曾軍 張勇

摘要：公租房建設(shè)是黨和政府重視住房保障和服務(wù)民生的重要舉措，為緩解住房難題做出了重要貢獻(xiàn)。PPP融資模式是對(duì)BOT模式、ABS模式、TOT模式的發(fā)展和豐富，并逐漸發(fā)展成為一個(gè)成熟的融資體系。面對(duì)中國(guó)公租房項(xiàng)目PPP融資模式中可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了全面的分析，并對(duì)PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)提出科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略，為中國(guó)租房項(xiàng)目建設(shè)健康可持續(xù)發(fā)展提出理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：公租房項(xiàng)目;融資模式;PPP;風(fēng)險(xiǎn)管理

一、PPP模式在公租房建設(shè)中的有效運(yùn)用

自1998年以來(lái)，我國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展迅猛，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱型產(chǎn)業(yè)，但與此同時(shí)也帶來(lái)了諸多問(wèn)題，住房?jī)r(jià)格輪番上漲使城市中低收入家庭的購(gòu)房壓力越來(lái)越大。公共租賃房，簡(jiǎn)稱(chēng)為公租房，它是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中關(guān)于進(jìn)一步解決群眾住房難題的產(chǎn)物，是專(zhuān)門(mén)為買(mǎi)不起經(jīng)濟(jì)適用房又不夠廉租房條件的“夾心層”群眾而準(zhǔn)備的。2011年“兩會(huì)”提出了“開(kāi)工建設(shè)各類(lèi)保障性安居工程1000萬(wàn)套，并重點(diǎn)發(fā)展公租房”目標(biāo)要求。

PPP融資模式即公共私人伙伴關(guān)系制，一般是指在公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的項(xiàng)目融資途徑。這是政府公共部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)在解決資金問(wèn)題上的謀求合作，在充分利用雙方各自優(yōu)勢(shì)的前提下，明確各自分工，承擔(dān)各自風(fēng)險(xiǎn)的一種解決問(wèn)題的模式。PPP融資模式是對(duì)BOT模式、ABS模式的發(fā)展和豐富，并逐漸發(fā)展成為一個(gè)成熟的融資體系。當(dāng)前我國(guó)一些大型基礎(chǔ)性建設(shè)的融資情況大多采取這種模式，拓寬資金渠道，為緩解項(xiàng)目建設(shè)的資金緊張發(fā)揮了重要作用。

二、公租房項(xiàng)目PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)管理概述

（一）公租房項(xiàng)目PPP融資模式的特點(diǎn)分析

PPP（Public-Private Partnership）模式，即公共私營(yíng)伙伴關(guān)系模式，從20世紀(jì)90年代開(kāi)始興起并迅速得到推廣，該模式使政府部門(mén)和私人部門(mén)的合作與利益分配成為可能。我國(guó)對(duì)PPP模式的運(yùn)用首次亮相于1984年廣東沙角B電廠項(xiàng)目的建設(shè)中，隨之PPP融資模式被廣泛運(yùn)用到我國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)的各領(lǐng)域。PPP模式憑借其融資模式的優(yōu)點(diǎn)迅速得到融資主體的關(guān)注與運(yùn)用。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)特點(diǎn)。一是政府主導(dǎo)型：公租房的資金投資主體是政府，公租房的規(guī)劃和建設(shè)也是在政府的監(jiān)管下實(shí)施的。二是層次分明型：政府、公租房融資平臺(tái)以及公租房項(xiàng)目的三個(gè)層面分工明確，從而實(shí)現(xiàn)公租房的融資狀況的最佳模式。三是融資風(fēng)險(xiǎn)高：公租房的建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，從投資到興建需要很長(zhǎng)的時(shí)間周期，這也就決定了公租房的投資風(fēng)險(xiǎn)要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）公租房項(xiàng)目融資模式存在的問(wèn)題

1.公租房項(xiàng)目融資渠道有限 我國(guó)在大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上大多采取國(guó)家或地方財(cái)政支出的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。單一的資金來(lái)源往往造成項(xiàng)目資金的短缺，影響項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)度。特別是公租房建設(shè)在人力、物力、財(cái)力上的需求巨大，國(guó)家財(cái)政在公租房建設(shè)上的投資總是顯得捉襟見(jiàn)肘。

2.公租房項(xiàng)目融資效率不高 國(guó)家公租房建設(shè)的目的在于服務(wù)民生，滿足中低收入群體的住房難題，但是政府部門(mén)的工作所需要的審批程序較為復(fù)雜，企業(yè)的工作效率要明顯高于政府的公共部門(mén)的工作效率。在公租房的融資上看來(lái)，公租房絕大部分依賴(lài)于政府的財(cái)政支出，隨之也就帶來(lái)了融資效率不高和融資成本巨大的后果。

3.公租房項(xiàng)目融資機(jī)構(gòu)缺乏 當(dāng)前我國(guó)的公租房建設(shè)工作中，私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入到公租房的融資項(xiàng)目中的門(mén)檻高、限制多，公租房的融資全由政府來(lái)掌控，這也是公租房專(zhuān)業(yè)融資機(jī)構(gòu)缺乏的主要原因。

（三）公租房項(xiàng)目應(yīng)用PPP融資模式的優(yōu)點(diǎn)

1.有利于緩解資金緊張的難題

每年政府都要投入大量的資金用于公租房的建設(shè)上，然而政府財(cái)政是有限的，這就會(huì)嚴(yán)重影響公租房的建設(shè)進(jìn)度，所以資金問(wèn)題是公租房建設(shè)面臨的一大難題。將PPP模式引入到公租房建設(shè)中，通過(guò)把民間閑散資金集中起來(lái)的辦法，將大量資金投入到公租房建設(shè)，為緩解政府資金緊張，全力推動(dòng)公租房建設(shè)奠定物質(zhì)資金保障。

2.有利于提高項(xiàng)目的資源配置效率

PPP模式通過(guò)將民間資本引入到公租房項(xiàng)目的建設(shè)中，既有利于發(fā)揮政府公共部門(mén)有效的宏觀監(jiān)控的作用，還有利于將私營(yíng)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量提高到最佳水平。政府成為整個(gè)公租房建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管者，私營(yíng)企業(yè)利用自身的靈活性，提高效率，從而獲得預(yù)期的效益目標(biāo)。

3.有利于分散項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)

一方面政府的監(jiān)督管理使得風(fēng)險(xiǎn)控制在合理范圍內(nèi)，另一方面私營(yíng)企業(yè)的有效管理將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為發(fā)展機(jī)遇，從而加快項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的速度。此外，在此過(guò)程中還有助于項(xiàng)目總成本的花費(fèi)，減少不必要的資金浪費(fèi)，使資金價(jià)值得到最大化發(fā)揮。

三、PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及管理

（一 ）PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及識(shí)別

所謂風(fēng)險(xiǎn)，即實(shí)際收益與預(yù)期收益之間可能存在的不一致性，根據(jù)差值的正負(fù)分為收益風(fēng)險(xiǎn)和損失風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于PPP模式運(yùn)作下的公租房項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)通常是相對(duì)私人部門(mén)而言。此類(lèi)項(xiàng)目并不會(huì)因?yàn)槠涔彩聵I(yè)背景而獲得加倍的安全保障，相反地，由于私人部門(mén)需參與項(xiàng)目從融資、組織施工建設(shè)，直至運(yùn)營(yíng)交付的整個(gè)過(guò)程，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)進(jìn)一步放大，甚至出現(xiàn)項(xiàng)目失敗的嚴(yán)重后果。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的基礎(chǔ)和前提，在項(xiàng)目籌措階段就應(yīng)該著手進(jìn)行。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別具體是在指定項(xiàng)目體系中快速準(zhǔn)確地找出可能對(duì)項(xiàng)目造成危害的風(fēng)險(xiǎn)因素并將其按照某一標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，需要確定各風(fēng)險(xiǎn)的特征（包括發(fā)生的時(shí)間、所在部門(mén)、持續(xù)時(shí)長(zhǎng)、破壞大小、產(chǎn)生后果等）及所占比例大小，值得注意改善。具體到公租房PPP模式中，管理人員需要具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和敏銳的嗅覺(jué)，在項(xiàng)目開(kāi)始動(dòng)工之前，根據(jù)掌握的有限資料在項(xiàng)目整個(gè)壽命里，結(jié)合一種或多種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法，不間斷地反復(fù)地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的起源、特性、結(jié)果。

不同項(xiàng)目之間往往存在較大差異，這就要求具體問(wèn)題具體處理，避免因?yàn)樗季S慣性造成重大決策錯(cuò)誤。鑒于公租房項(xiàng)目PPP融資模式在國(guó)外發(fā)展較早，經(jīng)驗(yàn)較多，雖然引入國(guó)內(nèi)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，主要可以采用檢查表法及層次分析法等方法進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

在公租房PPP融資模式項(xiàng)目中，政府部門(mén)最為關(guān)心的是成本收效問(wèn)題，私人部門(mén)則簡(jiǎn)單的注重最終盈利或者單位時(shí)間績(jī)效問(wèn)題，這兩方面都最終轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)控制中來(lái)。由此可見(jiàn)，全面有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制顯得尤為重要，而風(fēng)險(xiǎn)分析和識(shí)別則是這一切的基礎(chǔ)。PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要有政治因素風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、法律因素風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)等幾大類(lèi)，每一分類(lèi)又包括自身領(lǐng)域內(nèi)數(shù)項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。政府和企業(yè)可以根據(jù)具體工程的發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估，采取適當(dāng)手段進(jìn)行預(yù)防或者當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)應(yīng)用有效方法進(jìn)行處理。除了以上幾種風(fēng)險(xiǎn)外，PPP模式公租房項(xiàng)目還包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)或稱(chēng)意外風(fēng)險(xiǎn)，包括地震、洪水、火災(zāi)等自然災(zāi)害以及戰(zhàn)爭(zhēng)、罷工等人為風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)往往不可預(yù)測(cè)但仍可預(yù)先采取有效預(yù)防措施，最大限度減小損失。

（二）PPP融資模式下公租房項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理

當(dāng)前我國(guó)在PPP融資模式下為緩解政府投入的資金緊張、拓寬融資渠道做出了重要貢獻(xiàn)。但在此過(guò)程中仍然不容忽視融資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，要將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)。一方面，政府與私營(yíng)企業(yè)共同參與融資項(xiàng)目的可行性研究。在PPP融資模式的指引下，雙方根據(jù)公租房建設(shè)的特點(diǎn)、政府和私營(yíng)企業(yè)的各自目標(biāo)等方面共同探討融資項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和建設(shè)等問(wèn)題，另一方面，政府與私營(yíng)企業(yè)共同分擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)PPP融資模式，政府與私營(yíng)企業(yè)明確各自的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理與應(yīng)對(duì)上會(huì)更加得心應(yīng)手。二者相互配合共同盡最大努力將風(fēng)險(xiǎn)控制在最小，這不僅是PPP模式優(yōu)點(diǎn)中關(guān)于分散融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要體現(xiàn)，還是二者實(shí)現(xiàn)雙贏的前提條件。

四、PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與對(duì)策

前三章分析了PPP模式公租房項(xiàng)目下的風(fēng)險(xiǎn)特征、種類(lèi)、重要性和相關(guān)性，為了有效減小項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)概率和損失，促進(jìn)政府部門(mén)、私人部門(mén)、其他合作部門(mén)之間的合作效率，本章嘗試提出一套簡(jiǎn)便有效符合我國(guó)特殊國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。使政府部門(mén)能夠大幅度減小自身承擔(dān)的資金壓力，同時(shí)使私人部門(mén)能夠獲得預(yù)期的收益，合理平衡各參與方權(quán)利與義務(wù)。在我國(guó)大力發(fā)展保障房建設(shè)，加速城鎮(zhèn)化腳步的大背景下，顯得意義重大。

（一）PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則

風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)是指在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行充分的識(shí)別和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，將不同種類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)，政府部門(mén)在招標(biāo)時(shí)即充分考慮如何化解可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，然后據(jù)此選擇最為恰當(dāng)?shù)乃饺瞬块T(mén)與其合作，來(lái)分散承擔(dān)這些因素，最大限度地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，減小損失。PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)想要得到理想的結(jié)果，要遵循以下幾點(diǎn)原則。

1.風(fēng)險(xiǎn)就近原則

所謂就近，就是在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，選擇最有能力處理相應(yīng)類(lèi)別風(fēng)險(xiǎn)的一方，在簽訂合同之前就確定下來(lái)各方應(yīng)負(fù)責(zé)預(yù)防哪一類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，這樣才能做到系統(tǒng)預(yù)防。例如，政府部門(mén)利用本身的政治優(yōu)勢(shì)可以有效處理政府違約、限定價(jià)格、項(xiàng)目審批延遲、政府干預(yù)等政治風(fēng)險(xiǎn)，私營(yíng)部門(mén)利用自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)負(fù)責(zé)處理運(yùn)營(yíng)效率低、融資困難等風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)原則

承擔(dān)就是誰(shuí)犯錯(cuò)，誰(shuí)負(fù)責(zé)，即當(dāng)可以明確判斷導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的過(guò)錯(cuò)方時(shí)，理應(yīng)由該部門(mén)負(fù)責(zé)處理風(fēng)險(xiǎn)和賠償由此造成的項(xiàng)目損失。如工程質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)出資擬定補(bǔ)救方案并施工;如場(chǎng)地發(fā)生安全事故，則應(yīng)由監(jiān)理單位和建設(shè)單位共同承擔(dān)責(zé)任。但是，當(dāng)責(zé)任確定模糊時(shí)，該原則失效，就應(yīng)根據(jù)其他原則判斷。

3.風(fēng)險(xiǎn)上限原則

是指所有參與方在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)都存在能力上限，即使某一方對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)付主要責(zé)任，且其具有足夠應(yīng)付風(fēng)險(xiǎn)的能力和意愿，也不能無(wú)休止單獨(dú)處理。一個(gè)PPP模式公租房項(xiàng)目從立項(xiàng)到交付往往要經(jīng)歷兩年或者更長(zhǎng)時(shí)間，風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)時(shí)間也相應(yīng)較長(zhǎng)，如果由某一方在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)單獨(dú)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)造成精力的過(guò)度損耗和效率的極其低下，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作是極其不利的。

（二）PPP模式公租房項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

對(duì)于一個(gè)典型的PPP融資模式公租房項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)元素產(chǎn)生影響的因素主要有項(xiàng)目自身特性、參與方風(fēng)險(xiǎn)理論儲(chǔ)備深度和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的積極性、傳統(tǒng)觀念頑固、相關(guān)法律法規(guī)不完善等幾個(gè)方面，這為項(xiàng)目實(shí)際操作增加了難度，很多問(wèn)題亟待解決：面對(duì)以上所述PPP模式公租房項(xiàng)目中的各種風(fēng)險(xiǎn)及其影響因素，必須采取有效的分擔(dān)策略予以規(guī)避和化解，主要包括風(fēng)險(xiǎn)躲避、風(fēng)險(xiǎn)封存、風(fēng)險(xiǎn)處置、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁等方法。

作為PPP模式公租房項(xiàng)目的主導(dǎo)方，與私人部門(mén)相比，政府部門(mén)掌握著較多的項(xiàng)目信息和較大的決策權(quán)利，其有權(quán)利和義務(wù)制定一套常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，來(lái)合理分配有限的社會(huì)資源和及時(shí)共享最新的信息。應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)包含促進(jìn)和抑制兩方面的作用，即獎(jiǎng)勵(lì)各參與方合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)行為，懲罰其不合理行為。

1.主動(dòng)引導(dǎo)機(jī)制

主動(dòng)引導(dǎo)機(jī)制又稱(chēng)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，當(dāng)項(xiàng)目按照各參與主體經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析后一致協(xié)商認(rèn)為合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案實(shí)施時(shí)，保證了項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和豐厚收益，此時(shí)理應(yīng)采取一些獎(jiǎng)勵(lì)措施，以促進(jìn)項(xiàng)目繼續(xù)健康運(yùn)作。獎(jiǎng)勵(lì)措施主要包括項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和政府獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制兩個(gè)方面。項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的客體包含項(xiàng)目所有參與方，是為了鼓勵(lì)其正確處理或者主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而為項(xiàng)目帶來(lái)的收益或減少的損失，獎(jiǎng)勵(lì)方式主要是資金獎(jiǎng)勵(lì)和職能獎(jiǎng)勵(lì)。政府獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，主要指政府能夠主動(dòng)制定一套有效的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，包括稅賦減免獎(jiǎng)勵(lì)和金融刺激，這變相增加了私人投資部門(mén)的收入，提高其參與工程的積極性。金融刺激則是在政府職權(quán)控制范圍內(nèi)，降低私人部門(mén)貸款利率，提供適當(dāng)補(bǔ)貼以及優(yōu)惠的擔(dān)保措施。

2.被動(dòng)懲戒機(jī)制

由于PPP模式公租房項(xiàng)目參與方眾多，各方往往首先從自身角度出發(fā)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷，得到的結(jié)論迥異，這增加了項(xiàng)目協(xié)作發(fā)展的難度。因此，除了主動(dòng)引導(dǎo)機(jī)制外，尚且需要被動(dòng)懲戒機(jī)制對(duì)參與方的行為進(jìn)行約束和懲罰，避免其肆意主張，最終導(dǎo)致項(xiàng)目分崩離析。被動(dòng)機(jī)制主要包括取消利益分享和限制決策權(quán)利兩方面。取消利益分享即如果某一方選擇不參與到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中來(lái)，那么也就沒(méi)有享受風(fēng)險(xiǎn)收益的權(quán)利。同樣的，項(xiàng)目中專(zhuān)門(mén)用于抵抗風(fēng)險(xiǎn)的成本也不應(yīng)該分配給這一方。限制決策權(quán)利指的是對(duì)于選擇不參與到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系中的利益方，在管理層制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案時(shí)，不具有相應(yīng)的建策權(quán)利、監(jiān)管權(quán)利和表決權(quán)利。由此可見(jiàn)，這樣做的代價(jià)往往較大，容易被踢出利益分配集團(tuán)，應(yīng)慎重做出選擇。

五、結(jié)論與展望

綜上所述，快速改善中國(guó)PPP模式公租房項(xiàng)目理論匱乏、操作盲目的現(xiàn)狀需要各個(gè)層面、各個(gè)部門(mén)共同一致的努力。中央政府應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)符合中國(guó)國(guó)情的法律法規(guī)和稅收福利政策;地方政府和私人部門(mén)應(yīng)豐富風(fēng)險(xiǎn)理論知識(shí)，科學(xué)施工，嚴(yán)格遵循相關(guān)章程;風(fēng)險(xiǎn)各參與方主動(dòng)承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)，正確判斷風(fēng)險(xiǎn)損失與收益，采取最為合理的處理措施。

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