袁剛

反腐高壓態(tài)勢(shì)下“官不聊生”呼聲的背后

中共十八 大后，改 革的力 度明 顯加大?！?深化改革元年”2013年至今，國(guó)務(wù)院先后取消和下放了7批共632項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，廢止和修改了不少過(guò)時(shí)的行政法規(guī)。剛落幕的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“依法治國(guó)”，在司法領(lǐng)域也推出了重大改革舉措。而尤其引人注目的是反腐治吏，將改革的手術(shù)刀對(duì)準(zhǔn)自身，從嚴(yán)治黨治軍，倡導(dǎo)廉潔公正。2014年11月北京APEC會(huì)議由中國(guó)主導(dǎo)發(fā)表了《反腐敗宣言》，開(kāi)展國(guó)際反腐合作，加強(qiáng)國(guó)際追逃追贓，切斷貪官外逃之路，使官場(chǎng)震懾，民心大快。

懲治腐敗堅(jiān)持零容忍，長(zhǎng)久保持高壓態(tài)勢(shì)，使官場(chǎng)爆出“官不聊生”的哀嘆。同時(shí)，負(fù)面反應(yīng)很快出現(xiàn)，有基層干部不作為，不求有功，但求無(wú)過(guò);有領(lǐng)導(dǎo)甚至抱怨反腐反得經(jīng)濟(jì)搞上不去了，對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)高”的招商引資工作消極怠工。“高薪養(yǎng)廉”的呼聲也日漸增高，全國(guó)人大調(diào)研組聲稱：公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)8年未調(diào)整，若不及時(shí)建立合理有效的薪酬激勵(lì)機(jī)制，公務(wù)員的工作積極性將難以為繼。

在我國(guó)，公務(wù)人員加一次工資牽涉面極大，歷來(lái)都是令人頭痛的“老大難”。哪些人該加，哪些人不加？我國(guó)干部體制改革搞了30多年，現(xiàn)今在編有700多萬(wàn)公務(wù)員，然而若光給他們加工資，那些未列入公務(wù)員序列卻仍領(lǐng)國(guó)家工資的在編“干部”呢？還有，加工資是否真能激發(fā)工作熱情，或是引發(fā)更多利益爭(zhēng)奪，徒增矛盾？公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)究竟是多少？普遍加工資國(guó)家財(cái)政能否負(fù)擔(dān)得起？所以說(shuō)，它牽涉到舊體制、舊觀念及多方利益，只有加大力度全面深化改革才能妥善解決。

干部體制改革不徹底使冗官貪官有機(jī)可乘

眾所周知，我國(guó)黨政干部體制源于“蘇聯(lián)模式”。改革開(kāi)放一開(kāi)始就將矛頭對(duì)準(zhǔn)了臃腫的干部體制，打破“鐵飯碗”，財(cái)政“分灶吃飯”。1982年鄧小平提出“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”，大搞簡(jiǎn)政放權(quán)，軍隊(duì)“消腫”，干部分流，黨政分開(kāi)，政企分開(kāi)。十幾年下來(lái)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行一輪又一輪，到1998年朱镕基總理闖“地雷陣”，大大壓縮了國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)，這年也被稱為“機(jī)構(gòu)改革年”。2007年，中共十七大提出“大部制”改革，要把中央和地方各級(jí)政府部門(mén)精簡(jiǎn)到最低限度，主旨是轉(zhuǎn)變政府職能，把不該管的交還社會(huì)。直到中共十八大，新任總理李克強(qiáng)大幅削減行政審批，使政府部門(mén)職能更加明確，宏觀監(jiān)管效能大為提高。

30年行政改革雖成效顯著，卻始終留著一條難以撼動(dòng)的“大尾巴”——國(guó)務(wù)院部級(jí)機(jī)構(gòu)從上百個(gè)壓縮為十幾個(gè)，各級(jí)政府部門(mén)也都大大壓縮，與之相應(yīng)必然伴隨著政府大規(guī)?！安脝T”，然而，當(dāng)年鄧小平曾擔(dān)心的且在國(guó)外常見(jiàn)的被裁人員“示威游行”，在中國(guó)竟連蹤影也沒(méi)有。機(jī)構(gòu)改革是不減和尚只拆廟，干部只見(jiàn)分流，未見(jiàn)下崗，“鐵飯碗”始終未觸動(dòng)。

而中國(guó)官員之?dāng)?shù)到底有多少，至今仍沒(méi)個(gè)譜，700萬(wàn)公務(wù)員可能只是其中一部分。如2013年4月21日中紀(jì)委官網(wǎng)曬安徽省查處違反中央“八項(xiàng)規(guī)定”案例，稱有1，035，775名官員共填報(bào)了30余萬(wàn)套房地產(chǎn)信息，曝出僅安徽一省都有官員百萬(wàn)，又怎能說(shuō)中國(guó)只有700多萬(wàn)公務(wù)人員？

官多尋租分利者就多，“蒼蠅”小官的貪腐能量不可小覷，只要手中有權(quán)，就能將審批變成個(gè)人財(cái)源。近日?qǐng)?bào)道河北省秦皇島市科級(jí)干部馬超群，以審批供水受賄貪污，紀(jì)檢機(jī)關(guān)在其家中搜出現(xiàn)金1.2億元、黃金37公斤、房產(chǎn)68套。而這并非個(gè)別現(xiàn)象，據(jù)河北省紀(jì)檢機(jī)關(guān)通報(bào)，還有很多“小官巨腐”案例，如某市車(chē)管所數(shù)十人大肆受賄數(shù)千萬(wàn)元，某市交警支隊(duì)長(zhǎng)受賄超千萬(wàn)，某市人社局干部監(jiān)管不力致使醫(yī)?；鸨或_取近兩千萬(wàn)元。而官大審批權(quán)重則貪腐機(jī)會(huì)就更多，如國(guó)家能源局煤炭司原副司長(zhǎng)魏鵬遠(yuǎn)家中搜出現(xiàn)金2億多元;“大老虎”解放軍總后勤部原副部長(zhǎng)兼基建營(yíng)房部長(zhǎng)谷俊山，在上海批一塊軍產(chǎn)地賣(mài)20多億元，要收6%的回扣，等等。這些怵目驚心的數(shù)據(jù)和事例，直接反映出當(dāng)前反腐的嚴(yán)峻形勢(shì)。

“老虎”“蒼蠅”一起打，但“老虎”“蒼蠅”何其多，況且還有大量非“虎”非“蠅”的冗散干部。又據(jù)《新京報(bào)》9月25日?qǐng)?bào)，在群眾路線教育運(yùn)動(dòng)中，光河北、河南、四川、吉林四省，就清理出“吃空餉”人員10萬(wàn)余，甚至有邊上學(xué)邊領(lǐng)錢(qián)的“娃娃官”。只“分流”不“裁員”多年積累下來(lái)大量冗官，加上天文數(shù)字的“三公消費(fèi)”，使中國(guó)的行政成本穩(wěn)居世界第一。政府這些年來(lái)一直用“土地財(cái)政”填補(bǔ)薪金“黑洞”，而審批土地則又成為“巨貪”的第一溫床。連環(huán)性體制腐敗問(wèn)題，已成積重之勢(shì)。

裁員除冗有利于公務(wù)員加薪

國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是要建立法治政府，做到精干、廉價(jià)、高效。李克強(qiáng)總理上任后大刀闊斧簡(jiǎn)政放權(quán)，限制政府分利尋租機(jī)會(huì)，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力;同時(shí)，也使各級(jí)政府中不少以層層審批為業(yè)的機(jī)關(guān)和人員無(wú)事可干，也就是說(shuō)，隨著進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)深化改革，大規(guī)模政府“裁員”不可避免。中紀(jì)委書(shū)記王歧山也談到，先治官員違規(guī)“亂作為”，后治“不作為”，且“還要靠制度解決”。即下一步要依靠制度法規(guī)，改變政府運(yùn)行機(jī)制，依法治國(guó)，筆者認(rèn)為就是要下決心反腐除冗，動(dòng)真刀裁減不作為的冗散官員。

那么，先前30多年數(shù)次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革，為什么沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模政府裁員？這并不表明執(zhí)政當(dāng)局沒(méi)有認(rèn)識(shí)到冗官的危害，而是因?yàn)槔婀袒姆h難以撼動(dòng)。如當(dāng)年改革先鋒習(xí)仲勛出國(guó)訪問(wèn)回來(lái)后就說(shuō)：“資本主義國(guó)家的機(jī)構(gòu)很小，人員少，工作開(kāi)始后沒(méi)一個(gè)閑人?？戳怂麄兊挠?jì)劃管理委員會(huì)，下邊出了亂子才干涉，平時(shí)不干涉。這種領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)值得學(xué)習(xí)?！敝泄苍媳∫徊ㄒ舱f(shuō)：“解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)我們一個(gè)縣委就七八個(gè)人，帶個(gè)板凳就是書(shū)記，有一個(gè)通訊員就完了嘛，哪有那么多人?。俊薄皾M清政府的效率很高，縣太爺就管辦案治安，不管別的，所以也沒(méi)有那么多人。我們現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)就五大班子，還什么都管，最后弄得困難地區(qū)的稅收都抵不上開(kāi)銷(xiāo)”。按照薄老的說(shuō)法，現(xiàn)在的官員數(shù)量已是過(guò)去的幾百倍。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展及社會(huì)管理事務(wù)的繁巨，要如今還保持清朝縣政府不及百人規(guī)模，解放前書(shū)記帶個(gè)板凳七八個(gè)人就一個(gè)縣委，的確也不合時(shí)宜，但官員數(shù)相比竟超出幾百倍，也足令人咋舌。如此反差說(shuō)明冗官積累之重，已到非下決心革除不可的地步。

再說(shuō)公務(wù)人員加薪，比照清朝知縣（相當(dāng)于當(dāng)今處級(jí)）年俸銀不足50兩，按現(xiàn)價(jià)雖不好比，但縣儒生（相當(dāng)于當(dāng)今中學(xué)教師）年俸40兩，與知縣差距不大，說(shuō)明所謂政府雇員工資不應(yīng)超過(guò)熟練工人是有根據(jù)的，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員的福利標(biāo)準(zhǔn)，也均在社會(huì)中等水平。而公務(wù)員依年資晉級(jí)，另有績(jī)效工資，并非前文所說(shuō)的“8年不晉級(jí)工資分文不長(zhǎng)”。我們現(xiàn)今討論的公務(wù)員加薪，指的是薪金標(biāo)準(zhǔn)低，8年未調(diào)整，筆者認(rèn)為其年資標(biāo)準(zhǔn)可略高于熟練工人，但不能超出太多，且相應(yīng)提高績(jī)效工資。

李克強(qiáng)總理上任第一次對(duì)媒體談施政方針，就表示政府財(cái)政不樂(lè)觀，未來(lái)財(cái)政收入再保持高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)已不大可能，剛性民生支出不能減，就需要大力削減政府開(kāi)支，辦法之一是“財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增”。因受財(cái)政收入限制，在政府財(cái)政無(wú)力支付的情況下，公務(wù)人員要提高工資標(biāo)準(zhǔn)，唯一可行之道是政府裁員，將先前用于“養(yǎng)冗”的錢(qián)轉(zhuǎn)移到勤懇工作的公務(wù)員身上，對(duì)此老百姓也會(huì)樂(lè)觀其成，贊同用“高薪養(yǎng)廉”“足薪阻貪”建立合理有效的公務(wù)員薪酬激勵(lì)機(jī)制。

政府裁員是“老大難”，但其裁減空間，我認(rèn)為大得很。2011年12月國(guó)家地震局自行公布的一年經(jīng)費(fèi)細(xì)則曾引發(fā)社會(huì)熱議，人們發(fā)現(xiàn)其經(jīng)費(fèi)僅千分之一用于地震預(yù)報(bào)業(yè)務(wù)，其余絕大部分用于“行政運(yùn)行”“內(nèi)部管理”“發(fā)放工資”“購(gòu)房補(bǔ)貼”“住房公積金”等。而地震局除中央外，全國(guó)各省市縣都普遍設(shè)置，連從未發(fā)生過(guò)地震的我老家江南某縣也有。同類(lèi)政府單位還有很多，對(duì)此《珠江晚報(bào)》評(píng)論說(shuō)，不少部門(mén)的公共經(jīng)費(fèi)支出很多實(shí)際上用于“養(yǎng)人”。這樣的“人”難道要永遠(yuǎn)“養(yǎng)”下去，不應(yīng)裁撤嗎？

反腐除冗任務(wù)艱巨，裁減人頭是“老大難”，但只減機(jī)構(gòu)不減人，行政改革就不徹底，國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就難以達(dá)成。因此，政府上下要痛下決心，自己拿起手術(shù)刀割除部門(mén)利益藩籬和冗官這些痼疾。

推動(dòng)新一輪“干部下海潮”

所謂深化改革，既要觸動(dòng)“大老虎”，也要觸動(dòng)“老大難”。要啃硬骨頭打破這個(gè)改革難題，否則，就不叫深化改革，而是淺嘗輒止。

從官員角度看，面對(duì)改革大潮，既然“官不聊生”，工資達(dá)不到預(yù)期，何不另找出路？官場(chǎng)既容不下那么多人，與其被辭退，何不主動(dòng)下海經(jīng)商或從事其他行業(yè)？據(jù)新華社2014年9月27日?qǐng)?bào)道，在群眾路線運(yùn)動(dòng)中，排查出黨政干部在企業(yè)兼職者近8萬(wàn)人，清理約5.5萬(wàn)人。那么被清理的5萬(wàn)多干部，又作何處理？估計(jì)大多數(shù)人是辭掉企業(yè)兼職留在官場(chǎng)，因?yàn)樵谄髽I(yè)打拼更操勞，風(fēng)險(xiǎn)大，沒(méi)有端“鐵飯碗”穩(wěn)當(dāng)，如江西某副省級(jí)貪官寧愿退贓后降為科級(jí)留用也不去職。

從政府角度看，當(dāng)然希望選拔留用有才智的管理者，除去冗散貪官，以高薪養(yǎng)廉，提升治理能力和工作效率。這不僅需要在制度上加大改革力度，還要轉(zhuǎn)變觀念。公務(wù)員的聘用選拔考績(jī)制度關(guān)口要把緊，辭退機(jī)制要強(qiáng)化，嚴(yán)格崗位責(zé)任和編制管理，進(jìn)一步打破干部“鐵飯碗”，一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，不給冗散人員留位子。凡貪贓枉法者經(jīng)查實(shí)堅(jiān)決除名，無(wú)崗無(wú)事吃空餉的庸碌懶散人員給予貨幣補(bǔ)償后清退，讓他們到社會(huì)自由擇業(yè)。這方面可以借鑒國(guó)企工人下崗的經(jīng)驗(yàn)，如買(mǎi)斷工齡，扶植其再就業(yè)，等等。對(duì)于有能力下海者也應(yīng)鼓勵(lì)，能人不一定老于官場(chǎng)，可去市場(chǎng)一展宏圖。干部下?？梢哉f(shuō)為政府大規(guī)模裁員提供了最好出口，對(duì)此政府應(yīng)行方便并給予優(yōu)惠，如為下海干部設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金，給予優(yōu)惠貸款;同時(shí)斬?cái)喔刹康碾[性收入和特權(quán)，財(cái)務(wù)公開(kāi)，陽(yáng)光執(zhí)政。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)有過(guò)幾次干部下海潮，成就了一批企業(yè)家，但有些人最后又回到體制內(nèi)。上世紀(jì)80、90年代也曾鼓勵(lì)干部下海，特別是1992年鄧小平南巡后大搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一時(shí)全民經(jīng)商、干部下海如潮涌動(dòng)，但彼時(shí)下海干部一般都留了后路，或帶薪下海，或停薪留職，經(jīng)商失敗可回單位，保留退休工資公費(fèi)醫(yī)療待遇等。在當(dāng)前普遍認(rèn)定官場(chǎng)不好混的情勢(shì)下，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)新一輪干部下海潮呢？《同舟共進(jìn)》2014年8月號(hào)曾刊文分析其可能性很小，理由是官場(chǎng)富貴機(jī)會(huì)比市場(chǎng)大。對(duì)此筆者認(rèn)為關(guān)鍵還在于改革的智慧和決心，政府完全可以出臺(tái)一些新政策鼓勵(lì)干部下海，當(dāng)然，不能再留后路，但可給予適當(dāng)優(yōu)惠。

如今公務(wù)員規(guī)范越來(lái)越嚴(yán)，官場(chǎng)收緊壓力越來(lái)越大。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人們應(yīng)拋棄“官本位”，社會(huì)精英沒(méi)有必要都擠向官場(chǎng)，可到市場(chǎng)打拼創(chuàng)業(yè)找位置。2014年初，筆者因病住院與一位年近八十的病友聊天，他是“文革”時(shí)“支左”留在北大的那一批軍宣隊(duì)的團(tuán)級(jí)干部，當(dāng)年轉(zhuǎn)業(yè)時(shí)有多種選擇，但他們那批人留戀北大都不愿走，有的當(dāng)了工會(huì)干部享清閑，他則轉(zhuǎn)入后勤管學(xué)生食堂，負(fù)責(zé)采購(gòu)。退休后頗感后悔，若當(dāng)年轉(zhuǎn)業(yè)回老家當(dāng)?shù)胤礁刹靠捎兴鳛?，而在北大，因只有高中文化，只好?dāng)“伙頭將軍”。同時(shí)，他操持食堂多年，菜式樣樣精通，若趁早下海，經(jīng)營(yíng)一個(gè)酒樓飯店，或許成為腰纏萬(wàn)貫的私企老板也說(shuō)不定。如今只能是廉頗老矣，難言當(dāng)年勇。而在中國(guó)像他這樣“窩”在單位不流動(dòng)，自感未能發(fā)揮才智心有不甘的干部還多得很，這說(shuō)明我國(guó)的干部人事制度還太僵太死，龐大的干部隊(duì)伍“窩”了很多人，也埋沒(méi)了很多人才。這些當(dāng)然是體制性問(wèn)題，被“窩”的人到頭來(lái)心有遺憾，納稅人也不滿意，冗官冗費(fèi)長(zhǎng)久困擾中國(guó)無(wú)法破局。如今是該深化改革開(kāi)閘放流，推動(dòng)新一輪大規(guī)模干部下海了。

（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）