李镕臣，李 哲，辛雅青

（內(nèi)蒙古大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

制度理論視角下的內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)管理體制問(wèn)題研究

李镕臣，李 哲，辛雅青

（內(nèi)蒙古大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021）

在簡(jiǎn)要介紹內(nèi)蒙古近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，以制度理論為研究視角，對(duì)內(nèi)蒙古資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的管理體制中存在的對(duì)資源濫用和破壞生態(tài)的行為缺乏有效監(jiān)管，對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容把握不準(zhǔn)確，新型的環(huán)保管理理念和方法缺失問(wèn)題進(jìn)行了剖析，并從政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系、環(huán)保思想意識(shí)、創(chuàng)新機(jī)制三方面出發(fā)提出了相關(guān)的建議對(duì)策。

內(nèi)蒙古；資源開發(fā)；環(huán)境保護(hù)；管理體制；制度

對(duì)很多國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升通常都伴隨著環(huán)境污染的加重[1]。作為國(guó)家重要的資源大區(qū)的內(nèi)蒙古也不例外。近年來(lái)，隨著內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，資源過(guò)度開采和由此引發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題愈加嚴(yán)峻，這引起了政策執(zhí)行者和眾多學(xué)者的高度重視。他們開始尋求能夠切實(shí)有效規(guī)范資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)行為的措施，并以此作為推進(jìn)內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)的重要突破口，力求為內(nèi)蒙古早日建成經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的生態(tài)文明強(qiáng)區(qū)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。本研究將從新制度主義理論的角度出發(fā)，對(duì)當(dāng)前內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的管理體制問(wèn)題進(jìn)行探究。

1 文獻(xiàn)綜述和理論基礎(chǔ)

礦產(chǎn)資源在一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中具有無(wú)可替代的作用。隨著人類社會(huì)的不斷進(jìn)步，如何有效地利用資源來(lái)實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)或國(guó)家經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，逐漸成為了眾多專家和學(xué)者研究的重要議題。

1.1 國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

政府通過(guò)制定政策法規(guī)并采取相應(yīng)的措施調(diào)整經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展作為一條重要的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中是必不可少的。姬振海[2]認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)就必須要調(diào)整低碳型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，譚娟和陳曉春[3]指出要構(gòu)建促進(jìn)地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低碳型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必須要加大政府環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度，優(yōu)化政府環(huán)境規(guī)制結(jié)構(gòu)。因此通過(guò)適當(dāng)?shù)墓芾碇贫饶軌蚴沟貐^(qū)資源開發(fā)步入規(guī)范化、合理化的軌道。

1.2 合法性機(jī)制的界定

從新制度主義的角度來(lái)看，制度實(shí)質(zhì)上是通過(guò)合法性機(jī)制發(fā)揮作用的。制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機(jī)制，采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和做法，不管這些形式和做法能否提高組織的運(yùn)作效率。

制度理論強(qiáng)調(diào)的是“合法性”機(jī)制的重要性?！昂戏ㄐ浴笔侵阜芍贫取⑽幕贫?、觀念制度、社會(huì)期待等制度環(huán)境對(duì)組織行為的影響。這種影響可以分兩個(gè)層次討論：一是強(qiáng)意義，所謂的強(qiáng)意義是說(shuō)組織行為、組織形式都是制度塑造的，組織或個(gè)人沒有自主選擇性[8]。另一個(gè)層次是弱意義，弱意義層面上的合法性是指這樣一種情形：制度不是開始就塑造了人們的思維方式和行為，而是通過(guò)影響資源分配和利益產(chǎn)生激勵(lì)，鼓勵(lì)人們?nèi)ゲ杉{那些社會(huì)上認(rèn)可的做法[9]。

本研究將以合法性機(jī)制為依據(jù)來(lái)探究?jī)?nèi)蒙古資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的管理體制中存在的問(wèn)題及其誘導(dǎo)因素，進(jìn)而提出相應(yīng)建議和措施。

2 內(nèi)蒙古資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的管理體制問(wèn)題

近年來(lái)，內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)依托當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)取得了較快的發(fā)展，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)各種環(huán)境問(wèn)題也接踵而至。通過(guò)梳理已有的信息和研究發(fā)現(xiàn)這主要是由于當(dāng)前內(nèi)蒙古在資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)方面的管理體制存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題：

2.1 對(duì)資源濫用和破壞生態(tài)的行為缺乏有效監(jiān)管

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平作為評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效的重要指標(biāo)，對(duì)地方政府的行為有著顯著的影響。企業(yè)作為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的主力軍，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)起著決定性作用。姚圣[10]指出企業(yè)和地方政府之間的“關(guān)系”可能會(huì)幫助排污型企業(yè)擺脫政府環(huán)境政策的約束，從而使企業(yè)的排污行為增加。內(nèi)蒙古地方政府為確保當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠順利生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)而如期完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)，在制定資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策法令時(shí)趨于松散，導(dǎo)致政府對(duì)企業(yè)資源過(guò)度開發(fā)和環(huán)境破壞的行為監(jiān)管松弛，進(jìn)而造成資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞，使能夠推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的技術(shù)變革和制度更替最終擱淺。這不僅嚴(yán)重地?fù)p害了內(nèi)蒙古的政府形象，同時(shí)也加大了內(nèi)蒙古的環(huán)保壓力和生態(tài)環(huán)境治理成本。

2.2 對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容把握不準(zhǔn)確

《施工圖審查機(jī)構(gòu)工作信息化建設(shè)探析》中提出，對(duì)審圖模塊，可以通過(guò)同型項(xiàng)目意見一鍵復(fù)制、下拉菜單選擇、智能聯(lián)想、默認(rèn)選填等快速輸入手段，有效提高數(shù)據(jù)采集效率。

地方政府執(zhí)行資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策的意愿由資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在當(dāng)?shù)卣畧?zhí)政目標(biāo)中的重要性所決定。1990年以后，環(huán)境質(zhì)量首長(zhǎng)責(zé)任制的施行，使得地方政府在追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，也更多地把生態(tài)環(huán)境的改善作為執(zhí)政的主要目標(biāo)之一[11]。盡管如此，由于資源濫用和環(huán)境污染問(wèn)題的復(fù)雜性，政策措施執(zhí)行過(guò)程中牽涉的部門也比較多，而且各部門政策措施的執(zhí)行存在重復(fù)和對(duì)立的情況，相關(guān)部門之間缺乏有效的溝通，一些環(huán)保管制政策本身又存在很多問(wèn)題，所以很多環(huán)保管制政策雖然看似十分合理，但是執(zhí)行者的自身素質(zhì)不高導(dǎo)致了政策的執(zhí)行效果不顯著。再加之內(nèi)蒙古一些地區(qū)的生態(tài)建設(shè)工作往往缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和部署，使得內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)工作的效率低下，效益不佳。

2.3 新型的環(huán)保管理理念和方法缺失

當(dāng)前，內(nèi)蒙古與其他省區(qū)一樣，正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要機(jī)遇期。張江雪等[12]通過(guò)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的中西部企業(yè)缺乏綠色低碳的環(huán)保理念。而思想觀念能夠控制行動(dòng)，并決定著行動(dòng)的方向與力度。內(nèi)蒙古在創(chuàng)新環(huán)保管理思想和方法上存在惰性，缺乏積極謀求轉(zhuǎn)變的精神和強(qiáng)烈追求創(chuàng)新的意愿。這使得現(xiàn)有的環(huán)保管理體制已不能很好地適應(yīng)制度環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。如圖1所示，內(nèi)蒙古近10年來(lái)的單位GDP能耗都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)的平均水平。這不僅影響了內(nèi)蒙古資源型產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也意味著產(chǎn)品的低效益、環(huán)保的高成本。因此，內(nèi)蒙古亟需改變現(xiàn)存的環(huán)保管理思想與方式，從而提高內(nèi)蒙古地區(qū)環(huán)保工作的效率與效益，為內(nèi)蒙古構(gòu)建良好的生態(tài)氛圍打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

圖1 2005—2014年內(nèi)蒙古單位GDP能耗與全國(guó)單位GDP能耗對(duì)比

3 資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)管理體制存在問(wèn)題的誘因和對(duì)策

3.1 政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系不全面與改善措施

從制度理論的角度來(lái)看，國(guó)家的重化工政策和內(nèi)蒙古的相關(guān)政策為企業(yè)發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)的行為披上了“合法性”的外衣。因此，很多企業(yè)都想要通過(guò)發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)獲得政府的支持，并憑借這種大眾接受的行為來(lái)抬高其在人們心目中的地位，提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力。以GDP為核心的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)也為推動(dòng)各地區(qū)搶抓資源、贏得資金、獲取上級(jí)政府的支持創(chuàng)造了合法性的條件。

因此，要想從根本上擺脫目前內(nèi)蒙古的資源和環(huán)保問(wèn)題，首先要從政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系入手，提高政府官員環(huán)保工作的積極性。將生態(tài)文明建設(shè)納入政府官員的績(jī)效考核體系，真正告別唯GDP論。其次還需要通過(guò)修改地方法規(guī)來(lái)配合政府官員的環(huán)保工作，使環(huán)保工作的開展更加合法、高效。最后，要明確具體的目標(biāo)責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)保工作的監(jiān)督考核力度。以執(zhí)行和監(jiān)督相結(jié)合的方式對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，從而確保內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的相關(guān)管理法規(guī)的貫徹落實(shí)。

3.2 環(huán)境保護(hù)的思想意識(shí)淡薄與應(yīng)對(duì)方法

起初資源與環(huán)境問(wèn)題并沒有引起國(guó)家及地方各級(jí)政府的重視，因而其在面對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞問(wèn)題上態(tài)度冷漠。對(duì)于社會(huì)大眾來(lái)說(shuō)，生態(tài)環(huán)保的理念也并未上升至全民共識(shí)的高度。因此，環(huán)保的相關(guān)法令和政策并沒有發(fā)揮出合法性機(jī)制的作用。因此需要通過(guò)以下幾點(diǎn)措施來(lái)加以改善。

第一，加強(qiáng)環(huán)保方面政策法令的執(zhí)行力度，充分發(fā)揮制度的強(qiáng)制機(jī)制的作用，利用制度的準(zhǔn)則機(jī)制為地方的環(huán)保法規(guī)建立合法性。第二，通過(guò)強(qiáng)化社區(qū)、組織、家庭的環(huán)保再教育，來(lái)提升公眾的環(huán)保意識(shí)。第三，培養(yǎng)青少年環(huán)境保護(hù)的意識(shí)。將環(huán)保的理念根植于青少年的文化—認(rèn)知系統(tǒng)中。這不僅有助于未來(lái)人們環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，也為未來(lái)的環(huán)保工作降低了難度，從而使未來(lái)內(nèi)蒙古乃至全國(guó)的生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美，更加舒適。

3.3 創(chuàng)新機(jī)制的缺乏與改革對(duì)策

同時(shí)，在合法性機(jī)制的促動(dòng)下，國(guó)家還采取了一列措施來(lái)整治環(huán)境污染，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的力度。對(duì)于內(nèi)蒙古來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新機(jī)制的缺乏使其在資源配置優(yōu)化、環(huán)保管理體制更新方面存在著較大的困難。此外，創(chuàng)新機(jī)制的不健全也嚴(yán)重制約了環(huán)保方面的科技創(chuàng)新和工作效率。對(duì)于技術(shù)的創(chuàng)新主體——企業(yè)來(lái)說(shuō)，其地位還尚不明確；產(chǎn)學(xué)研三者之間相互脫節(jié)等因素嚴(yán)重制約了內(nèi)蒙古科技的進(jìn)步。再者，受內(nèi)蒙古的政策法規(guī)、教育資源、社會(huì)狀況、自然條件，特別是管理理念的陳舊等因素的影響，當(dāng)?shù)卮笈鷥?yōu)秀人才流失，人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，高水平人才匱乏，這無(wú)形中對(duì)內(nèi)蒙古環(huán)保管理體制及方法的改進(jìn)起到了阻礙作用。

所以，內(nèi)蒙古應(yīng)從科技創(chuàng)新實(shí)力弱和高素質(zhì)人才緊缺的兩方面制約內(nèi)蒙古環(huán)保管理思想和方法創(chuàng)新的因素破題，采取相應(yīng)的措施來(lái)提高內(nèi)蒙古的科技創(chuàng)新實(shí)力，從而為內(nèi)蒙古資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)管理體制的進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)造條件。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上問(wèn)題的分析，挖掘出了一個(gè)環(huán)境保護(hù)的管理方式革新思路。該思路是從政府自身的角度和對(duì)污染型企業(yè)監(jiān)管的角度進(jìn)行闡述的。政府機(jī)構(gòu)自身要通過(guò)與環(huán)境保護(hù)各部門的相互協(xié)調(diào)，有效地控制能源消耗總量，合理地分解節(jié)能減排計(jì)劃，通過(guò)信息技術(shù)完善節(jié)能減排的實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)，監(jiān)測(cè)和考核體系，加強(qiáng)目標(biāo)單位的評(píng)價(jià)考核力度，完善節(jié)能評(píng)估的審查機(jī)制和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)污染源治理設(shè)施運(yùn)行的監(jiān)管和節(jié)能減排執(zhí)法的監(jiān)督。對(duì)企業(yè)要進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量評(píng)估。通過(guò)對(duì)企業(yè)的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)不合格的企業(yè)進(jìn)行罰款和再監(jiān)督，對(duì)環(huán)保質(zhì)量評(píng)估合格的企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，從而使企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)合理規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

[1]彭水軍，包群.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染——環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線假說(shuō)的中國(guó)檢驗(yàn)[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2006（8）：3-17.

[2]姬振海.低碳經(jīng)濟(jì)與清潔發(fā)展機(jī)制[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，18（2）：1-4.

[3]譚娟，陳曉春.基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)視角的政府環(huán)境規(guī)制對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)影響分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011（10）：91-97.

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[6]沈能.環(huán)境效率、行業(yè)異質(zhì)性與最優(yōu)規(guī)制強(qiáng)度——中國(guó)工業(yè)行業(yè)面板數(shù)據(jù)的非線性檢驗(yàn)[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012（3）：56-68.

[7]王小寧，周曉唯.西部地區(qū)環(huán)境規(guī)制與技術(shù)創(chuàng)新——基于環(huán)境規(guī)制工具視角的分析[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2014（5）：114-118.

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[10]姚圣.政治緩沖與環(huán)境規(guī)制效應(yīng)[J].財(cái)經(jīng)論叢，2012（1）：84-90.

[11]LIEBRTHAL KENNETH.China's Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation[J].China Environmental Series，1997（1）：3-8.

[12]張江雪，蔡寧，楊陳.環(huán)境規(guī)制對(duì)中國(guó)工業(yè)綠色增長(zhǎng)指數(shù)的影響[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2015，25（1）：24-31.

（編輯：周利海）

Problem Research on Management System of Resource Exploitation and Environmental Protection in Inner Mongolia Under the Perspective of Institutional Theory

Li Rongchen,Li Zhe,Xin Yaqing
（School of Economic&Management,Inner Mongolia University,Hohhot Inner Mongolia 010021,China）

Based on the economic development status of Inner Mongolia in recent years,from the perspective of institutional theory,analyzed the existing problems in management system:lack of effective supervision on resources abuse and ecological destruction,the understanding of the substantial contents of ecological protection and construction is not accurate,new ideas and methods of environmental management is defect.Put forward relevant suggestions from the performance evaluation system,environmental protection ideology,and innovation mechanism.

Inner Mongolia,resources development,environmental protection,management system,institution

X32

A

1008-813X（2015）05-0043-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.05.11

2015-08-10

李镕臣（1989-），男，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院工商管理專業(yè)研究生在讀，主要從事公司治理和環(huán)境規(guī)制的研究。