周綠林 郭晨皎 陳 浩

（江蘇大學(xué)管理學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江）

一、引言

21 世紀(jì)以來，隨著中國的城市化進程不斷加快，城市的規(guī)模和人口等不斷地擴張，需要征用更多的農(nóng)村土地，導(dǎo)致產(chǎn)生了越來越多的失地農(nóng)民，預(yù)計到2030 年我國失地農(nóng)民將達到1.1 億人。失地農(nóng)民在政府的規(guī)劃下被集中安置在城郊新建的社區(qū)里，形成新的農(nóng)民社區(qū)。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出了“加強社會建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系”和“加強社會管理能力建設(shè)，創(chuàng)新社會管理機制，切實維護社會和諧穩(wěn)定”的目標(biāo)，加強和創(chuàng)新社會管理的理念從此深入到各級政府的行動之中。而社區(qū)作為社會管理的基本單位，是社會建設(shè)和社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出“發(fā)展基層民主要促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理”，這表明居民參與社區(qū)治理已經(jīng)得到了政府的重視。

2013 年5 月，國家發(fā)展改革委正式印發(fā)《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），標(biāo)志著中國第一個以現(xiàn)代化建設(shè)為主題的區(qū)域規(guī)劃正式頒布實施?！兑?guī)劃》指出“提升社區(qū)服務(wù)管理水平，實行城鄉(xiāng)社區(qū)扁平化服務(wù)管理。強化社區(qū)自治功能，鼓勵社區(qū)居民，社區(qū)社會組織和其他社會力量參與社區(qū)服務(wù)管理”。在這一背景下，研究失地農(nóng)民社區(qū)治理問題十分必要。

當(dāng)前國外沒有針對失地農(nóng)民的研究，國內(nèi)學(xué)者主要研究失地農(nóng)民社會保障，土地賠償標(biāo)準(zhǔn)和安置等問題。但是，針對失地農(nóng)民的社區(qū)治理的研究卻很少。因而，本文以治理理論為基礎(chǔ)，通過分析失地農(nóng)民社區(qū)治理存在的問題，提出相應(yīng)的對策，從而提高社區(qū)治理的水平。

二、治理理論和社區(qū)治理

1.治理理論

治理(governance)這詞源于拉丁文和古希臘文，原意是控制，引導(dǎo)和操縱，不過，治理在近代社會科學(xué)領(lǐng)域中卻不常被使用到。直到1989 年，世界銀行發(fā)布《撒哈拉以南：從危機到可持續(xù)發(fā)展》報告時，提到危機的治理，治理開始流行。聯(lián)合國全球治理委員會（Commission On Global Governance）認為，治理是各種公共的或私人的組織共同管理社會事務(wù)的過程，它可以使不同的甚至相互沖突的利益得以緩和并采取聯(lián)合行動，其目的就是在各種不同關(guān)系中運用權(quán)力去規(guī)范公共的或私人的組織的各項活動，最大程度的社會公共利益。

在國內(nèi)，毛壽龍教授認為“治理既不是指統(tǒng)治，也不是指行政和管理，而是指政府對公共事務(wù)的治理。它掌舵而非劃槳，不直接參與公共事務(wù)，只介入負責(zé)統(tǒng)治的政治與負責(zé)具體事務(wù)的管理之間”。我們可以把這些觀點進行整合，結(jié)合中國國情得出關(guān)于治理理論的主要內(nèi)容：政府在管理社會公共事務(wù)時承擔(dān)著掌舵的職責(zé)，但它不是唯一的主體。治理提倡多方共同參與，包括社會組織和公民個人等。治理并不是單向的管理，而是權(quán)利主體互動管理的過程。通過合作、協(xié)調(diào)等方式管理社會事務(wù)。

2.社區(qū)治理

隨著治理理論的豐富和盛行，社區(qū)管理理論由側(cè)重行政管理轉(zhuǎn)變成側(cè)重治理。中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會首次提出“社會治理體系”，和之前所用的“管理”區(qū)別在于治理傾向于強調(diào)社會各界共同關(guān)心、參與公共事務(wù)，代表黨的執(zhí)政理念有所轉(zhuǎn)變。

社區(qū)治理一般理解為政府、社區(qū)內(nèi)的非政府組織和社區(qū)公民共同承擔(dān)社區(qū)管理、發(fā)展、建設(shè)的責(zé)任，政府與公民以及社區(qū)組織在社區(qū)治理中都是同等重要的，共同構(gòu)成社區(qū)治理的主體。

三、失地農(nóng)民社區(qū)與城市社區(qū)的區(qū)別

1.社區(qū)主體不同

城市社區(qū)的主體是市民，而失地農(nóng)民社區(qū)的主體是失地農(nóng)民。政府通過農(nóng)轉(zhuǎn)非和集中安置等政策，失地農(nóng)民已經(jīng)由村民轉(zhuǎn)換成了“市民”。但是，城郊失地農(nóng)民的社會身份僅僅是實現(xiàn)了形式上的改變。他們無法在短時間內(nèi)改變他們的生活方式和習(xí)慣，他們的文化素質(zhì)相對不高，缺乏謀生的職業(yè)技能，除了城市居民的戶口之外，與普通城市居民存在本質(zhì)差異。

2.社區(qū)服務(wù)體系不同

由于城市社區(qū)存在的時間長，所以社區(qū)服務(wù)載體多，服務(wù)方式多種多樣，同時也得到社區(qū)住戶的廣泛參與、支持和理解。而失地農(nóng)民社區(qū)是由農(nóng)村變遷而來，一方面社區(qū)在建造之初就缺乏相關(guān)服務(wù)體系的規(guī)劃，另一方面社區(qū)居民沒有這樣的意識，不愿承擔(dān)有償服務(wù)的費用也不愿意為社區(qū)提供無償志愿服務(wù)。

3.社區(qū)自治程度不同

社區(qū)自治是城市社區(qū)居民參與的核心。所以，居委會成員是由社區(qū)居民代表大會選舉產(chǎn)生的。社區(qū)通過業(yè)主代表大會和業(yè)主委員會來決策和執(zhí)行社區(qū)事務(wù)，這樣能夠得到居民支持。而失地農(nóng)民社區(qū)的居委會成員大部分是由原來的鎮(zhèn)、村干部組成，政府主導(dǎo)社區(qū)事務(wù)，社區(qū)居民參與的積極性不高，對社區(qū)的日常管理存在不支持態(tài)度。很多失地農(nóng)民社區(qū)也沒有業(yè)主委員會。所以失地農(nóng)民社區(qū)現(xiàn)階段并沒有做到社區(qū)自治。

四、鎮(zhèn)江平昌新城社區(qū)治理現(xiàn)狀

1.鎮(zhèn)江平昌新城社區(qū)治理基本情況

平昌新城是蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)典型的失地農(nóng)民安置區(qū)之一，也是目前省內(nèi)單體建設(shè)規(guī)模最大的拆遷安置社區(qū)。它是江蘇省鎮(zhèn)江市新區(qū)“萬頃良田”建設(shè)的配套工程。平昌新城目前共有新潤苑、新樂苑、新怡苑、新瑞苑、新茂苑等5 個社區(qū)，現(xiàn)有3 萬多人居住。

2010 年10 月，鎮(zhèn)江市新區(qū)成立平昌新城社區(qū)黨工委、管委會，建立了“中心社區(qū)+基層社區(qū)”的管理新模式。依托“三位一體+X”的社區(qū)管理體制，平昌新城通過以下幾個方面的治理基本實現(xiàn)了有序管理。一是注重干部隊伍的建設(shè)。依法選舉產(chǎn)生了第一屆兩委會班子成員，同時選拔與公開招聘一批人員參與社區(qū)工作；二是加強社區(qū)服務(wù)。各基層社區(qū)均建立了一站式服務(wù)大廳，嚴(yán)格按照“一委一居一站一辦”的要求完善各類設(shè)施，同時各社區(qū)成立了30 支各類社會組織和12 支黨員志愿者隊伍，共同參與到社區(qū)管理與建設(shè)中來；三是實行社區(qū)網(wǎng)格化管理。按照“樓棟相鄰、人員相熟、文化相近、構(gòu)成相似、任務(wù)相當(dāng)、方便管理”的原則，每100 戶左右設(shè)置一名網(wǎng)格長，每500 戶左右設(shè)置1 名片長，網(wǎng)格長、片長由居民共同推選產(chǎn)生。

2.問卷基本情況介紹

本次調(diào)查主要采取訪談和問卷調(diào)查的形式，訪談對象主要有社區(qū)居民、社區(qū)管委會成員等。調(diào)研時間為2014 年3 月到2014 年4 月，共發(fā)放問卷660 份，最后回收604 份，問卷回收率91.51%，有效問卷572 份，問卷有效率達94.7%。樣本分布情況如表1 所示。

從表1 可以看出男女比例基本平衡，中年人的比例較高，老年人比例較低。社區(qū)居民大多才搬到平昌新城，居住時間1 到3 年。社區(qū)居民整體學(xué)歷水平不高，收入水平一般。

表1 調(diào)查對象的基本情況（N=572）

五、失地農(nóng)民社區(qū)治理存在的問題

1.政府主導(dǎo)地位沒有改變

近幾年來，在政治體制改革下，人們不斷倡導(dǎo)政府要“放權(quán)于民、還政于社”，但是政府在社區(qū)治理中仍然處于主導(dǎo)的地位，過多地干預(yù)社區(qū)事務(wù)管理，影響了社區(qū)居民委員會自治職能的發(fā)揮。造成這個局面的原因是由于缺乏人力、物力和財力，加上社區(qū)自治能力的不夠，它不能像城市社區(qū)那樣為社區(qū)居民提供必要的公共服務(wù)和公共物品，從而導(dǎo)致必須依靠政府的力量。

2.社區(qū)組織發(fā)展不完善

（1）社區(qū)居委會工作難度大，職能弱化。社區(qū)居委會工作難度大體現(xiàn)在三個方面。首先，失地農(nóng)民社區(qū)的居民一般是從不同的行政村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆遷安置而來。鎮(zhèn)江平昌新城的居民來自3 個鎮(zhèn)18 個行政村84 個村民小組。由于來自不同的地方，生活習(xí)慣、宗族意識存在很大的差異，失地農(nóng)民通常在一開始的時候容易發(fā)生鄰里糾紛。另外，政府安置的補償標(biāo)準(zhǔn)在不同時間段存在差異，導(dǎo)致失地農(nóng)民因為補償款不同，與社區(qū)發(fā)生矛盾，居民容易產(chǎn)生負面情緒，不配合居委會的工作。其次，社區(qū)居委會人手不夠，再加上居委會的成員薪金較低，因此很難吸引和留住人才。鎮(zhèn)江平昌新城社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)兼職很多職位，導(dǎo)致每個人工作量大，但是待遇并沒有增加，打擊了社區(qū)居委會成員的積極性。最后，政府撥給失地農(nóng)民社區(qū)治理的經(jīng)費十分有限，因此社區(qū)居委會很難開展工作。2013 年鎮(zhèn)江平昌新城社區(qū)工作經(jīng)費共25 萬元，每500 人僅3000元。除了勉強維持社區(qū)工作的正常運轉(zhuǎn)外幾乎沒有錢提供更好的服務(wù)和加強社區(qū)管理。

社區(qū)居民委員會最主要的職能就是自治職能。但是失地農(nóng)民社區(qū)居委會本身自治能力不足，在很大程度上需要依靠政府，所以漸漸變成了政府的執(zhí)行者，擁有行政化色彩，遠離了其作為自治組織的角色定位。

（2）社區(qū)缺乏中介組織和志愿者組織。

我國學(xué)者認為，社區(qū)中介組織主要指“社區(qū)內(nèi)居民基于學(xué)習(xí)性、服務(wù)性、娛樂性、互助性而自發(fā)建立起來的組織，包括各類志愿者協(xié)會、互助小組及興趣小組等”，分為：文娛類、權(quán)益類和服務(wù)類。由于失地農(nóng)民最關(guān)注的是自己失地后的利益保障，所以其中權(quán)益類的組織最重要。而權(quán)益類的中介組織典型的代表是業(yè)主委員會。鎮(zhèn)江平昌新城5 個社區(qū)并沒有設(shè)立業(yè)主委員會，這也是失地農(nóng)民社區(qū)普遍存在的問題。另外，服務(wù)類的中介組織也很少，雖然物業(yè)公司屬于服務(wù)類的組織，但是它是具有營利性的。鎮(zhèn)江平昌新城內(nèi)設(shè)置了30 支各類社會組織，但是相對于它的社區(qū)規(guī)模來說，中介組織的數(shù)量相對較少。

社區(qū)志愿者是幫助社區(qū)服務(wù)的主要力量，城市社區(qū)的志愿隊伍已經(jīng)趨于專業(yè)化和職業(yè)化，然而失地農(nóng)民社區(qū)內(nèi)，由于社區(qū)居民的志愿意識較弱，加上社區(qū)凝聚力不強，使得社區(qū)志愿者缺乏，社區(qū)內(nèi)的專業(yè)志愿組織更是罕見。鎮(zhèn)江平昌新城有12 支黨員志愿者隊伍，負責(zé)調(diào)解居民之間的矛盾，起到示范作用，這是一種很好的做法，動員黨員帶動群眾，但是社區(qū)內(nèi)并沒有一些專業(yè)的志愿者隊伍。

（3）失地農(nóng)民在社區(qū)治理中參與不足。在社區(qū)治理的過程中，社區(qū)居民的參與可以更有效地管理社區(qū)事務(wù)，同時能夠增強居民的參與意識。但是大多數(shù)失地農(nóng)民社區(qū)至今未形成很好的居民參與氛圍。由于失地農(nóng)民社區(qū)居民素質(zhì)較低，所以他們參與社區(qū)治理的主動性不高。針對鎮(zhèn)江平昌新城的調(diào)查，結(jié)果顯示社區(qū)居民學(xué)歷高中或者高中以下占84.1%。之后我們設(shè)計了“你參加過居委會的選舉嗎？”有61%的居民選擇參加過，有39%的居民選擇沒有參加過，說明社區(qū)居民參與率還是較高的?！叭裟鷧⒓舆^居委會的選舉，是出于什么原因呢？”有25%的居民覺得這是自己的權(quán)利，有41.5%的居民選的是從眾，有25.6%認為這是居委會要求的，剩下7.9%選擇的是其他原因。從這個結(jié)果可以看出，社區(qū)居民參與社區(qū)治理，雖然有一部分人覺得這是自己的權(quán)利，但是大多居民參與不是基于居民自身的責(zé)任感和權(quán)利意識，而是從眾性和盲目性，是被動地參與的。“您經(jīng)常關(guān)注社區(qū)居民事務(wù)公開欄的信息嗎？”有22.9%的居民選“經(jīng)常關(guān)注,對社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督是我們的責(zé)任”，有41.5%的居民選“有時關(guān)注，與自身利益相關(guān)就會關(guān)注”，有30.1%的居民“不常關(guān)注，沒有太多的時間和精力”剩下5.5%的居民是“從不關(guān)注，這是居委會自己的事情”。根據(jù)得到的數(shù)據(jù)，我們可以看出社區(qū)居民的參與意識是淡薄的，他們只關(guān)心與自己利益相關(guān)的，對于社區(qū)事務(wù)卻是漠不關(guān)心。這可能和失地農(nóng)民本身的宗族觀念相關(guān)，他們只關(guān)心家族內(nèi)部的事情，并沒有意識到自己是社區(qū)的主人，有義務(wù)參與社區(qū)治理，缺乏對社區(qū)的歸屬感。

六、失地農(nóng)民社區(qū)治理存在的問題的原因

1.失地農(nóng)民社區(qū)治理缺少所需的體制保證

失地農(nóng)民社區(qū)是城市化進程的產(chǎn)物，在政府強制主導(dǎo)下快速建成的。原有的體制瓦解，現(xiàn)有的體制只是照搬城市社區(qū)治理的體制，并不適合于失地農(nóng)民社區(qū)的特殊治理環(huán)境。體制中包含的社會保障制度，戶籍制度和其它管理制度都存在嚴(yán)重問題，不能滿足失地農(nóng)民收獲足夠利益的期望，導(dǎo)致失地農(nóng)民社區(qū)需要依靠政府。

2.失地農(nóng)民社區(qū)居民受教育程度低

失地農(nóng)民社區(qū)居民的文化水平普遍較低，其中有許多人還是文盲。他們沒有意識到自身在社區(qū)治理中應(yīng)有的權(quán)利和地位，認為社區(qū)治理是政府和居委會的事情，從而難以形成成熟的參與意識和權(quán)利意識。失地農(nóng)民經(jīng)歷從鄉(xiāng)村到城市的改變，不熟悉社區(qū)治理的過程和內(nèi)容，因此居民們對社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心，甚至對社區(qū)治理的舉措不理解和不支持。

3.失地農(nóng)民社區(qū)居民缺乏歸屬感和認同感

在農(nóng)村社區(qū)，村民由于血緣、親緣、宗緣和地緣的關(guān)系彼此之間很熟悉，對于鄉(xiāng)村社區(qū)有強烈的歸屬感和認同感。但是失地農(nóng)民社區(qū)的居民來自不同的地方，彼此之間互不熟悉，而這種熟悉感又很難在短時間內(nèi)建立起來。此外，失地農(nóng)民社區(qū)的居民在價值觀念、文化素質(zhì)和生活習(xí)慣等方面存在很大的差異，使得社區(qū)居民之間難以在社區(qū)公共利益上達成共識。

七、提升失地農(nóng)民社區(qū)治理水平的對策

1.政府部門應(yīng)準(zhǔn)確定位社區(qū)治理中的職能

治理理論強調(diào)國家、社區(qū)組織和個人等各類社會活動主體之間協(xié)調(diào)不同利益的沖突，采取聯(lián)合行動，是一種動態(tài)的持續(xù)性的過程。治理理論理念引導(dǎo)下的社區(qū)治理應(yīng)該是多元化的，即是由治理主體的多元化、治理權(quán)力中心的多元化和治理策略的多元化等所構(gòu)成的多元化的治理網(wǎng)絡(luò)。但是由于失地農(nóng)民社區(qū)自治能力不足，需要依靠政府。所以在社區(qū)治理中政府仍然是權(quán)力的中心。為了改變這種狀況，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)有限政府，起到很好的指導(dǎo)和服務(wù)作用。第一，政府要維護失地農(nóng)民社區(qū)居民委員會的法律地位，不干涉它的自治活動，只需要提供相應(yīng)的指導(dǎo)、支持和幫助。第二，政府要樹立服務(wù)優(yōu)先意識，延伸公共服務(wù)職能，可以把社區(qū)公共服務(wù)的職能推向市場。政府通過購買社區(qū)公共服務(wù)來為居民提供高效和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。第三，政府應(yīng)加大對失地農(nóng)民社區(qū)治理的資金投入，拓寬資金投入渠道，為失地農(nóng)民社區(qū)的發(fā)展提供物質(zhì)保障。

2.促進社區(qū)組織的充分發(fā)展

（1）發(fā)揮社區(qū)居民委員會的核心作用。社區(qū)居民委員會擁有一定的自主權(quán)，是基層自治組織。要改變居委會弱化的這種狀況，首先失地農(nóng)民社區(qū)居民委員會應(yīng)該意識到，他們只是推動政府工作的協(xié)助者，而不是執(zhí)行者。居民委員會應(yīng)把主要精力放在社區(qū)治理的事務(wù)上，而不是來承接政府在社區(qū)的政務(wù)。其次，失地農(nóng)民居民委員會要發(fā)揮自治功能。居民委員會應(yīng)抱著“對居民負責(zé)”的態(tài)度，而不是“對政府負責(zé)”，努力做到社區(qū)事務(wù)透明化，同時及時反饋居民的意見，主動接受居民的監(jiān)督。此外，為了更好地發(fā)揮自治功能失地農(nóng)民社區(qū)居民委員會應(yīng)進一步完善內(nèi)部設(shè)置。除設(shè)置常規(guī)的委員會外，可根據(jù)自己的實際情況成立其他一些群眾性組織機構(gòu)，如黨員志愿者組織、矛盾調(diào)解組織等。最后，失地農(nóng)民社區(qū)居委會要做好居民的“代言人”，向政府準(zhǔn)確地傳達居民的意愿，維護居民的利益，協(xié)調(diào)好政府、中介組織和社區(qū)居民之間的關(guān)系。

（2）培育中介組織，發(fā)展失地農(nóng)民社區(qū)的志愿服務(wù)者。培育和發(fā)展社區(qū)中介組織，可以幫助居委會承擔(dān)大量的社區(qū)管理職責(zé)，同時能夠促進居民參與社區(qū)治理。城市社區(qū)的一些中介組織比如老年健身隊、就業(yè)培訓(xùn)班等都是居民參與的有效載體，但是，由于失地農(nóng)民社區(qū)客觀條件所限和自身的自治基礎(chǔ)薄弱，在失地農(nóng)民社區(qū)中發(fā)展中介組織的難度比城市社區(qū)大。一方面要建立健全管理社區(qū)中介組織的法律法規(guī)體系。以法律的形式規(guī)定中介組織的性質(zhì)，權(quán)利和義務(wù)，職能以及市場進入條件和社會責(zé)任等；另一方面，政府和社區(qū)居委會要加大對中介組織的扶持力度，包括資金投入等。

失地農(nóng)民社區(qū)的居民由于沒有為人民無償服務(wù)的意識，志愿者隊伍相對很少。所以要鼓勵社區(qū)居民志愿參與，培養(yǎng)社區(qū)志愿服務(wù)意識，開發(fā)可以吸引居民參與的社區(qū)志愿服務(wù)項目如老年服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、社區(qū)救助等。政府、社區(qū)居委會要做好宣傳教育工作，增強居民志愿意識。

3.提升社區(qū)居民的參與程度

（1）完善居民參與的制度體系。首先，建立社區(qū)重大事項公示制度。為了確保居民的知情權(quán)，對涉及到居民切身利益的內(nèi)容要告知居民。其次，建立社區(qū)聽證制度。居民可以對社區(qū)各種事務(wù)進行公開討論，這樣可以激發(fā)居民的參與熱情，也能夠保證決策過程的民主化。最后，建立居民意見反饋制度。居民的意見得到及時的反饋，才能使社區(qū)居民覺得他們才是“社區(qū)主人”，這樣可以改變居民被動參與的情況。

（2）增強社區(qū)居民參與的意識。由于失地農(nóng)民文化程度不高，所以要開展大量的宣傳教育工作。宣傳要針對居民普遍關(guān)注的問題，宣傳形式可以多樣化，這樣能夠吸引居民的注意。此外，利益是居民參與社區(qū)治理的重要力量。當(dāng)居民感到社區(qū)利益和自己密切相關(guān)時，參與的積極性自然就高。

（3）合理引導(dǎo)社區(qū)居民理性參與社區(qū)治理。居民只有自己掌握相關(guān)的知識，才能理性地參與社區(qū)事務(wù)。因此，可以通過多種形式，比如報刊，宣傳欄以及宣傳冊等工具對社區(qū)居民進行合理的教育。

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