要將之視為人們在有關(guān)的局限條件下所作出的選擇。以農(nóng)村資金互助社為代表的合作金融發(fā)展的滯后也是選擇的結(jié)果，在邏輯上，我們也不能將其視作“不合理”。

1.金融制度安排的城市化傾向。內(nèi)生于工業(yè)化和城市化的中國金融對內(nèi)開放不足，相對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是外生的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展以工業(yè)化、城市化為主的階段，為更好的發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而搜集相關(guān)制度體系的信息費(fèi)用是高昂的。縱使制度改變會為社會帶來凈利潤，反對的力量必然存在，而假若反對的人數(shù)不多或全無勢力，對之置之不理也可以。農(nóng)民正是對政府的影響力非常微弱的一個(gè)群體，這也使得金融中介信貸配置的國有企業(yè)和城市部門偏向能得以長期維持，政府主導(dǎo)的農(nóng)村合作金融發(fā)展滯后。

2.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的缺乏迫使政府加大監(jiān)管。農(nóng)村合作金融的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制包括三個(gè)層次，一是有效的農(nóng)村抵押物；二是農(nóng)村合作金融的組織體系；三是金融機(jī)構(gòu)的市場退出機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的缺乏迫使政府加大對資金互助社的監(jiān)管，其中，抵押物以及組織體系的缺乏是農(nóng)村合作金融特有的問題。

目前溫州市抵質(zhì)押貸款比例將近50%，有效的抵押物是融資的重要手段。然而，農(nóng)村土地不得抵押，農(nóng)村住房的抵押存在爭議，林權(quán)的抵押還在試點(diǎn)推進(jìn)，有效抵押物的缺乏增加了金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)民發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)。匯民農(nóng)村資金互助社的管理層很清楚農(nóng)房作為抵押物可能會面臨的困境，因此，實(shí)踐操作中也只有信用貸款和擔(dān)保貸款。不少地方政府在農(nóng)村抵押物創(chuàng)新方面做著或多或少的嘗試，但是制度障礙是這類改革止步于試點(diǎn)而無法在更大范圍推廣的主要原因，任何地方性的創(chuàng)新都存在風(fēng)險(xiǎn)，而最終這種創(chuàng)新或改革的風(fēng)險(xiǎn)必須由地方政府承擔(dān)[10]。匯民農(nóng)村資金互助社是僅有698名社員的單薄的機(jī)構(gòu)，缺乏組織體系，上無可依靠的組織，下無可團(tuán)結(jié)的分支機(jī)構(gòu)。浙江省雖然有7家農(nóng)村資金互助社，但分布在不同的市，相互間的空間距離比較遠(yuǎn)，各地方政府給與的政策存在差異，這7家農(nóng)村資金互助社更多地是進(jìn)行比較性的交流，很難形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。面臨經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，沒有一個(gè)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)主體可以對匯民農(nóng)村資金互助社進(jìn)行救助，不僅使農(nóng)民利益受損，也容易使風(fēng)險(xiǎn)外部化。

3.各部門目標(biāo)不一致，又缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制。不同群體追求的利益不盡相同，因此，行為也不完全一致甚至矛盾。在農(nóng)村金融創(chuàng)新的過程中，中央政府更多地考慮如何管理和控制，相對集權(quán)，一定程度地忽視了農(nóng)民及其金融組織的需求，甚至堵塞了自下而上的創(chuàng)新。各政府部門更多地考慮部門業(yè)績，從自身利益出發(fā)去考慮以什么態(tài)度來應(yīng)對農(nóng)村金融創(chuàng)新，試圖以最小的交易費(fèi)用創(chuàng)造最大的部門利益。如果銀監(jiān)會在農(nóng)村金融管理上過于“創(chuàng)新”，其部門利益（業(yè)績）可能會遭受挑戰(zhàn)，因此“審慎管理”是最好的選擇，夾縫中求得平衡。中國人民銀行以及金融系統(tǒng)外的其他部門，出臺相關(guān)配套政策，可能需要或多或少地割讓部門利益，因此他們更愿意拖延甚至抵觸相關(guān)政策的出臺。我們?nèi)狈ΤＲ?guī)的締約機(jī)制，去促成各部門之間的溝通，達(dá)成更有效的制度安排。農(nóng)村金融的發(fā)展，只能依靠其微弱的力量通過私下的討價(jià)還價(jià)來爭取更多的政策庇佑。

四、農(nóng)村資金互助社發(fā)展：適當(dāng)放寬監(jiān)管，加大政策扶持

政府對農(nóng)村資金互助社發(fā)放金融許可予以試點(diǎn)，但對于農(nóng)村資金互助社這樣的農(nóng)村合作金融，更為艱難地跋涉才剛剛開始。雖然只有建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，政府才能較大程度地放松監(jiān)管，但是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立需要制度創(chuàng)新，互助社還處于試點(diǎn)階段，未形成利益集團(tuán)，人數(shù)不多或全無勢力，這一群體對政府政策制定的影響力非常微弱。現(xiàn)階段，中央政府沒有為資金互助社這一小規(guī)模群體進(jìn)行制度創(chuàng)新的動力，中央政府的加入將涉及很多締約方，異質(zhì)性很強(qiáng)，不僅涉及不同部門利益，關(guān)系復(fù)雜而且信息不對稱，各方預(yù)期不同，對形成相關(guān)政策帶來的利益影響也有很大爭議，短期內(nèi)達(dá)成一致意見的可能性極小。現(xiàn)階段，爭取局部的政策調(diào)整對于資金互助社更為現(xiàn)實(shí)可行，包括適當(dāng)放寬監(jiān)管和加大政策扶持，待時(shí)機(jī)成熟，再逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（一） 適當(dāng)放寬監(jiān)管

1.監(jiān)管部門應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展較大規(guī)模的農(nóng)村資金互助社。較大規(guī)模的社員數(shù)量，才能有更大業(yè)務(wù)量，產(chǎn)生創(chuàng)造利潤的空間，有更多的分紅，有更多經(jīng)費(fèi)用于組織社員活動，讓社員更多地了解和信任合作金融機(jī)構(gòu)，增加社員存款的動力，減少建立社員存款合約的交易費(fèi)用。由于中國銀監(jiān)會的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》要求“對前十大戶貸款總額不超過資本凈額的50%”，較大規(guī)模的社員數(shù)量才能有更大規(guī)模的注冊資本，互助社在實(shí)踐操作中違規(guī)的可能才會降低。

2.監(jiān)管部門應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)村資金互助社適當(dāng)發(fā)展多種類型社員。只有社員類型的多樣化，才能平抑社員資金需求的季節(jié)性波動。由于目前持有金融許可證的互助社都是在專業(yè)合作社的基礎(chǔ)上發(fā)展的，浙江省的互助社一般是最多由三家專業(yè)合作社發(fā)起，社員類型趨同的問題較為凸顯。發(fā)展多種類型社員，從當(dāng)前看，可以適當(dāng)增加發(fā)起的專業(yè)合作社數(shù)量；從長遠(yuǎn)看，可以增加發(fā)起的組織類型，除了專業(yè)合作社，還可以包括自然村或行政村。政府對互助社社員的監(jiān)管，意圖在于減少社員與機(jī)構(gòu)的信息不對稱，減少機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，但只要還是在若干專業(yè)合作社或村組織內(nèi)組建，社區(qū)規(guī)范始終發(fā)揮作用，擴(kuò)大社員數(shù)量并不必然帶來風(fēng)險(xiǎn)增加，何況社員資格以及貸款的審核程序都沒有放寬。

3.監(jiān)管部門應(yīng)適當(dāng)降低相關(guān)的監(jiān)管指標(biāo)。比如針對《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的“對前10大戶貸款總額不超過資本凈額的50%”，目前浙江省內(nèi)7家互助社都超出標(biāo)準(zhǔn)線，說明前10大戶貸款總額超過資本凈額的50%已經(jīng)是普遍性問題，畢竟在人數(shù)有限且固定的群體里，沒有較大額貸款，資金閑置問題會凸顯，提高機(jī)會成本，雖然大額貸款相應(yīng)會提高風(fēng)險(xiǎn)，但只要貸款審批手續(xù)到位，風(fēng)險(xiǎn)仍然可控，何況已經(jīng)規(guī)定單一社員的貸款總額不得超過資本凈額的15%。

4.監(jiān)管部門應(yīng)提高對農(nóng)村資金互助社相關(guān)事項(xiàng)的審批效率。對于尚處保本經(jīng)營甚至略微虧損的機(jī)構(gòu)而言，時(shí)間就是金錢，提高政府的審批效率或許就能換來農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的盈利。

（二） 加大政策支持力度

1.財(cái)稅部門應(yīng)給予更多的支持政策。（1） 應(yīng)加大對農(nóng)村資金互助社的財(cái)政補(bǔ)助。既然中央財(cái)政給予了互助社定向補(bǔ)助，各省財(cái)政也應(yīng)將互助社作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)膶ο?。比如，如果浙江省?cái)政將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償對象擴(kuò)大至資金互助社，那么根據(jù)浙財(cái)外金[2008]12號，市、縣（市）配套的財(cái)政資金與省實(shí)行配套的原則，互助社就能享受市、縣（市）配套的財(cái)政資金。除了專項(xiàng)資金外，市、縣（市）政府還應(yīng)加大對互助社的一般性補(bǔ)助。根據(jù)財(cái)稅 [2011]70號的規(guī)定，中央、省財(cái)政補(bǔ)助應(yīng)予納稅，市、縣（市）政府應(yīng)對納稅部分予以返還。（2） 應(yīng)建立財(cái)政專項(xiàng)擔(dān)?；?。資金來源不足是制約農(nóng)村資金互助社發(fā)展的重要問題，雖然中央政府與監(jiān)管機(jī)構(gòu)都發(fā)文支持農(nóng)村資金互助社向銀行機(jī)構(gòu)融資，但各銀行機(jī)構(gòu)仍不愿向農(nóng)村資金互助社借款。因此，通過政府的財(cái)政部門建立專項(xiàng)擔(dān)?；?，可以為農(nóng)村資金互助社向銀行機(jī)構(gòu)融資提供增信支持，實(shí)實(shí)在在地幫助農(nóng)村資金互助社融資。（3） 應(yīng)提供更多的稅收優(yōu)惠。政府應(yīng)給予農(nóng)村資金互助社的稅收優(yōu)惠政策至少應(yīng)可比于曾被政府定位于“合作金融”的農(nóng)村信用社。

2.中國人民銀行應(yīng)給予一定的政策支持。中國人民銀行應(yīng)允許符合條件的農(nóng)村資金互助社享受村鎮(zhèn)銀行同樣的待遇，在中國人民銀行開設(shè)賬戶，按照互助社資本凈額一定倍數(shù)享受支農(nóng)再貸款授信，擴(kuò)大其資金來源，發(fā)揮貨幣政策作用引導(dǎo)商業(yè)性銀行機(jī)構(gòu)與農(nóng)村資金互助社開展信用合作，促進(jìn)農(nóng)村資金互助社的更好發(fā)展。

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