譚 菲 杜海東

（廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院，廣東 珠海 519090）

0 前言

《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》預(yù)測(cè)2025年、2030年我國(guó)老年人數(shù)量將分別達(dá)到3億和4億。未來(lái)，我國(guó)勞動(dòng)力人口將出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。如何讓每一個(gè)老年人安享晚年成為了我們要面臨的重要民生問(wèn)題之一。隨著對(duì)于養(yǎng)老問(wèn)題的理論研究和實(shí)踐推進(jìn)，養(yǎng)老社區(qū)成為了一種新興的養(yǎng)老服務(wù)形式。

但就目前的情況來(lái)看，養(yǎng)老社區(qū)普遍存在服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，籌資渠道單一，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善等問(wèn)題[1]。李凱等學(xué)者認(rèn)為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資源募集面較窄[2]；高麗靜等學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)幾乎完全依靠政府財(cái)政補(bǔ)助，完全公益性以及經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題是導(dǎo)致各個(gè)社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)上僧多粥少、杯水車(chē)薪的本質(zhì)原因[3]；張麗、秦婷婷認(rèn)為社區(qū)提供的服務(wù)存在著內(nèi)容單調(diào)的問(wèn)題，社區(qū)能動(dòng)性受到限制，使得一些資源不能相互利用[4]?？梢?jiàn)，養(yǎng)老社區(qū)過(guò)于依賴(lài)政府機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持，自治能力不高。單一的政府力量無(wú)法全面解決養(yǎng)老問(wèn)題，如何提高養(yǎng)老社區(qū)的自治能力，建立一套符合國(guó)情的社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制，是重要的研究課題。

1 治理與網(wǎng)絡(luò)治理的概念

“治理”一詞最早在十四世紀(jì)提出，主要表明君權(quán)神授與國(guó)王的統(tǒng)治權(quán)。近幾十年來(lái)，意識(shí)型態(tài)的轉(zhuǎn)變、全球化的來(lái)臨、政治生活的改變、新公共管理的出現(xiàn)等等，使“治理”的意義與“統(tǒng)治”的概念產(chǎn)生了區(qū)別。治理的范圍不再局限于政府，而是擴(kuò)展到了以結(jié)成伙伴關(guān)系為前提的公私部門(mén)，其主體由多個(gè)行為者組成，包括政府、私部門(mén)、非營(yíng)利組織及個(gè)人。治理強(qiáng)調(diào)公民的參與和公共組織的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)權(quán)力回歸于公民。因此，治理形成了縱橫交錯(cuò)、互動(dòng)發(fā)展的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織。

網(wǎng)絡(luò)治理中，多元行為者共同參與政策的制定與執(zhí)行，能夠凝聚多元行為者的共識(shí)。網(wǎng)絡(luò)治理各行為者的社會(huì)資本累積不同，處于一種相互依賴(lài)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的途徑是彼此信任和互惠互利。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的密集程度、中心和對(duì)等結(jié)構(gòu)，可以評(píng)估網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。在分析層次上，網(wǎng)絡(luò)治理包括以自我為研究對(duì)象的分析層次、以二元關(guān)系為研究對(duì)象的分析層次、以三元關(guān)系為研究對(duì)象的分析層次和以復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)為研究對(duì)象的分析層次。

2 組織間的信任關(guān)系

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)治理的原理可知，信任是建立有效伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)，是組織運(yùn)作的核心。網(wǎng)絡(luò)治理中的多元行為者，通過(guò)信任結(jié)成網(wǎng)絡(luò)伙伴關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)互惠與合作。所謂信任是指在社會(huì)交換關(guān)系中，交換的各方在處于不確定的狀況下，仍相信對(duì)方的意圖或行為具有可預(yù)測(cè)性和可靠性，而這種信念使自己有處于劣勢(shì)的可能。[5]信任對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理多元行為者的影響有：第一，減少制度控制、促進(jìn)創(chuàng)意和提高績(jī)效；第二，降低沖突的范圍、強(qiáng)度和次數(shù)；第三，促進(jìn)組織合作，維持長(zhǎng)期的承諾和合作；第四，有效緩和信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，降低交易與協(xié)調(diào)成本。

以自我為研究對(duì)象的治理網(wǎng)絡(luò)與養(yǎng)老社區(qū)具有相似性。如果以養(yǎng)老社區(qū)為核心，納入組織自主性的觀點(diǎn)，進(jìn)行養(yǎng)老社區(qū)與政府、非營(yíng)利組織、企業(yè)及研究機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系研究，是構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老機(jī)制的合適切入點(diǎn)。

3 網(wǎng)絡(luò)治理的主體

3.1 政府

與養(yǎng)老社區(qū)關(guān)系最密切的政府部門(mén)主要是民政部門(mén)和衛(wèi)生部門(mén)，其互動(dòng)關(guān)系的形式包括：第一，政府直接為社區(qū)老人提供居家護(hù)理、居家康復(fù)等服務(wù)；第二，由社區(qū)向政府部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)政府部門(mén)批準(zhǔn)后，獲得資金補(bǔ)助，養(yǎng)老社區(qū)聯(lián)系相關(guān)單位，為老人提供護(hù)理、康復(fù)、餐飲等服務(wù)。

3.1.1 有形資源的單向互動(dòng)

政府首先審核資格，核定所需求的服務(wù)數(shù)量后，由民政部門(mén)委托專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)入社區(qū)提供服務(wù)。這種互動(dòng)方式是由政府直接將居家護(hù)理、復(fù)健等服務(wù)送入社區(qū)。

3.1.2 有形資源的雙向互動(dòng)

社區(qū)首先向政府提出養(yǎng)老服務(wù)申請(qǐng)，提案獲選后獲得經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，再由社區(qū)為老人提供相關(guān)服務(wù)。這種互動(dòng)模式需要社區(qū)主動(dòng)向政府申請(qǐng)，老人才能享受養(yǎng)老照顧服務(wù)。

縱觀現(xiàn)狀，養(yǎng)老社區(qū)與政府的互動(dòng)以有形資源的單向互動(dòng)居多。有形資源的雙向互動(dòng)則僅限于部分社區(qū)組織。在有形資源的單向互動(dòng)方面，除有社區(qū)工作職責(zé)的社區(qū)外，普遍有養(yǎng)老需求的社區(qū)也能接受政府的服務(wù)。

3.2 企業(yè)

養(yǎng)老社區(qū)與企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系主要建立在企業(yè)資助的基礎(chǔ)上，而這種基礎(chǔ)多是有形資源的單向互動(dòng)，主要由養(yǎng)老社區(qū)為資助企業(yè)的員工家屬提供養(yǎng)老服務(wù)，有養(yǎng)老需求的企業(yè)員工將家屬送到養(yǎng)老社區(qū)接受服務(wù)。另外，部分管理經(jīng)驗(yàn)豐富的養(yǎng)老社區(qū)會(huì)主動(dòng)尋求企業(yè)的資助。但是，養(yǎng)老社區(qū)服務(wù)帶有社會(huì)福利的性質(zhì)，所以大部分的社區(qū)無(wú)法得到企業(yè)的資助。即使企業(yè)進(jìn)行資助，也不具有專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)水平。因此，就企業(yè)而言，養(yǎng)老社區(qū)與企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系是有形資源的單向互動(dòng)。

3.3 非營(yíng)利機(jī)構(gòu)

第一種互動(dòng)對(duì)象是社區(qū)輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)要確認(rèn)養(yǎng)老社區(qū)的服務(wù)方案與政府政策目標(biāo)相符合，并由輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)推動(dòng)社區(qū)的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)，這屬于經(jīng)驗(yàn)交流，有形資源的單向互動(dòng)較少。第二種互動(dòng)對(duì)象是非營(yíng)利組織，社區(qū)向醫(yī)療機(jī)構(gòu)請(qǐng)求幫助時(shí)，醫(yī)療護(hù)理團(tuán)隊(duì)進(jìn)入社區(qū)內(nèi)為老人提供服務(wù)，這種互動(dòng)形式建立在社區(qū)主動(dòng)請(qǐng)求幫助的基礎(chǔ)上，屬于無(wú)形資源的雙向互動(dòng)。第三種互動(dòng)對(duì)象是其它養(yǎng)老社區(qū)，某一社區(qū)富有經(jīng)驗(yàn)、效果顯著時(shí)，其它社區(qū)進(jìn)行走訪觀摩，進(jìn)行橫向經(jīng)驗(yàn)交流，屬于無(wú)形資源的雙向互動(dòng)。因此，養(yǎng)老社區(qū)與非營(yíng)利組織的互動(dòng)關(guān)系以無(wú)形資源的雙向互動(dòng)為主要形式。

3.4 與研究機(jī)構(gòu)的的互動(dòng)關(guān)系

第一類(lèi)研究機(jī)構(gòu)類(lèi)似于非營(yíng)利組織中的輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，由學(xué)者組成的輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)幫助社區(qū)進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)，確保社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)目標(biāo)與政府政策目標(biāo)相同，屬于無(wú)形資源的雙向互動(dòng)。第二類(lèi)研究機(jī)構(gòu)類(lèi)似于政府委托的評(píng)估人員，評(píng)估各養(yǎng)老社區(qū)的照護(hù)服務(wù)，了解政策效果，針對(duì)實(shí)際情況和困難提出建議，也屬于無(wú)形資源的雙向互動(dòng)。

網(wǎng)絡(luò)治理中，各行為主體的互動(dòng)關(guān)系見(jiàn)圖1。

圖1 多元行為主體的治理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

4 養(yǎng)老社區(qū)自主性治理的策略

目前，養(yǎng)老社區(qū)的自主性受到了限制。陳元?jiǎng)偟葘W(xué)者認(rèn)為：我國(guó)的社區(qū)由于長(zhǎng)期受到單位體制的擠壓，本身的發(fā)展并不完善，社區(qū)組織帶有很強(qiáng)的行政色彩。[6]養(yǎng)老社區(qū)最大的問(wèn)題在于：如果政府不支持，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，就無(wú)法運(yùn)行。社區(qū)要先向政府提出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)比較、批準(zhǔn)后才能獲得政府政策的支持。在這樣的情況下，經(jīng)費(fèi)有限，并不是所有的社區(qū)都能獲得資助，如果政府停止投入，養(yǎng)老社區(qū)就可能因經(jīng)費(fèi)不足而停止運(yùn)行。每個(gè)社區(qū)都有其特殊的背景，因?yàn)檠a(bǔ)助來(lái)源于政府，養(yǎng)老社區(qū)的政策目標(biāo)、執(zhí)行方式等必須符合政府的政策目標(biāo)，無(wú)法提供真正符合老人需求的照護(hù)。政府的有形資源單向流入養(yǎng)老社區(qū)，相當(dāng)于遏制了養(yǎng)老社區(qū)的自主力。在建構(gòu)高度自主的養(yǎng)老社區(qū)時(shí)，可以通過(guò)資源依賴(lài)、法規(guī)制度和價(jià)值理念三個(gè)層面來(lái)推動(dòng)。

4.1 建立低度依賴(lài)的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系

對(duì)于正處于成長(zhǎng)期的養(yǎng)老社區(qū)行業(yè)來(lái)說(shuō)，資源的獲得十分重要。社區(qū)必須能夠掌握自身資源，才能降生存環(huán)境的不確定性。

4.1.1 實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系多元化

發(fā)展養(yǎng)老社區(qū)的一個(gè)重要問(wèn)題就是如何實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。如果養(yǎng)老社區(qū)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)依靠政府直接補(bǔ)助，那么社區(qū)的自主性必將受到極大的制約。在治理網(wǎng)絡(luò)中，養(yǎng)老社區(qū)與政府部門(mén)的互動(dòng)過(guò)多，形成了不協(xié)調(diào)的互動(dòng)關(guān)系。養(yǎng)老服務(wù)的供給不能光靠政府的力量，必須結(jié)合其它多元行為者，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)發(fā)展。如果要減少對(duì)政府的資源依賴(lài)，養(yǎng)老社區(qū)就必須平衡與其它部門(mén)的互動(dòng)關(guān)系。因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)治理中行為者的互動(dòng)應(yīng)該多樣化且平衡，所以養(yǎng)老社區(qū)要培養(yǎng)評(píng)估能力，深入了解各行為者的資源，拓展與其他行為者的利益平衡點(diǎn)、溝通方式與資源互動(dòng)關(guān)系，并逐步形成制度化的互動(dòng)過(guò)程。如果社區(qū)本身有能力引進(jìn)多種資源，就不必過(guò)多依賴(lài)政府。

4.1.2 掌握資源的選擇權(quán)和決定權(quán)

如果過(guò)分依賴(lài)某種資源，養(yǎng)老社區(qū)的發(fā)展可能緊跟著資源的方向，社區(qū)為接受資源而改變了原有的發(fā)展方向，也可能在面對(duì)評(píng)估與專(zhuān)業(yè)輔導(dǎo)時(shí)，普遍接納各種意見(jiàn)。

養(yǎng)老社區(qū)應(yīng)該擁有資源進(jìn)入的選擇權(quán)與決定權(quán)，以了解接受該資源后是否會(huì)影響自身的自主運(yùn)行。即使在面對(duì)評(píng)估制度與專(zhuān)業(yè)輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)時(shí)，也要考慮給出的意見(jiàn)和建議是否符合自身發(fā)展目標(biāo)和實(shí)際情況需要，而不是考慮是否符合政府政策目標(biāo)，因?yàn)檎吣繕?biāo)并不一定符合每個(gè)社區(qū)的實(shí)際養(yǎng)老需求和發(fā)展情況。養(yǎng)老社區(qū)要評(píng)估這些意見(jiàn)是否對(duì)自身發(fā)展有益、是否符合老人的需求，如此才能決定哪些資源可以進(jìn)入、進(jìn)入多少，從而保持高度的自主性。

4.2 制定自由度較大的法規(guī)制度

《憲法》、《婚姻法》、《勞動(dòng)法》和《老年人權(quán)益保障法》都對(duì)養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，但這些法律規(guī)定的原則性較強(qiáng)，主體責(zé)任不甚明確，導(dǎo)致民間資本不敢投入。同時(shí)，各養(yǎng)老社區(qū)的背景、人口構(gòu)成、老人需求都不同，其治理方式也會(huì)不同。但從目前的現(xiàn)狀來(lái)看，多數(shù)政府部門(mén)卻將同一個(gè)模式套用在不同的社區(qū)中，影響?zhàn)B老社區(qū)的個(gè)性化發(fā)展。

4.2.1 提高立法層次和水平

養(yǎng)老社區(qū)的自主性受外在法規(guī)環(huán)境的影響。政策的持續(xù)性十分重要。如果政府對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，就會(huì)導(dǎo)致政策經(jīng)常變動(dòng)，社區(qū)剛適應(yīng)政府政策后又需要面臨新的變動(dòng)，不知何去何從，自主運(yùn)作更加無(wú)從談起。因此，要盡快出臺(tái)原則一致、具有連續(xù)性的法律法規(guī)，如《養(yǎng)老社區(qū)管理法》、《養(yǎng)老社區(qū)管理規(guī)定》、《老年人護(hù)理法》、《老年人護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及分級(jí)制度》等，本著政府引導(dǎo)和扶持的原則，出臺(tái)具體的民間資本投入規(guī)定，在土地規(guī)劃、財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方面提供優(yōu)惠，為養(yǎng)老社區(qū)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系的多元化發(fā)展提供良好的制度環(huán)境，讓養(yǎng)老社區(qū)的管理工作依法進(jìn)行，不必因政策變化而改變。

4.2.2 留出更多的自主運(yùn)作空間

社區(qū)養(yǎng)老具有靈活、動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，政府推動(dòng)養(yǎng)老社區(qū)照護(hù)時(shí)要發(fā)揮社區(qū)自治組織的作用，考慮社區(qū)的不同情況，努力培養(yǎng)社區(qū)長(zhǎng)期運(yùn)作，規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展的政策。規(guī)劃時(shí)自下而上運(yùn)作，留給社區(qū)自主運(yùn)作的空間，避免法律法規(guī)制度產(chǎn)生束縛作用。

4.3 樹(shù)立公同認(rèn)可的價(jià)值理念

如果樹(shù)立起網(wǎng)絡(luò)多元行為者共同認(rèn)可的的價(jià)值理念，以信任為契機(jī)，那么養(yǎng)老社區(qū)在與各行為者互動(dòng)時(shí)的阻礙就會(huì)減少，合作關(guān)系會(huì)得以建立。倡導(dǎo)“尊老、敬老、愛(ài)老”的價(jià)值理念，符合中華民族的傳統(tǒng)美德和主流價(jià)值觀，以己推人，誠(chéng)信合作，會(huì)讓多元行為者愿意付出一定的成本來(lái)支持老人照護(hù)事業(yè)。

同時(shí)，社區(qū)要轉(zhuǎn)化觀念，培育老人的能動(dòng)性?，F(xiàn)在，多數(shù)養(yǎng)老社區(qū)將老人視為“被照顧者”、“弱勢(shì)群體”，但卻忽略了這樣一個(gè)事實(shí)：弱勢(shì)者不會(huì)一直處于弱勢(shì)的地位，也可以參與公共事務(wù)，處理自己社區(qū)的事情。社區(qū)通過(guò)改變自身的觀念，進(jìn)而轉(zhuǎn)化老人原本的觀念，讓老人從“被照顧者”變?yōu)樯鐓^(qū)公共事務(wù)的“參與者”，樹(shù)立“老有所用”的理念，將老人的智慧與經(jīng)驗(yàn)傳承下去。價(jià)值理念的轉(zhuǎn)換可以減少照護(hù)成本的支出，爭(zhēng)取更多的力量來(lái)支持養(yǎng)老社區(qū)事業(yè)，為社區(qū)爭(zhēng)取更大的自主運(yùn)作空間和組織自主性程度。

從治理網(wǎng)絡(luò)角度看，政府要從資金、法律層面支持養(yǎng)老社區(qū)，進(jìn)行資源的雙向互動(dòng)；企業(yè)和非營(yíng)利組織要從資源、價(jià)值理念層面支持養(yǎng)老社區(qū)，進(jìn)行有形資源的雙向互動(dòng)，找到關(guān)系平衡點(diǎn)；研究機(jī)構(gòu)要從資源、價(jià)值理念層面支持養(yǎng)老社區(qū)，進(jìn)行無(wú)形資源的雙向互動(dòng)。

圖2 養(yǎng)老社區(qū)自主性治理的策略

［1］王倩.城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題及對(duì)策探究[J].成都紡織高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào),2014(2):51-54.

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