李大偉

一、我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實施現(xiàn)狀及問題

(一)整體成效明顯，但過度集中于亞太地區(qū)的中小型經(jīng)濟體

21 世紀以來，我國FTA 進展明顯，到2014 年年底已經(jīng)和巴基斯坦、東盟、瑞士等20 個經(jīng)濟體簽署了12 個FTA，中韓、中澳FTA 有望在2015 年年內(nèi)簽署，中澳、中國—海合會等5 個FTA 也正在積極談判之中。僅以簽署的FTA 數(shù)量看，我國所簽署的FTA數(shù)量多于韓國、東盟，和美國相同。

然而，我國所簽署的12 個FTA 中，有9 個FTA 的簽約對象均為亞太地區(qū)的中小型經(jīng)濟體，其中經(jīng)濟總量最大的瑞士GDP 總量2013 年僅排名全球第20 位。而在目前談判的FTA 對象國中，經(jīng)濟總量最大的澳大利亞2013 年GDP也僅排在全球第12 位。與此同時，我國和印度、美國、巴西、歐盟等全球性和區(qū)域性大型經(jīng)濟體的FTA談判基本沒有啟動。與中國相比，韓國已經(jīng)和美國、歐盟、印度、澳大利亞、加拿大等五大經(jīng)濟體簽署了FTA，其他FTA 簽約對象國也均為地區(qū)的主要經(jīng)濟體，如土耳其經(jīng)濟總量排名全球第17 位，在中東地區(qū)排名第一，哥倫比亞則是南美第三大經(jīng)濟體。美國已經(jīng)和澳大利亞、加拿大等經(jīng)濟大國簽署了FTA，并正在推進涵蓋日本、歐盟等主要經(jīng)濟體的TPP 和TTIP 談判。東盟也和第三大經(jīng)濟體日本、第八大經(jīng)濟體印度簽署了FTA。

(二)協(xié)定覆蓋面不斷拓寬，但涉及的非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題仍然偏少

早期我國所簽署的FTA 基本集中于關(guān)稅減讓、原產(chǎn)地規(guī)則、技術(shù)壁壘、服務(wù)貿(mào)易和投資等傳統(tǒng)領(lǐng)域。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高，所簽署的FTA 所覆蓋的領(lǐng)域也在逐步拓寬，已經(jīng)涉及知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境等非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題，其覆蓋范圍已明顯超出東盟—印度、東盟—韓國等亞太區(qū)的傳統(tǒng)FTA。但和目前亞太地區(qū)較為高水平的韓國—澳大利亞FTA 相比，我國所簽署FTA 涉及議題仍然偏少。表1將我國學(xué)術(shù)界公認水平較高的中國—瑞士FTA 和東盟—印度FTA(代表發(fā)展中經(jīng)濟體之間的FTA)、韓國—澳大利亞FTA(代表較發(fā)達經(jīng)濟體之間的FTA)、韓國—土耳其FTA(代表較發(fā)達經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體之間的FTA)以及正在談判中的TPP(代表美國主導(dǎo)的高標準FTA)進行了對比。從中可以看出，在目前九大FTA 涉及的非傳統(tǒng)領(lǐng)域中，中國—瑞士FTA 只涵蓋3 個，和韓國—土耳其FTA 相當，遠弱于韓國—澳大利亞FTA 和TPP。

表1 各類典型FTA 所覆蓋的非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題對比

(三)在FTA 傳統(tǒng)議題方面已有較為固定的理念和模式，但在諸多非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題方面尚未形成自身獨特理念

經(jīng)歷了十多年的發(fā)展，我國在貨物貿(mào)易關(guān)稅減讓、原產(chǎn)地規(guī)則、技術(shù)壁壘等傳統(tǒng)議題方面已經(jīng)形成了一套成熟的理念、原則和模式，只需針對不同的FTA 談判對象進行較小幅度的修改。如在貨物貿(mào)易關(guān)稅減讓方面，我國所簽署的大多數(shù)FTA 均將商品分為A、B、C、D等四類，并針對不同類型的商品設(shè)置不同的過渡期;在原產(chǎn)地規(guī)則方面，對“完全獲得產(chǎn)品”和“實質(zhì)性改變產(chǎn)品”的認定已基本形成一套固定的規(guī)則體系;在技術(shù)壁壘、衛(wèi)生壁壘等議題方面也已形成成熟模式，并為其他成員國所接受。

但在服務(wù)貿(mào)易、投資以及知識產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境等非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題方面，我國整體還處于探索階段，尚未形成一套可供復(fù)制和推廣的獨特理念。如在服務(wù)貿(mào)易方面，我國目前所簽署的FTA 均采用了“水平承諾+附加承諾”的方式，和逐漸成為國際主流的“國民待遇+負面清單”模式有較大差異。在知識產(chǎn)權(quán)方面，中國—冰島FTA中關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容只是在原則上明確了，雙方既要認識到保護知識產(chǎn)權(quán)的重要性，也要適當尊重知識產(chǎn)權(quán)用戶的合法權(quán)益，但實質(zhì)性內(nèi)容相對缺乏，很難體現(xiàn)我國的獨特理念;中國—瑞士FTA 關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容則較為豐富，但其整體框架和瑞士—日本FTA 中知識產(chǎn)權(quán)章節(jié)具有較強的相似性，只是較瑞士—日本FTA 中的相關(guān)條款減少了部分內(nèi)容，直接體現(xiàn)中方在知識產(chǎn)權(quán)上明確立場的條款并不多。

美國在非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題方面的規(guī)則設(shè)計能力要顯著強于我國。美國所簽署的各個FTA 中的勞工條款雖然在具體的細節(jié)上有所差異，但均強調(diào)對幾大勞工公約的遵守以及建立成員國之間的聯(lián)合監(jiān)管委員會，并賦予該委員會調(diào)查違反勞工公約行為的權(quán)利;在知識產(chǎn)權(quán)方面，美國所簽署的各個FTA 均明確提出了進一步強化對版權(quán)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)權(quán)的保護，限制政府實施強制許可的權(quán)力等鮮明的“高標準”理念，只是針對不同的談判伙伴在一些具體的條文上有所調(diào)整。

二、中國推進高標準自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的宏觀戰(zhàn)略取向

(一)為我國參與構(gòu)建公平合理透明的國際貿(mào)易規(guī)則體系提供“試驗場”

目前，在除農(nóng)產(chǎn)品以外的大多數(shù)商品貿(mào)易領(lǐng)域已經(jīng)形成了一套被絕大多數(shù)經(jīng)濟體認可的貿(mào)易規(guī)則，因此，國際貿(mào)易規(guī)則體系的重心開始轉(zhuǎn)向服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、勞工政策等非傳統(tǒng)領(lǐng)域。在多哈回合談判未來仍將滯緩的大背景下，F(xiàn)TA 仍將是各主要經(jīng)濟體建立新型國際貿(mào)易規(guī)則的“試驗場”。發(fā)達國家美國等發(fā)達經(jīng)濟體大力推進并主導(dǎo)TPP、TTIP，其目的就在于把握這一全球化的新趨勢，搶占新一輪國際貿(mào)易規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)。

我國是全球第二大經(jīng)濟體和第一大發(fā)展中國家，成為全球治理規(guī)則這一公共產(chǎn)品的提供者必然是我國重要的對外戰(zhàn)略目標。全球貿(mào)易規(guī)則是全球治理的重要組成部分，我國作為全球第一大貿(mào)易國，必須在全球貿(mào)易規(guī)則的制定中發(fā)揮重要的作用。因此，我國的高標準FTA戰(zhàn)略必然要為強化我國在國際貿(mào)易規(guī)則制定中的話語權(quán)服務(wù)。

(二)為我國進一步全面深化經(jīng)濟體制改革提供外部推動力

在金融危機之前，在發(fā)展階段的客觀要求下，我國的市場經(jīng)濟客觀上帶有一定的“政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟”特征，政府不僅運用財政政策和貨幣政策作為宏觀調(diào)控的主要工具，也通過傾斜性產(chǎn)業(yè)政策、對生產(chǎn)要素進行直接定價等多種手段直接干預(yù)生產(chǎn)要素配置。然而，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用也已發(fā)生變化。十八屆三中全會明確指出，要大幅度減少政府對資源的直接配置，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，政府則更多承擔保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、加強和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、推動可持續(xù)發(fā)展和彌補市場失靈等職能。

FTA 戰(zhàn)略作為開放型經(jīng)濟體系的重要組成部分，必然要為我國全面深化經(jīng)濟體制改革服務(wù)。特別在目前的FTA 已經(jīng)由傳統(tǒng)的關(guān)稅減讓等“邊境外”政策延伸到知識產(chǎn)權(quán)保護、環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)政策等“邊境內(nèi)”政策的背景下，通過和其他經(jīng)濟體，特別是市場經(jīng)濟體制較我國更為完善的發(fā)達經(jīng)濟體建立FTA，既能為我國的經(jīng)濟體制改革提供外部的“參照系”，也為我國各級政府加上了“硬約束”，對深化我國經(jīng)濟體制改革的推動作用十分明顯。

(三)為我國企業(yè)進一步開拓海外市場和“走出去”提供強有力支撐

自FTA 出現(xiàn)以來，降低商品關(guān)稅和減輕服務(wù)貿(mào)易和投資壁壘一直是FTA 的重要功能之一。未來隨著我國在全球價值鏈中的位勢逐漸由最終產(chǎn)品的生產(chǎn)轉(zhuǎn)向高附加值中間產(chǎn)品的生產(chǎn)、最終產(chǎn)品的研發(fā)和營銷網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，我國向新興經(jīng)濟體拓展海外市場的力度將會逐漸加強，與發(fā)達國家在中高技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的競爭也將日趨激烈;同時，市場尋求型、技術(shù)尋求型對外投資的比重將逐漸上升，單純的資源尋求型對外投資比重將逐漸下降。

新興經(jīng)濟體的貿(mào)易壁壘普遍高于發(fā)達經(jīng)濟體，通過FTA 爭取到更低的關(guān)稅安排等優(yōu)惠條件對拓展新興市場具有重要意義。在傳統(tǒng)關(guān)稅壁壘的作用和使用空間受到較大制約的基礎(chǔ)上，在環(huán)境、勞工、衛(wèi)生、知識產(chǎn)權(quán)等各種“邊境內(nèi)”壁壘已經(jīng)取代關(guān)稅成為制約知識技術(shù)密集型產(chǎn)品和服務(wù)國際貿(mào)易的主要障礙的背景下，通過FTA 和其他經(jīng)濟體在相關(guān)領(lǐng)域規(guī)則上達成一致對促進我國中高技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)出口具有重要意義。同時，F(xiàn)TA 中有關(guān)服務(wù)貿(mào)易項下商業(yè)存在和投資的條款也有助于為我國企業(yè)“走出去”建立全球生產(chǎn)經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)提供良好的外部環(huán)境。因此，F(xiàn)TA 必然應(yīng)作為進一步開拓海外市場的有力支撐。

(四)成為“一帶一路”、向西開放等重大對外戰(zhàn)略的重要抓手

“一帶一路”、向西開放等重大對外戰(zhàn)略是黨中央在綜合評價國內(nèi)外形勢變化的基礎(chǔ)上所提出的重大戰(zhàn)略決策，對進一步深化我國對外開放，拓展我國在國際社會的發(fā)展空間有著重要的意義。

我國和“一帶一路”的重要沿線經(jīng)濟體建立高標準的FTA，能夠有效減少雙方的貿(mào)易投資壁壘，對加強我國和相關(guān)國家的經(jīng)貿(mào)合作有著較強的積極作用。因此，高標準FTA 戰(zhàn)略應(yīng)成為“一帶一路”等重大對外戰(zhàn)略的有機組成部分，和其他重大對外戰(zhàn)略形成合力，共同推進重大戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

三、我國推進高標準自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的原則

(一)適度淡化短期經(jīng)濟收益，更為強調(diào)宏觀戰(zhàn)略收益

目前針對自貿(mào)區(qū)的主要研究思路是運用可計算一般均衡模型等方法對建立自貿(mào)區(qū)對經(jīng)濟總量、就業(yè)乃至具體產(chǎn)業(yè)的影響進行測算，并基于測算結(jié)果制定自貿(mào)區(qū)談判戰(zhàn)略。在構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的目標主要集中于促進經(jīng)濟增長和拓展海外市場的前提下，這一思路是合理可行的。

然而，如果在具體建設(shè)自貿(mào)區(qū)的過程中過于重視對經(jīng)濟規(guī)模甚至部分行業(yè)企業(yè)短期經(jīng)濟收益的積極作用，就有可能過多地陷入針對具體條款的“討價還價”，最終未必能夠?qū)崿F(xiàn)宏觀戰(zhàn)略利益的最大化。例如，在FTA 談判中主動加入知識產(chǎn)權(quán)保護的相關(guān)條款，未必能夠帶來多少短期經(jīng)濟收益，甚至可能對部分國內(nèi)企業(yè)帶來一定沖擊，但這對我國逐步建立有利于創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略實施的知識產(chǎn)權(quán)保護制度和爭取在全球知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)則制定中的話語權(quán)均有重大的積極意義。

(二)既要堅持基本原則立場，又要針對不同談判對象靈活應(yīng)對

不同國家和我國的相對比較優(yōu)勢不同，其談判能力也有所差異，因此不存在一套“放之四海而皆準”的具體FTA 規(guī)則。然而，在關(guān)稅減讓、原產(chǎn)地規(guī)則、爭端解決程序、服務(wù)貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策等重大關(guān)鍵議題上的基本原則從某種意義上是自身發(fā)展理念和價值取向的外在體現(xiàn)。如在服務(wù)貿(mào)易開放方面是否采取“準入前國民待遇”和“負面清單”的形式，實際上是由國內(nèi)服務(wù)業(yè)對外開放發(fā)展戰(zhàn)略決定的。環(huán)境、勞工等議題的具體條款也在不同層面上反映了國內(nèi)環(huán)境政策、勞工政策的立場。如果我國在FTA 過程中在上述重大議題上的基本立場頻繁變動，既會影響國內(nèi)相關(guān)改革進程，嚴重時甚至可能給國際社會一種功利主義的印象，不利于我國提升在全球貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)中的地位。

當然，在具體的條款上，針對不同的談判對象，所采取的談判策略必然是靈活多樣的，存在著相當大的博弈空間，應(yīng)在不違反原則立場的前提下為我國爭取盡可能大的經(jīng)濟利益。

(三)“廣覆蓋”要先于“高標準”

與發(fā)達經(jīng)濟體之間的FTA相比，我國的FTA 較少涉及知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、勞工、環(huán)境、跨境人員流動等非傳統(tǒng)領(lǐng)域，即便涉及，在具體條款中也常常缺乏可操作性強的明確規(guī)則。因此，未來我國所建設(shè)的高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)就面臨著是否將更多非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題納入FTA 談判范疇和在相關(guān)議題的具體條款上遵循何種標準這兩個重要問題。

必須看到，隨著全球化的不斷深入發(fā)展，在上述新興領(lǐng)域達成全球性的規(guī)則體系已經(jīng)是各國的共同需求。因此，在高標準FTA 網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建中，應(yīng)積極主動加入上述非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題，從而實現(xiàn)談判領(lǐng)域的“廣覆蓋”。同時，也應(yīng)基于我國和其他發(fā)展中國家的國情，積極考慮將經(jīng)濟援助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作等領(lǐng)域納入FTA 的談判范圍，為完善全球貿(mào)易規(guī)則體系做出獨特貢獻。

而在各個具體議題上則不宜過度追求所謂的“高標準”。諸多非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題的研究尚處于探索階段，目前學(xué)術(shù)界和業(yè)界尚未形成類似自由貿(mào)易理論的成熟理論成果，更多是在實踐中逐步推動相關(guān)規(guī)則逐漸走向科學(xué)、合理和公平。如在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，在保護創(chuàng)新者利益的同時防止壟斷一直是一個爭議不斷的問題，在互聯(lián)網(wǎng)知識產(chǎn)權(quán)、強制許可等焦點領(lǐng)域的政策設(shè)計也一直在調(diào)整之中。即便在傳統(tǒng)的關(guān)稅減讓等領(lǐng)域，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易、幼稚產(chǎn)業(yè)保護等具體問題也并未形成完全一致的國際共識。目前，美國等發(fā)達經(jīng)濟體通過TPP、TTIP 所推行的所謂“高標準”固然也帶有一定的科學(xué)合理性，但更多是基于其自身的經(jīng)濟利益，并未考慮廣大發(fā)展中國家的實際發(fā)展情況。我國應(yīng)在尊重不同發(fā)展階段對規(guī)則的訴求存在差異的基礎(chǔ)上，通過深入的科學(xué)研究和不斷實踐，逐漸建立和完善更為公平合理的規(guī)則，而不必一味追求“高標準”。

(四)在重視發(fā)展中經(jīng)濟體，特別是新興大國的同時，要積極主動地和發(fā)達經(jīng)濟體開展談判

印度、俄羅斯、土耳其等“一帶一路”沿線的發(fā)展中經(jīng)濟體以及巴西、南非等大型發(fā)展中經(jīng)濟體是我國未來重要的資本和商品輸出地，與這些經(jīng)濟體建立FTA 對開拓海外市場的積極作用十分顯著。同時，我國和這些經(jīng)濟體發(fā)展階段相近且綜合實力更強，在談判中完全有望就諸多熱點問題和其達成共識，并將其上升到國際規(guī)則層面，這對提升我國在國際貿(mào)易規(guī)則中的話語權(quán)有重要意義。因此，發(fā)展中經(jīng)濟體，特別是新興大國應(yīng)作為我國建設(shè)高標準自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的重點。

但也必須看到，隨著市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和政府對市場的直接干預(yù)大幅減少，我國迫切需要建立一套發(fā)達市場經(jīng)濟體系下的經(jīng)濟運行規(guī)則。這就要求我國必須積極主動地和發(fā)達經(jīng)濟體開展自貿(mào)區(qū)談判，充分吸收發(fā)達經(jīng)濟體相關(guān)價值理念和運行規(guī)則中的有益部分，為全面深化改革提供外部支持。

四、我國推進高標準自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的路線圖設(shè)計

(一)近期計劃(2014—2020年)

2020 年之前，我國應(yīng)立足于現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)談判基礎(chǔ)，結(jié)合“一帶一路”戰(zhàn)略，依托APEC、上合組織等地區(qū)合作平臺，盡快完成中韓、中澳、中國—海合會的雙邊自貿(mào)區(qū)談判，加快中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級，爭取完成中國—哈薩克斯坦、中國—土耳其、中國—蒙古等面向“一帶一路”沿線和亞太地區(qū)區(qū)域性核心經(jīng)濟體的雙邊自貿(mào)區(qū)談判;嘗試和加拿大、西班牙、希臘、EFTA 等發(fā)達經(jīng)濟體開展自貿(mào)區(qū)談判，為和歐盟、美國開展FTA談判進行準備;針對印度、巴西、俄羅斯、南非、南方共同市場、東部和南部非洲共同市場等大型發(fā)展中經(jīng)濟體開展自貿(mào)區(qū)談判準備工作;積極推動亞太自貿(mào)區(qū)、中日韓、“10+3”、RCEP 等多邊自貿(mào)談判取得突破，為亞太地區(qū)經(jīng)濟一體化奠定基礎(chǔ)，

到2020 年，初步形成以我國為核心節(jié)點，“一帶一路”和亞太地區(qū)經(jīng)濟體為分支的FTA 網(wǎng)絡(luò)，我國簽訂的FTA 數(shù)量達到18 個以上。在服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境等領(lǐng)域初步形成獨特的價值理念和規(guī)則體系，并在多邊自貿(mào)談判中推廣。

第一，在盡快簽署中韓、中澳自貿(mào)區(qū)協(xié)定的基礎(chǔ)上，進一步擴大協(xié)定覆蓋的議題范圍，借此逐步明確我國在自貿(mào)區(qū)談判中的價值理念和規(guī)則體系。

韓國和澳大利亞是亞太區(qū)域與我國經(jīng)貿(mào)關(guān)系較緊密、政治立場分歧較小和經(jīng)濟規(guī)模較大的發(fā)達經(jīng)濟體，其價值理念和規(guī)則體系帶有鮮明的發(fā)達市場經(jīng)濟體特征，且和我國的FTA 談判已經(jīng)有一定基礎(chǔ)。因此，積極完成中韓、中澳自貿(mào)區(qū)談判，不僅對我國拓展海外市場有重大作用，更有利于我國充分了解發(fā)達經(jīng)濟體在知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、勞工、競爭政策等熱點領(lǐng)域的價值理念和規(guī)則體系，對我國建立自身獨特的價值理念和規(guī)則體系有重要的借鑒意義，也為我國和加拿大、歐盟、美國等大型發(fā)達經(jīng)濟體談判提供了寶貴的經(jīng)驗。同時，韓國和澳大利亞同為RCEP、TPP 等亞太區(qū)多邊自貿(mào)協(xié)定的成員國或潛在成員國，與韓、澳達成自貿(mào)協(xié)定對增強我國在多邊自貿(mào)協(xié)定中的影響力也有重大意義。

目前，中韓、中澳自貿(mào)區(qū)談判已經(jīng)基本完成，但所涉及的議題范圍仍少于美韓、TPP 等亞太區(qū)的自貿(mào)協(xié)定。建議在中韓、中澳自貿(mào)區(qū)談判初步完成后，仍積極和韓國、澳大利亞在非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題上進行補充談判，爭取簽署補充協(xié)定。

第二，積極推動中國—土耳其、中國—哈薩克斯坦、中國—蒙古、中國—海合會自貿(mào)談判，推動中國—東盟自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型升級，作為“一帶一路”的重要抓手。

俄羅斯、印度、土耳其、哈薩克斯坦、蒙古以及海合會等經(jīng)濟體是絲綢之路經(jīng)濟帶沿線的重要經(jīng)濟體，這些經(jīng)濟體或國內(nèi)市場相對廣闊，或與我國比較優(yōu)勢明顯互補，和這些經(jīng)濟體建立自貿(mào)區(qū)，對我國絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)和拓展海外市場均有重大意義。其中，俄羅斯、印度兩大經(jīng)濟體無論從對外戰(zhàn)略意義還是經(jīng)濟總量上均位居前兩位，但其在自貿(mào)區(qū)建設(shè)方面則相對保守，不宜作為這一時期FTA 戰(zhàn)略的重點，但應(yīng)進行深入研究，并開展前期準備工作，為未來的FTA談判進行準備。土耳其是伊斯蘭國家中市場經(jīng)濟體系較為完善的國家之一，從韓土自貿(mào)協(xié)定的經(jīng)驗看，土耳其在關(guān)稅減讓、服務(wù)貿(mào)易開放乃至知識產(chǎn)權(quán)保護等方面的立場均較為開放，中土自貿(mào)協(xié)定的阻力可能相對較小，應(yīng)予以重點推動。哈薩克斯坦和蒙古雖然經(jīng)濟水平較低，但和中國的經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密，建立自貿(mào)區(qū)的可能性較大。海合會六國是中東地區(qū)的主要油氣出口國，中國—海合會自貿(mào)區(qū)談判對加深中國和中東地區(qū)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，保障中國的能源資源供應(yīng)安全均有重要意義。該談判已經(jīng)進行了多年，目前主要在油氣資源勘探和部分產(chǎn)品關(guān)稅減讓方面存在分歧，在2020 年之前達成協(xié)議的可能性較大。

“21 世紀海上絲綢之路”的主要沿線國家是東盟和斯里蘭卡、孟加拉國等東南亞和南亞經(jīng)濟體。其中，東盟是“21 世紀海上絲綢之路”的核心經(jīng)濟體，中國—東盟自貿(mào)區(qū)升級將是高標準自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略和“21 世紀海上絲綢之路”的主要契合點;受經(jīng)濟總量、發(fā)展階段和地理位置的限制，孟加拉國和斯里蘭卡在“21 世紀海上絲綢之路”中的地位要相對弱于東盟各成員國，但同樣具有重要意義，可考慮擇機推進中孟、中斯FTA 建設(shè)。

由于“一帶一路”沿線的各國經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，因此在建立FTA 中應(yīng)注意以下亮點:一是在議題上盡可能“廣覆蓋”。即便是和哈薩克斯坦、蒙古等發(fā)展水平較低的國家的FTA 談判，也應(yīng)盡可能加入知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境等議題的條款。二是在具體條款的談判過程中則要充分考慮各國發(fā)展階段的差異，在強調(diào)一些共同原則的同時，對蒙古、緬甸等發(fā)展水平較低的經(jīng)濟體采取相對優(yōu)惠的條款。

第三，積極推動中日韓、“10+3”、RCEP 等多邊自貿(mào)區(qū)談判，考慮擇機加入TPP，為亞太自貿(mào)區(qū)奠定基礎(chǔ)。

目前亞太地區(qū)經(jīng)濟一體化有兩方面的推動力，一是以RCEP、中日韓自貿(mào)區(qū)為代表的“東亞路線”，即由東亞地區(qū)率先建成統(tǒng)一的自貿(mào)區(qū)，再和美國、加拿大等美洲國家共同建立亞太自貿(mào)區(qū)。2014年10 月在APEC 北京峰會上通過了我國所提出的亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)路線圖，但由于亞太地區(qū)各國經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，在2020 年之前建成覆蓋21 個APEC 成員的自貿(mào)區(qū)的可能性較小。二是以美國所積極推動的TPP 為代表的“亞太路線”，主張由亞太地區(qū)的發(fā)達經(jīng)濟體和部分小型發(fā)展中經(jīng)濟體率先建成“高標準”的FTA，并逐漸吸收新成員而形成亞太自貿(mào)區(qū)。

對于我國而言，綜合考慮經(jīng)濟依賴關(guān)系、主導(dǎo)地位競爭關(guān)系等方面的因素，應(yīng)優(yōu)先選擇“東亞路線”，積極推動中日韓、“10+3”、RCEP 等多邊自貿(mào)區(qū)談判早日達成協(xié)議，并積極推動亞太自貿(mào)區(qū)的前期研究和談判準備工作。同時，對TPP 的發(fā)展動向、規(guī)則體系進行深入跟蹤研究的基礎(chǔ)上視事態(tài)變化擇機加入TPP。在“東亞路線”正常推進的情況下，我國在短期內(nèi)不必主動要求加入TPP，若美國邀請我國加入，可以先采取列席或觀察員的方式參與，待時機成熟時再全面介入。若亞太自貿(mào)區(qū)、中日韓、 “10+3”等“東亞路線”進展緩慢，而TPP的規(guī)則體系逐漸由完全代表發(fā)達國家利益向兼顧發(fā)達國家和發(fā)展中國家利益轉(zhuǎn)變，亞太各國均積極加入TPP，我國則應(yīng)果斷宣布加入TPP，并充分利用這一平臺推廣我國獨特的價值理念和規(guī)則體系，并推動亞太區(qū)域整合。

第四，嘗試和加拿大、西班牙、希臘、EFTA 等發(fā)達經(jīng)濟體開展自貿(mào)區(qū)談判，完成中美雙邊投資協(xié)定談判，為和歐盟、美國開展FTA 談判進行準備。

美國和歐盟在未來10 ～15 年間仍將是全球經(jīng)濟總量前三位的經(jīng)濟體，應(yīng)作為我國FTA 戰(zhàn)略的中遠期目標。為中遠期目標考慮，近期應(yīng)選擇經(jīng)濟總量相對較小，和我國政治關(guān)系較為友好的歐美發(fā)達國家開展FTA 談判。其中，希臘作為歐盟和歐元區(qū)中經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低的成員國，和我國的經(jīng)貿(mào)合作近年來開展較為順利，可以作為我國和歐盟建立FTA 的一個戰(zhàn)略支點;我國已經(jīng)和EFTA 成員國之一的瑞士建立了FTA，并正在和另一成員國挪威進行FTA 談判，在2020 年之前和EFTA 完成FTA 談判是有可能的;加拿大和美國有著密切的經(jīng)濟合作關(guān)系，兩國所遵循的規(guī)則體系也基本相似，中加自貿(mào)區(qū)若能簽署，將為中美自貿(mào)談判提供重要的經(jīng)驗。中美雙邊投資協(xié)定雖然涉及范圍遠少于FTA，但同樣是兩個截然不同的規(guī)則體系的重要對接，該談判對兩國推進國內(nèi)規(guī)則體系的變革，充分理解并尊重對方規(guī)則體系的合理性均有重要意義。

(二)遠期計劃(2020—2030年)

完成和印度、南方共同市場、東部和南部非洲共同市場主要發(fā)展中大型經(jīng)濟體的雙邊FTA 談判，并以此為基礎(chǔ)形成涵蓋主要發(fā)展中經(jīng)濟體的大型自貿(mào)區(qū);力爭完成和俄羅斯、美國、歐盟的自貿(mào)區(qū)談判;積極推動建成亞太自貿(mào)區(qū);我國獨特的價值理念和規(guī)則體系在雙邊和多邊自貿(mào)區(qū)規(guī)則中得以充分體現(xiàn)，我國在全球貿(mào)易規(guī)則中的話語權(quán)顯著提升。

第一，完成和發(fā)展中地區(qū)主要經(jīng)濟體或經(jīng)濟一體化組織的FTA談判。在廣大發(fā)展中地區(qū)，已經(jīng)以地域為分界線形成了南方共同市場、東部和南部非洲共同市場等多個大型經(jīng)濟一體化組織。南方共同市場目前已成為全球第四大經(jīng)濟集團，有望在未來十年之內(nèi)涵蓋幾乎全部南美國家;東部和南部非洲共同市場已經(jīng)是非洲最大的關(guān)稅一體化組織;獨聯(lián)體國家已成立了獨聯(lián)體自由貿(mào)易區(qū)、俄白哈關(guān)稅同盟等一系列經(jīng)濟一體化組織;印度、斯里蘭卡、巴基斯坦等國也已經(jīng)在南亞區(qū)域合作聯(lián)盟框架下建立了南亞特惠貿(mào)易安排。在區(qū)域化成為當前全球化新的表現(xiàn)形式的背景下，可以預(yù)測2020 年上述經(jīng)濟一體化組織的覆蓋范圍會進一步擴大。

發(fā)展中經(jīng)濟體無論是在全球治理體系中，還是在具體的經(jīng)貿(mào)合作中，都是我國重要的合作伙伴。因此，我國首要目標應(yīng)是直接和相關(guān)的大型經(jīng)濟一體化組織達成FTA，直接為我國加強和獨聯(lián)體成員、拉美、非洲等地的經(jīng)貿(mào)合作大幅減輕障礙;但若和大型經(jīng)濟一體化組織之間達成FTA 的困難較大，也可以選擇其中較為重要、開放程度較高的經(jīng)濟體簽署FTA，采取漸進的方式予以推進。其中，印度、俄羅斯、巴西、南非和阿根廷五國作為主要發(fā)展中經(jīng)濟體，應(yīng)予以重點推進。

從目前情況看，這些國家與我國相比在開放方面較為保守，且部分國家國內(nèi)市場經(jīng)濟體系尚不健全，接受基于成熟市場經(jīng)濟體系的規(guī)則體系的難度相對較大。因此，在與這些國家或經(jīng)濟體進行談判時，應(yīng)基于實際情況靈活應(yīng)對，對一些對方較為敏感的議題可適當移出談判清單。

第二，力爭完成美國、歐盟的自貿(mào)區(qū)談判。歐盟、美國和我國是全球前三大經(jīng)濟體，若這三大經(jīng)濟體能夠簽署FTA，從某種意義上說明全球主要經(jīng)濟體已經(jīng)在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則方面基本達成一致，該FTA的規(guī)則很有可能成為國際通行規(guī)則。目前美國和歐盟已經(jīng)開始TTIP 談判，借此謀求在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的主導(dǎo)權(quán)。

目前我國的市場經(jīng)濟體系尚不完善，加之并未形成可復(fù)制、可推廣的國際貿(mào)易價值理念和規(guī)則體系，因此和歐盟、美國直接開展FTA 談判的條件尚不充分。

但在2020 年之后，隨著我國改革攻堅任務(wù)的基本完成、市場經(jīng)濟體系的基本完善和高標準FTA戰(zhàn)略取得階段性成果，我國的價值理念和規(guī)則體系應(yīng)基本形成，初步具備了和美國、歐盟開展FTA 談判的條件。同時，雖然美國等發(fā)達經(jīng)濟體為維護自身政治經(jīng)濟利益仍會在FTA 中為我國設(shè)定諸多不合理條款障礙，但我國和美國、歐盟等大型發(fā)達經(jīng)濟體在市場經(jīng)濟規(guī)則上的分歧較當前會有所減少，對推動我國和美國、歐盟的FTA 談判也有一定積極作用。因此，我國應(yīng)力爭在2030 年之前和歐盟、美國啟動并完成FTA 談判，并在相當一部分重要議題上達成基本共識，將其上升為國際通行規(guī)則。

第三，推動“東亞路線”和“亞太路線”整合成亞太自貿(mào)區(qū)。從目前情況看， “東亞路線”和“亞太路線”均有望在2020 年之前取得重大進展。在美國的強力推動下，TPP 有望在近期簽署，在2020 年之前可能進一步擴容到其他亞太國家。如我國高標準自貿(mào)區(qū)進展順利，RCEP、“10+3”甚至亞太自貿(mào)區(qū)也有可能在2020 年之前取得突破。因此，2020 年之后我國的重要任務(wù)，在于積極推動“東亞路線”和“亞太路線”的整合，實現(xiàn)2014 年APEC 北京峰會上提出的亞太自貿(mào)區(qū)的目標，并在其中發(fā)揮積極作用，使我國成為亞太自貿(mào)區(qū)的積極推動者和主要規(guī)則制定者。屆時，我國和美國、歐盟以及其他重要發(fā)展中經(jīng)濟體的一體化組織均取得重大突破，我國完全有條件以自身為軸心推動各個FTA整合，將區(qū)域性的貿(mào)易體系整合成全球性的貿(mào)易體系，從而在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定中占據(jù)一定的主導(dǎo)權(quán)。

五、保障措施

(一)建立由最高決策機構(gòu)負責的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略委員會，統(tǒng)籌安排高標準自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略進程

目前我國各個自貿(mào)區(qū)談判存在一定的“獨自為戰(zhàn)”情況，并未在戰(zhàn)略上進行系統(tǒng)的統(tǒng)籌安排。事實上，自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是一個有機的整體，如果沒有戰(zhàn)略上的統(tǒng)籌，僅僅就某個自貿(mào)區(qū)談判的情況進行分析，所做出的決策可能是局部的和片面的。因此，建議由最高決策機構(gòu)直接牽頭成立自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略委員會，負責自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的整體設(shè)計，并指導(dǎo)商務(wù)部門具體的自貿(mào)區(qū)談判工作。

(二)加強對各大議題，特別是非傳統(tǒng)領(lǐng)域議題的研究工作，為建立公平合理的，符合大多數(shù)國家利益的價值理念和規(guī)則體系提供支撐

目前我國在知識產(chǎn)權(quán)、勞工、環(huán)境等議題上的研究相當不充分，對于發(fā)達國家推行的規(guī)則體系會對我國產(chǎn)生何種影響缺乏科學(xué)的分析和判斷，也很難對這些規(guī)則體系是否科學(xué)合理進行公正的評價。因此，在具體的FTA 談判中，容易出現(xiàn)為保護國家利益起見回避某些議題，或全盤接受對方條款導(dǎo)致國家利益損害的情況。這些領(lǐng)域的研究需要經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、環(huán)境科學(xué)等多個學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜业墓餐瑓⑴c，也需要吸收國際學(xué)術(shù)界最新的研究成果，因此建議將其納入國家重點人文社會科學(xué)的研究計劃，整合國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)研究資源，盡快將研究水平達到國際先進水平，為自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略提供支撐。

(三)嘗試推行新的損益衡量方法

FTA 談判的特點決定了必然會對各國國內(nèi)部分產(chǎn)業(yè)造成一定沖擊，因此如何衡量自貿(mào)區(qū)條款的損益成為了談判各方博弈的重要參考依據(jù)。綜合來看，對GDP、就業(yè)乃至部分重點產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟損益測算目前仍主要采取靜態(tài)的均衡模型或產(chǎn)業(yè)分析的方法。這種方法雖然有其科學(xué)合理性，但卻難以用于分析不可貿(mào)易性較強的服務(wù)業(yè)開放對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，也很難適用于分析知識產(chǎn)權(quán)、勞工等新興議題相關(guān)條款對國內(nèi)可能帶來的利益或損害。同時，F(xiàn)TA 對提升我國在全球治理中地位和推動我國完善市場經(jīng)濟體系等方面存在明顯積極作用，但對此目前缺乏有效的工具進行實證研究。因此，建議在繼續(xù)應(yīng)用傳統(tǒng)分析方法的基礎(chǔ)上，積極引入一些新的衡量方法對FTA 對我國的損益進行綜合衡量，為決策者提供更為科學(xué)的參考。

(四)逐步建立自貿(mào)區(qū)談判的產(chǎn)業(yè)損害補償機制

建立FTA 使我國整體受益的同時，對我國部分相對弱勢產(chǎn)業(yè)也會造成一定沖擊。這種沖擊在一定程度上是資源優(yōu)化配置的結(jié)果，但也可能對經(jīng)濟造成嚴重的負面影響，甚至影響我國重要戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，因此客觀上需要通過一定的補償機制來降低FTA 所帶來的風險。在現(xiàn)實談判中，由于目前的損害補償機制尚未真正建立，相當一部分行業(yè)和企業(yè)由于擔心受到?jīng)_擊，對FTA 談判持相對消極態(tài)度，甚至制造輿論干擾談判進程。具體而言，損害補償機制應(yīng)包括以下三方面的內(nèi)容:一是明確補償機制對產(chǎn)業(yè)類型和損害程度的具體要求;二是確定產(chǎn)業(yè)受到FTA 損害的科學(xué)方法;三是研究如何有效調(diào)動政府和市場的力量實現(xiàn)補償。