鄭俊田(教授) 郜媛瑩

隨 著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，我國的對外貿(mào)易也進入了以穩(wěn)增長、調結構、提質量為特征的新常態(tài)，從而對我國海關對進出口企業(yè)的管理方式提出了新的要求。作為對外貿(mào)易的主體，與進出口活動直接相關的企業(yè)是我國海關的基本監(jiān)管單元，也是建設現(xiàn)代海關制度的重要基礎。自20 世紀90 年代末開始，我國海關在借鑒國外先進經(jīng)驗的同時，結合我國的實際情況，運用風險和信用管理的理念和手段，以守法便利為核心原則，開始了對企業(yè)進行分類管理的嘗試與探索。隨著我國進出口貿(mào)易迅猛發(fā)展，現(xiàn)代海關制度建設不斷推進，參與國際事務的步伐也逐漸加快，隨之而來的是對企業(yè)分類管理制度的不斷改進和完善，并與國家信用體系進行有效結合，合法性、有效性及適用性得到不斷提升，相關內容不斷細化，有效提升了海關監(jiān)管和服務的效能，為進出口企業(yè)營造了良好的通關環(huán)境。

但是，在歷次的實踐過程中，我國海關對企業(yè)的分類管理仍然存在一些問題，如服務意識仍不足，在執(zhí)行政策時標準不夠統(tǒng)一，普及力度欠缺，部門之間的相互協(xié)調不暢等問題。隨著在海關注冊的企業(yè)迅速增多，有限的監(jiān)管資源與日益增長的業(yè)務量及企業(yè)高效便捷的通關需求等各方面矛盾仍不斷凸顯。因此，對我國海關企業(yè)分類管理政策做一個全面的梳理與分析，了解該政策的價值所在，同時正確認識該政策存在的不足，并提出進一步改進我國海關企業(yè)分類管理政策的建議，對我國進出口企業(yè)及對外貿(mào)易的發(fā)展有重要意義。

一、海關企業(yè)分類管理政策的演變

我國海關對企業(yè)實施分類管理是以企業(yè)風險分析和守法評估為基礎的，根據(jù)企業(yè)的基本狀況和企業(yè)通關的實際情況，采取與其風險水平相適應的監(jiān)管方式、通關方式和管理方式，并根據(jù)企業(yè)的具體情況及具體表現(xiàn)隨時調整，以促進企業(yè)守法自律，提高海關監(jiān)管效能，營造良好的進出口秩序。

如圖1 所示，目前為止，我國海關企業(yè)分類管理政策的演變可以分為五個階段。

(一)第一階段:企業(yè)分類管理思想的提出

圖1 我國海關企業(yè)分類管理政策的演變過程

很多發(fā)達國家的海關改革都是以企業(yè)為單元并對企業(yè)實施分類管理來開展的，如荷蘭海關監(jiān)管中心的變革、英國海關的大通關改革等。對于我國來說，最開始時并沒有明確的企業(yè)分類管理概念，而是通過借鑒國外的經(jīng)驗，引入了海關對企業(yè)實行風險管理的概念。1994年全國海關關長會議決定全面推行海關稽查制度，將海關監(jiān)管單元從進出口貨物擴大到企業(yè)，將海關監(jiān)管工作的重心逐漸向企業(yè)進行轉移。隨著海關稽查制度的實施，為進一步加強對企業(yè)的管理，我國海關在對企業(yè)賬冊核查及常規(guī)管理的基礎上，為促使口岸通關更加便捷，同時更好地適應對外開放及經(jīng)濟發(fā)展的需要，開始對企業(yè)進行適當?shù)姆诸悾覈ｊP對企業(yè)實行分類管理的思想由此提出。

(二)第二階段:對加工貿(mào)易企業(yè)的分類管理

20 世紀70 年代末期，以來料加工方式為主的加工貿(mào)易開始在我國發(fā)展。由于政策的支持及經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要，80 年代以后，加工貿(mào)易發(fā)展迅猛，并與我國絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)相關，在利用外資、引進科學管理方式和先進技術、推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展及解決就業(yè)等方面發(fā)揮了重大作用。但是偷稅漏稅、走私、逃匯等擾亂正常秩序的行為也日益增多。為解決上述問題，1995 年我國開始實行加工貿(mào)易銀行保證金臺帳制度。1999 年，國務院出臺《關于進一步完善加工貿(mào)易銀行保證金臺帳制度的意見》，指出要對加工貿(mào)易企業(yè)實行分類管理，將加工貿(mào)易企業(yè)分為了A、B、C、D四類，并實行適時調整的動態(tài)管理。其中，A 類、C 類和D 類企業(yè)名單由海關部署會同原外經(jīng)貿(mào)部(現(xiàn)商務部，下同)確定，由原外經(jīng)貿(mào)部進行公布;B 類企業(yè)不具體列名;對少數(shù)敏感商品和違規(guī)企業(yè)的加工貿(mào)易實行銀行保證金臺帳實轉。加工貿(mào)易企業(yè)分類管理的實施，既有效地保護了守法經(jīng)營加工貿(mào)易企業(yè)的利益，又打擊了走私等違法犯罪活動，為加工貿(mào)易的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。

(三)第三階段:走向規(guī)范

1999 年6 月，在前期相關試點的基礎上，海關總署、原外經(jīng)貿(mào)部和國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會聯(lián)合制訂了《中華人民共和國海關對企業(yè)實施分類管理辦法》 (以下簡稱《分類辦法》)，自1999 年6 月1日正式實施?！斗诸愞k法》通過對企業(yè)經(jīng)營管理狀況和遵守海關法律法規(guī)情況的評估，核定企業(yè)的守法程度，設置了A、B、C、D 四個管理類別，對適用不同管理類別的企業(yè)采取不同的管理措施，企業(yè)守法誠信度和類別越高，所能享受到的通關優(yōu)惠也相對越多;建立了企業(yè)檔案系統(tǒng)及企業(yè)誠信守法評估系統(tǒng)，制定了誠信守法便利和失信違法懲戒制度;此外，根據(jù)企業(yè)在進出口活動中的守法或違法記錄，企業(yè)的類別可以適時調整。《分類辦法》的實施，標志著我國海關對企業(yè)實施分類管理工作的正式啟動，是我國海關管理方式的重要改變，也是海關實施信用管理的第一步。

(四)第四階段:發(fā)展完善

1999 年《分類辦法》實施后到2014 年《中華人民共和國海關企業(yè)信用管理暫行辦法》出臺前，我國海關根據(jù)實施的實際情況及經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，對其進行了兩次大的修訂。

2003 年，海關在原有基礎上進一步實行了“紅、黑名單”的評定，以防范走私違法活動，提高通關速度、降低通關成本。依據(jù)誠信守法便利和失信違法懲戒原則，“紅名單”企業(yè)在全國海關范圍內可以享受在海關業(yè)務現(xiàn)場設專門窗口，優(yōu)先辦理貨物申報、查驗和放行手續(xù)等通關便利;而對于“黑名單”企業(yè)，在全國海關范圍內都將對其實施嚴格查驗等7 項監(jiān)管措施。通過“紅、黑名單”的評定，進一步強化企業(yè)的誠信守法意識，引導企業(yè)自覺遵守進出口法律法規(guī)。

2008 年4 月1 日起正式施行的《中華人民共和國海關企業(yè)分類管理辦法》，標志著海關對企業(yè)的管理進入了一個新的階段。與原制度相比，2008 年修訂的《分類辦法》整合了通關便利措施，并與國家信用體系建設相銜接，基本遵循了AEO (經(jīng)認證經(jīng)營者，Authorized Economic Operator)制度的認證標準和安全要求，吸收了AEO 制度的實體要求、貿(mào)易便利措施和認證程序，實質性地推動了AEO 制度到國內立法的轉化，為國內適用AEO 制度部分原則提供了法律依據(jù);擴大了企業(yè)分類管理的適用范圍，除進出口貨物收發(fā)貨人以外，把報關企業(yè)和在海關登記的加工企業(yè)也包含在分類管理范圍之內;增加了企業(yè)類別，在原有類別的基礎上新增加了AA 類管理類別，并規(guī)定AA 類企業(yè)是我國海關的AEO，必須經(jīng)過我國海關實施的包括內控機制、貿(mào)易安全審查的驗證稽查;明確了海關與商界的合作伙伴關系，朝著實現(xiàn)海關與企業(yè)合作雙贏的方向發(fā)展。

但是，在實施的過程中，一些問題也逐漸暴露出來，如一些企業(yè)和行會反映AA 類企業(yè)評定標準中對大小企業(yè)沒有平等對待、1 萬元違規(guī)罰款作為降類評定記錄數(shù)額偏低等。針對這些問題，海關總署于2011 年再次修訂了《分類辦法》。新《分類辦法》將AA 類進出口貨物收發(fā)貨人的進出口規(guī)模門檻降低為50 萬美元(與A 類企業(yè)相同);增加了對違規(guī)比例的規(guī)定;知識產(chǎn)權案件數(shù)量不再作為調整報關企業(yè)類別的依據(jù)，報關企業(yè)是否履行“合理審查義務”成為評判此類案件能否作為評定企業(yè)依據(jù)的前提;規(guī)定了企業(yè)類別下調期限為注冊地直屬海關自發(fā)現(xiàn)之日起1 個月內。

(五)最新階段:與社會信用管理的高度融合

為進一步保障貿(mào)易安全與便利，建立企業(yè)進出口信用管理制度，2014 年9 月4 日海關總署署務會議審議通過了《中華人民共和國海關企業(yè)信用管理暫行辦法》(以下簡稱《信用辦法》)，并于2014 年12 月1 日起正式實施?！缎庞棉k法》規(guī)定，根據(jù)企業(yè)的信用狀況，分為高級認證企業(yè)、一般認證企業(yè)、一般信用企業(yè)和失信企業(yè)。認證企業(yè)是中國海關AEO，中國海關依法開展與其他國家或者地區(qū)海關的AEO 互認并對其實施便利管理。對一般信用企業(yè)實施常規(guī)管理，對失信企業(yè)實行嚴密監(jiān)管，并規(guī)定了相應的企業(yè)信用狀況的認定標準和程序。在新舊辦法企業(yè)信用等級對接方面，AA 類企業(yè)被視作高級認證企業(yè)，A 類企業(yè)被視作一般認證企業(yè)，認證企業(yè)可以憑適用AA 類、A 類管理的法律文書向海關申請換領《認證企業(yè)證書》;B 類企業(yè)被視作一般信用企業(yè);而C 類和D 類企業(yè)需要進行重新認定，根據(jù)重新認定的結果劃分為一般信用企業(yè)或失信企業(yè)。認證企業(yè)是我國海關的AEO。

相比較而言(見表1)，《信用辦法》拓展了信用管理對象，取消了企業(yè)規(guī)模和時間的限制，建立了信用信息采集和公示制度，也體現(xiàn)了進一步簡政放權的要求。

二、我國海關企業(yè)分類管理政策的價值與缺失

(一)我國海關企業(yè)分類管理政策的價值

我國海關企業(yè)分類管理制度不斷完善和健全，體現(xiàn)了與社會信用管理的深度融合，也越來越適應當今國內外的經(jīng)濟形勢。對企業(yè)實施分類管理的一系列舉措，促進了企業(yè)守法自律，規(guī)范了企業(yè)的進出口行為，也促進了海關管理資源更加合理的配置，保障了良好的進出口秩序。在構建海關企業(yè)合作伙伴關系、提高海關管理效能及保障貿(mào)易安全與便利等方面都起到了積極的作用，取得了明顯成效，也得到了社會各界的普遍認可。如今，企業(yè)分類工作已成為海關各項業(yè)務的基礎，在建設現(xiàn)代海關管理制度及構建海關大監(jiān)管體系過程中，企業(yè)分類管理越來越顯示出它的重要性。

(二)我國海關企業(yè)分類管理政策存在的問題

1.服務意識不足，企業(yè)獲取信息不完整

海關企業(yè)分類管理是構建海關與企業(yè)伙伴關系的重要內容之一，海關傳統(tǒng)的以強制性管理為主的監(jiān)管模式已無法滿足企業(yè)貿(mào)易便利化的要求，也會影響海關企業(yè)分類管理的政策效果，必須實現(xiàn)由傳統(tǒng)的監(jiān)管到監(jiān)管與服務并重的理念轉變。根據(jù)海關“運用現(xiàn)代管理理念，構建和諧關企關系”課題組調研的結果，仍有26.7%的關員認為海關與企業(yè)的關系就是海關嚴格監(jiān)管，而企業(yè)需要無條件服從監(jiān)管。特別是有些從事一線監(jiān)管的現(xiàn)場關員認為海關作為政府部門，與企業(yè)之間就是純粹的管理與被管理的關系。這種傳統(tǒng)的思維定勢及管理理念亟須從根本上進行轉變。企業(yè)獲取海關信息不完整會導致企業(yè)無法及時根據(jù)海關政策進行自身行為的調整，也是海關傳統(tǒng)監(jiān)管意識強于服務意識的表現(xiàn)。例如與《分類辦法》配套執(zhí)行的《企業(yè)分類管理措施目錄》 (以下簡稱《措施目錄》)，就被當作海關內部文件，并沒有對外公布，這就會使企業(yè)無法知曉一部分與切身利益相關的信息，使海關對企業(yè)的分類管理顯得依據(jù)不足，容易引起雙方的矛盾。

表1 《信用辦法》與《分類辦法》對比

2.執(zhí)行標準不統(tǒng)一，普及力度欠缺

目前海關分類管理在執(zhí)行的過程中，各海關執(zhí)行標準不統(tǒng)一的狀況比較嚴重。除了海關總署統(tǒng)一頒布的企業(yè)分類辦法之外，各基層海關會結合關區(qū)特點和關區(qū)內各企業(yè)的實際情況再制定出相應的標準，且大部分優(yōu)先類措施缺乏操作性，也沒有固化到通關系統(tǒng)中。這樣一來，分類標準變得多種多樣，相配套的海關管理措施也有很大的差異，令企業(yè)無所適從。再加上海關對相關政策的宣傳力度不夠，有很多從事進出口活動的企業(yè)甚至并不了解這項政策，也就無法享受到相應的通關便利措施，同時還會影響到企業(yè)參與的積極性，不利于海關監(jiān)管工作的開展，也難以達到相應的政策效果。

3.差別化管理措施不到位

企業(yè)的誠信守法狀況千差萬別，企業(yè)的信用信息也會體現(xiàn)在社會、政府部門及公眾等各個領域，但我國整個社會的信用體系并不夠健全，誠信體系也尚未完全建立，因此對企業(yè)的誠信情況評估起來會相對比較復雜，因而想真正按照企業(yè)信用度進行區(qū)別管理還有一定難度。從目前的情況來看，差別化管理措施仍不到位，尤其是對高資信企業(yè)的相關通關便捷措施并沒有落實到位，便利措施的檔次沒有拉開，差別化管理措施沒有很好地實施，這會影響到企業(yè)的積極性和爭取更高類別的動力。

4.各部門之間相互協(xié)調不暢

從海關內部來看，內部相關部門之間的協(xié)調配合機制沒有很好地發(fā)揮。各部門在政策落實過程中存在配合不暢、支持不力等現(xiàn)象，協(xié)調運作機制還需進一步完善。例如，《分類辦法》和相應的《措施目錄》是由海關總署稽查司制定的，但落實相應措施則牽涉多個業(yè)務職能司局及業(yè)務現(xiàn)場，不同的職能司局在貫徹落實中又結合自己部門的實際情況附加了一些條件，使相關政策在落實起來存在協(xié)調度不夠、落實不到位的問題。從海關與其他政府部門來看，海關對企業(yè)的分類管理離不開海關與其他政府部門如檢驗檢疫部門、工商部門及稅務部門的協(xié)作，但在實際管理運作過程中，各部門還沒能實現(xiàn)統(tǒng)一和有效的銜接。

目前海關分類管理在執(zhí)行的過程中，各海關執(zhí)行標準不統(tǒng)一的狀況比較嚴重。除了海關總署統(tǒng)一頒布的企業(yè)分類辦法之外，各基層海關會結合關區(qū)特點和關區(qū)內各企業(yè)的實際情況再制定出相應的標準，且大部分優(yōu)先類措施缺乏操作性，也沒有固化到通關系統(tǒng)中。這樣一來，分類標準變得多種多樣，相配套的海關管理措施也有很大的差異，令企業(yè)無所適從。

三、推進海關企業(yè)分類管理的政策建議

海關實施企業(yè)分類管理，本身就是海關管理理念和管理方式的一次重大變革。面對國際國內復雜的新形勢和新要求及不斷增多的從事進出口貿(mào)易的企業(yè)，我國海關應進一步解放思想，運用現(xiàn)代管理理念，既高效監(jiān)管，又提供便利高效的通關服務，由傳統(tǒng)的日常監(jiān)管轉變?yōu)榉e極主動對企業(yè)提供咨詢服務、進行企業(yè)信息全面監(jiān)控的主動管理，建立起良好的海關企業(yè)合作伙伴關系。應以海關大監(jiān)管體系的構建為依托，進一步分析研究海關各現(xiàn)場單位在企業(yè)分類評估中的地位、作用和責任，理順企業(yè)管理部門之間的關系，進一步明確管理層次、管理責任，形成一個層次清晰、責任明確的企業(yè)分類管理評估長效機制，實現(xiàn)海關內部的合理制約、監(jiān)督，確保業(yè)務單位在分類評估制度中各司其職，形成合力，提升管理水平和管理效能。

(一)統(tǒng)一分類標準，強化分類管理

針對海關執(zhí)法標準不統(tǒng)一的問題，必須要統(tǒng)一各關區(qū)企業(yè)分類標準，將管理措施最大限度地固化到計算機系統(tǒng)中，同時采取執(zhí)法檢查、督察審計等方式，確保全國海關統(tǒng)一落實。強化分類管理，體現(xiàn)差異化管理，對高信用企業(yè)確保各項海關便利措施落實到位，同時要強化對失信企業(yè)的管理，對違法違規(guī)嚴重、通關差錯率較高的企業(yè)采取海關管理類別降級動態(tài)管理，提高口岸查驗率，增加其通關成本，壓縮其活動空間，使其受到限制。

對企業(yè)實施差別化管理，還應加快建設海關信用評估系統(tǒng)。以企業(yè)為單元搜集相關信息，仔細評估企業(yè)的誠信守法情況，并整合起一個企業(yè)資信庫系統(tǒng)，將對企業(yè)監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)的信息數(shù)據(jù)進行串聯(lián)，為各部門及現(xiàn)場海關提供及時有效的信息，并為企業(yè)的分類評估提供支持。這既是完善企業(yè)分類管理的要求，也是積極參與社會信用體系建設的體現(xiàn)。

此外，海關應加強與其他相關政府部門的協(xié)作。對企業(yè)的很多優(yōu)惠措施要依賴于多個部門的通力合作。因此，在建立起企業(yè)資信庫及完善的評估系統(tǒng)的基礎上，海關要加強與其他政府部門信息的互通有無，各方面形成合力，為高信用企業(yè)創(chuàng)造通關便利，形成良好的貿(mào)易環(huán)境。

(二)加強與企業(yè)的聯(lián)系交流，對企業(yè)加大法律法規(guī)的宣傳力度

針對海關執(zhí)法標準不統(tǒng)一的問題，必須要統(tǒng)一各關區(qū)企業(yè)分類標準，將管理措施最大限度地固化到計算機系統(tǒng)中，同時采取執(zhí)法檢查、督察審計等方式，確保全國海關統(tǒng)一落實。強化分類管理，體現(xiàn)差異化管理，對高信用企業(yè)確保各項海關便利措施落實到位，同時要強化對失信企業(yè)的管理，對違法違規(guī)嚴重、通關差錯率較高的企業(yè)采取海關管理類別降級動態(tài)管理，提高口岸查驗率，增加其通關成本，壓縮其活動空間，使其受到限制。

及時舉辦相應的政策說明會，為企業(yè)提供詳細的政策解讀，使企業(yè)能夠真正領會相關政策要求并引導企業(yè)往認證企業(yè)方向努力;建立起對企業(yè)的長效咨詢機制，免費快捷地為企業(yè)提供相關的咨詢，及時解決企業(yè)在分類管理政策方面的問題，協(xié)助符合要求的企業(yè)成為認證企業(yè)并享受到相關優(yōu)惠措施;定期走訪不同類別的企業(yè)，了解企業(yè)對分類管理政策的認知狀況，宣傳最新的法律法規(guī)等。通過這些途徑，一方面能讓企業(yè)及時掌握海關的政策規(guī)定和管理要求，從而引導企業(yè)更好地理解政策、運用政策，也能夠促進企業(yè)守法自律，爭取更高的分類等級及得到相應的優(yōu)惠;另一方面對于海關來說，也可以更好地了解企業(yè)，了解不同類別企業(yè)的狀況，為完善政策提供依據(jù)，還能夠加強服務意識、改善與企業(yè)的關系。

(三)加強人才隊伍建設

海關在吸納新人、建設人才隊伍時，除了數(shù)量上的補充，更要有知識結構和專業(yè)技能方面的考量。首先，充分利用現(xiàn)有資源，加強對現(xiàn)有人才隊伍的培訓，除了現(xiàn)有的企業(yè)管理、稽查等相關崗位的人員外，應有意識地培養(yǎng)吸納其他部門中的優(yōu)秀人才，培養(yǎng)一批復合型人才;其次，在選拔新人才時，應盡量根據(jù)崗位的需求選拔有相關專業(yè)背景的優(yōu)秀人才，理順其晉升發(fā)展渠道，減少人才流失的狀況;最后，可引入第三方資源，借用第三方機構的會計、審計、技術等專業(yè)力量，建立驗證稽查專家?guī)?，實施外聘專家制度以對海關信用評估隊伍進行適當?shù)难a充。

(四)積極參與國際合作，推進國際海關AEO 互認

新的《信用辦法》參照了國外海關AEO 制度的做法，列出了認證企業(yè)可以適用的信用管理措施，為國際AEO 互認中給予互認國家或者地區(qū)企業(yè)通關便利措施提供了法律依據(jù)。AEO 制度是我國海關管理體制改革的助推器。但開展國際海關互認是一個長期而艱苦的過程，我國海關必須不斷探索符合我國國情的實施模式，進一步加強AEO 制度與企業(yè)分類管理的融合，積極參與國際合作項目，以國際互認實踐助推制度的長遠發(fā)展。