張穎熙　夏杰長

一、中國養(yǎng)老服務供給缺口巨大

全國老齡工作委員會辦公室于2006年發(fā)布了《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》的權威報告?！秷蟾妗氛J為，自1999年中國進入老齡社會開始，老齡化程度持續(xù)加深，中國老齡化問題將逐漸加劇。按照快速老齡化、加速老齡化、穩(wěn)定高齡化三個階段劃分來看，報告預測從2001年到2050年，中國年均新增老年人口高達600萬左右。但從實際數(shù)據(jù)來看，與老齡委的預測相比較，中國人口已經(jīng)提前進入加速老年化階段。2008年，全國新增60以上老年人口激劇增加，由2007年的439萬增至649萬（同比大增47%），此后一直保持新增700萬以上的高凈增長水平。再從新增65歲以上老齡人口數(shù)量來看，2010年，同樣由2009年的353萬激增至574萬（同比大增62%），此后年份均保持新增400萬以上的水平。這些數(shù)據(jù)清楚地表明，中國“加速老齡化階段”實際上已經(jīng)在2008—2010年間提前到來，老齡化的壓力已經(jīng)迫在眉睫。清華大學公管學院就業(yè)與社會保障研究中心課題組發(fā)布的《中國老齡社會與養(yǎng)老保障發(fā)展報告（2013）》中也明確提出，“按照實際贍養(yǎng)比觀察，受1963年生于高峰和女性50歲退休政策影響，中國在2010年即提前15年進入深度老齡社會，企業(yè)職工養(yǎng)老保險在2013年后，難以維持3：1的贍養(yǎng)比，可能提前20年進入超級老齡社會”。

從長期來看，由于我國1949—1970年的第一、二波嬰兒潮出生的人正逐步邁入老年（相繼于2009—2030年進入老年），而且80年代計劃生育政策使得新生人口數(shù)量驟降，使得未來20年中國老齡化進入“加速陡峭坡”，預計2030年60歲以上人口占比將接近30%。

隨著“深度老齡化”階段提前來臨，老齡服務領域凸顯的是中國龐大的養(yǎng)老服務需求，而各種養(yǎng)老方式的服務供給都存在巨大的缺口，中國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展形勢十分緊迫。

2006年以來，養(yǎng)老床位數(shù)量的年均增速保持在10%以上，千名擁有數(shù)量從2007年的13.9張增至2013年24.4張，8年內增長了75%。但是，如果考慮到實際入住率，有效的千人擁有數(shù)量從2007年的11.2張增至2012年15.2張，提升幅度僅為36%。因此，從有效千人擁有數(shù)量來看，中國遠低于發(fā)達國家50‰至70‰的平均水平。另外，2013年平均入住率降至62%，說明中國養(yǎng)老服務業(yè)的運營能力也存在不足。

二、制約中國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展困境分析

當前我國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展處在初級階段，在產(chǎn)業(yè)分類管理、行業(yè)標準、服務體系、支付能力、運營效率等方面存在明顯不足。只有堅持系統(tǒng)性分析方法，才能杜絕“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”片面性思維，厘清產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題的根源，從而提出針對性舉措。

（一）分類管理界定不清

當前，我國對養(yǎng)老機構實行營利性、非營利性的分類管理制度，非營利養(yǎng)老機構能夠獲得較多的政策支持。但是，政策對于營利機構、非營利機構內涵界定并不完備，主要是規(guī)定非營利機構的盈余不能用于分紅，只能用于養(yǎng)老機構的維護與發(fā)展等，缺少對非營利機構、營利機構在資本真實屬性、市場分工定位等方面的相關規(guī)定，從而帶來了市場管理秩序的混亂。

一方面，社會資本的“政策套利”行為。我國社會資本大多是以追逐利潤為目標，進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，顯然不是單純?yōu)榱嘶貓笊鐣?，但為了獲得在建設用地、投資補貼、稅收優(yōu)惠等方面優(yōu)惠政策，不少追求投資收益的民辦養(yǎng)老機構也紛紛注冊為非營利機構，然后通過種種方式輸出利益。這導致政府相當稀缺的公益性資源流向了所謂的民辦“非營利機構”，扭曲了激勵支持政策的本意。另一方面，養(yǎng)老機構間的非公平競爭。由于非營利性機構，特別是公立機構由于享受的政策補貼等優(yōu)惠政策最多，處于市場優(yōu)勢地位，而所有養(yǎng)老機構在服務對象上基本沒有區(qū)別，這就嚴重擠壓民營機構（特別是民營營利機構）的生存空間，突出表現(xiàn)為公辦機構的“一床難求”與民辦機構的低入住率并存。例如，公辦的北京第一福利院只有養(yǎng)老床位1100張，盡管只對北京戶籍的老年人開放，但登記排隊人數(shù)連年攀升，2008年為1000人，2013年底則高達1萬多人，2014年已經(jīng)暫停入住登記。而另一方面，民辦養(yǎng)老機構卻呈現(xiàn)入住不足的現(xiàn)象。據(jù)“北京市社會福利社會化面臨的問題與對策”課題組調查顯示，2006年北京市民辦養(yǎng)老服務機構的平均入住率為68.3%，其中半數(shù)左右未達到上述水平。因此，由于分級管理的界定不清晰，優(yōu)惠政策很大程度上成為一種“撒胡椒面式”的普遍性補貼，保障性部分與高端性部分市場界限缺失是造成市場秩序混亂的根源。

（二）行業(yè)標準缺失

從養(yǎng)老服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)標準來看，目前只有《老年人社會福利機構基本規(guī)范》，且在各項服務、收費標準、經(jīng)營管理、衛(wèi)生條件等方面仍缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標準。更為重要的是，當前缺少入院健康評估、分級護理服務等關鍵性行業(yè)標準。行業(yè)標準缺失對投資環(huán)境帶來了負面影響。一方面，造成“檸檬市場”效應。由于缺乏統(tǒng)一的服務標準的制約，使得養(yǎng)老機構之間開展市場競爭時，往往不顧服務質量，競相降低價格，開展惡性市場競爭，甚至出現(xiàn)“劣幣驅除良幣”現(xiàn)象，使養(yǎng)老服務市場成為低服務質量養(yǎng)老機構充斥的“檸檬市場”。另一方面，抑制高端市場發(fā)育。部分由于缺乏分級服務標準的原因，目前的養(yǎng)老機構多以收養(yǎng)自理老人為主，針對半自理、不自理、失智老人的護理型養(yǎng)老機構偏少。根據(jù)浙江民政廳的統(tǒng)計，當前護理型養(yǎng)老機構的占比不足20%，遠低于占比40%的規(guī)劃目標。

（三）護理保健服務欠缺

由于缺乏分級護理標準與規(guī)范，養(yǎng)老機構不能從日常生活自理能力、精神行為能力、健康狀況等方面對老人進行全面評估，從而確定每個老人的照護需求并制定出相應的細化服務內容。從護理人員數(shù)量上看，江西省民政廳一項調查顯示，2012年江西省入住民辦養(yǎng)老機構老人為8800人，而一線護理人員僅1251人，相當于平均7個老人才有一個護理人員，護理人員嚴重短缺。囿于醫(yī)療服務的高投入、高專業(yè)、高風險，不少民辦養(yǎng)老機構無力為老人提供醫(yī)療服務。即便一些民辦養(yǎng)老機構開設了醫(yī)務室，但由于醫(yī)務室一般不能使用醫(yī)保卡結算，老年人若需藥物和基本醫(yī)療，還需另外支付費用，這在一定程度上加重了入住機構老人的費用負擔。應該說，護理保健服務是養(yǎng)老機構的“核心產(chǎn)品”，護理保健服務數(shù)量不足、質量低下，導致真正需要護理保健服務的老人，特別是半自理、不自理的老人的需求得不到滿足，這顯然嚴重制約了養(yǎng)老服務行業(yè)的良性發(fā)展。endprint

（四）有效支付能力不足

從實際支付能力看，據(jù)估計，2010年，在上海建立一所嚴格符合國家標準和勞動法規(guī)的養(yǎng)老院，每月人均基本成本超過3500元，而同期上海企業(yè)職工月均養(yǎng)老金為1850元。至于一些規(guī)模大、服務條件好的民辦養(yǎng)老機構的費用，更遠遠超出老年人可以承擔的范圍。北京的中高端養(yǎng)老機構—愛暮家，每月收取的費用包括房費、服務費、餐費、護理費等，最低費用為每人每月5000元左右。若老人不能自理，需要專人護理時，費用可高達上萬元。但2014年北京市企業(yè)職工的平均每月養(yǎng)老金僅為3050元，這說明大多數(shù)老人沒有進入中高端養(yǎng)老機構的經(jīng)濟實力。江西省等多個省份調研也證實，當前民辦養(yǎng)老服務機構的收費基本高于當?shù)仄骄诵菔杖胨?，不少地方的平均企業(yè)退休金僅為養(yǎng)老機構收費的一半。因此，在政策保障體系尚未建立并發(fā)揮作用之前，支付能力不足是影響有效需求擴張的剛性因素。

（五）投資運營效率低下

養(yǎng)老服務業(yè)屬于高投資行業(yè)，據(jù)測算，綜合不同區(qū)域、不同條件的民營養(yǎng)老機構來看，一張床位的成本大約在10萬元—15萬元，一個50床位規(guī)模的養(yǎng)老機構初始投資就在500萬以上。養(yǎng)老服務業(yè)有著投入資金多、資金周轉慢、收入利潤低等行業(yè)特點，但在當前的政策與市場條件下，社會資本主要依靠自有資本和有限的銀行貸款，缺乏與行業(yè)特點相適應的長期資金投資的投融資機制，構成行業(yè)發(fā)展明顯的外部“金融約束”。因此，雖然投資前景看好，但投資與運營效率低下使得養(yǎng)老服務業(yè)往往“叫好不叫座”，目前仍處在高度分散化的初級發(fā)展階段，實際上還缺少一種成熟商業(yè)模式的支撐。

三、突破養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展困境的對策建議

（一）厘清市場秩序，加強牌照管理，確立良性競爭格局

厘清市場秩序，應當明確回答以下兩個核心問題：

一是政府、社會資本在養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)中職責、市場定位分別是什么？當前的現(xiàn)實是，政府與社會資本的分工不明確，政府、社會資本舉辦的養(yǎng)老機構在接受老人范圍上沒有區(qū)別。對此，我們建議借鑒一般國外發(fā)達國家的經(jīng)驗，由政府負責保障性“兜底”職責，即主要接受低收入、失能失智老人;而社會資本則面向其他一些生活能自理和半自理的老年人，重點建設供養(yǎng)型、養(yǎng)護型的養(yǎng)老機構，為入住老人提供個性化養(yǎng)老服務。

二是社會資本的“逐利性”與“非營利”能否“兼容”？按照當前政策，社會資本投資養(yǎng)老機構可以選擇非營利性質（在民政部門注冊為民辦非企業(yè)法人）或者營利性質（在工商部門注冊為企業(yè)）。但在實際上，很多社會資本注冊非營利機構，并不是真正放棄資本追求利潤的動機，而是為了爭取優(yōu)惠政策而采取的“政策套利”行為。長期來看，這類社會資本的非營利機構，未來極可能采取盲目擴大規(guī)模、內部人控制、轉移盈余等方式“暴露”其逐利性資本特性。對此，我們建議加強非營利牌照管理，從當前依據(jù)投資床位數(shù)量的“前向補貼”政策轉向依據(jù)定期審核評估結果的“后向補貼”政策，杜絕“政策套利”行為。

（二）加強頂層設計，完善產(chǎn)業(yè)標準與制度體系，打造良好發(fā)展環(huán)境

加強養(yǎng)老服務業(yè)的頂層設計。養(yǎng)老服務業(yè)涉及到民政、財政、稅收、國土、城建、價格、質檢等多個方面，由于缺乏協(xié)調機構，當前的養(yǎng)老政策往往政出多門，政策過于碎片化。而在發(fā)達國家多設有專門的老年管理機構，例如美國在衛(wèi)生與公眾服務部設立了老齡局，負責老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和引導，日本主管經(jīng)濟的通產(chǎn)省設有“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)室”，專司養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議中國在民政部下設“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)司”，專門負責養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的頂層設計、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調。

完善產(chǎn)業(yè)標準與制度體系建設。當前我國的法規(guī)體系遠遠落后于改革發(fā)展的需要，現(xiàn)有法規(guī)體系不僅陳舊過時，而且相當不完善。建議應當加快建立一整套全國統(tǒng)一的、完善的法規(guī)體系，重新修訂老年福利和養(yǎng)老保險的法律，完善社會保障體系并逐步提升老年保障水平，培育養(yǎng)老服務市場;高度重視產(chǎn)業(yè)標準，制定老齡商務倫理綱領，建立銀色標志制度，制定機構準入標準、入院評估標準、分級護理標準、服務費用標準等。

（三）構建護理保健體系，引入護理保險制度，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎

構建護理保健人才體系。當前養(yǎng)老護理專業(yè)人員的數(shù)量嚴重缺編，遠不能滿足行業(yè)發(fā)展需要。既要加快人才體系建設，特別是納入高職高專院校教育體系，為社會培養(yǎng)高素質的護理人才;同時也要充分考慮到護理崗位的公益性特點，切實提高護理人員的社會地位和薪酬待遇。建議政府設立養(yǎng)老護理公益性崗位補貼，用于直接補貼護理人員。

引入護理保險制度。和醫(yī)療費用一樣，長期護理費用也是一筆巨額費用支出，應當構建一個合理的費用支付體系。發(fā)達國家普遍建立了護理保險制度，實現(xiàn)養(yǎng)老費用保險化，化解了個體承當費用的風險。特別需要指出的是，保險護理制度對于養(yǎng)老服務業(yè)的規(guī)?；⑸鐣?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意義十分重大。日本于1997年出臺《護理保險法》，是世界上第一個建立護理社會保險制度的國家，這一制度極大地促進了日本老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2007年日本從事家庭護理和在設施護理中工作的人員就已突破100萬，超過了在汽車產(chǎn)業(yè)工作的職工人數(shù)。建議我國盡快建立養(yǎng)老護理保險制度，形成個人、政府和保險公司等共同參與的風險分擔機制，開拓居家養(yǎng)老服務業(yè)的市場空間，形成機構養(yǎng)老服務業(yè)、居家養(yǎng)老服務業(yè)共同發(fā)展格局，發(fā)揮養(yǎng)老服務業(yè)在國民經(jīng)濟中的支柱地位和作用。

（四）關注老年人口收入國情，實行消費端補貼，提升消費支付能力

從人口結構上看，當前65歲以上老人，以30、40年代人群為主，這些人大都在90年代左右退休，所以大多數(shù)沒有經(jīng)歷過改革開放后最重要的財富積累階段。根據(jù)波士頓咨詢公司、建行私人銀行于2012年底發(fā)布的《中國財富管理市場》報告顯示，國內高凈值客戶（家庭可投資資產(chǎn)在600萬元人民幣及以上）當中，60歲以上高凈值人士占比僅為6%。而在經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的國家，家庭財富一般隨著戶主年齡增長而增加，例如，2011年，皮尤研究中心的社會和人口趨勢報告就顯示了這一趨勢，2009年美國55—64、65以上年齡組別的資產(chǎn)凈值分別比45—54年齡組別的資產(chǎn)凈值高出43%、35%。

制約中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大剛性因素是消費支付能力，除了養(yǎng)老服務的社會保障水平外，養(yǎng)老服務的消費能力主要取決于老年人口的財富收入水平。建議從國情出發(fā)，針對不符合“兜底”條件的低收入老人，可以向政府申請養(yǎng)老服務費用補助，防止占人口比重更高的非保障類、非高收入的“夾心層”社會福利受損。

（五）推動投資與運營分離，引導服務管理專業(yè)化，創(chuàng)新商業(yè)運作模式

實現(xiàn)前期投資、后期運營的適當分離。在現(xiàn)實中，往往把前期投資運營和后期運營中遇到經(jīng)營問題混為一談。實際上，養(yǎng)老服務業(yè)與酒店業(yè)非常類似，都是高投資、低回報行業(yè)。建議借鑒酒店投資方、酒店管理公司兩者分離的模式，在產(chǎn)業(yè)政策導向上，注重引導培育一批專業(yè)化、品牌化的養(yǎng)老服務運營管理公司。

創(chuàng)新商業(yè)運作模式。美國在探索養(yǎng)老機構市場化投資方面最為成功，其最重要的經(jīng)驗就是引入金融機構特別是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金（REITs）、私募基金作為投資商。本質上，由于養(yǎng)老機構的物業(yè)資產(chǎn)升值、運營回報都十分穩(wěn)定，同時REITs具備良好的資產(chǎn)流動性、安全性，從而吸引了大量的長期投資資金。例如，在美國排名前十的養(yǎng)老機構擁有者中，REITs和私募基金占據(jù)主導地位，其中僅REITs就達到了5家。因此，建議我國加快資產(chǎn)證券化進程，出臺相關支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資基金進入養(yǎng)老服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，引導長期資金進入養(yǎng)老服務業(yè)，努力構建更為市場化的現(xiàn)代商業(yè)模式。

注：

[1]千人擁有數(shù)量=千人擁有床位數(shù)量*入住率

[2]楊團、唐鈞、張時飛等：“北京市社會福利社會化面臨的問題與對策”，北京市民政局委托課題，2007年

〔本文是國家社科基金青年項目“新型城鎮(zhèn)化背景下擴大服務消費制度聯(lián)動研究”（項目編號：13CJL046）的研究成果〕

（作者單位：中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）endprint