但洪敏

我國退役軍官安置伴隨我軍的建立而進行，走過了一段不平凡的發(fā)展歷程，積累了寶貴的經(jīng)驗，特別是新中國建立之后，退役軍官安置工作在實踐中起到了鞏固黨的執(zhí)政地位，支援國家建設，促進社會和諧，推動國防和軍隊現(xiàn)代化建設的良好效果。當然，退役軍官安置的能力和水平畢竟受制于國家在各個不同歷史時期經(jīng)濟發(fā)展和諸多社會因素，其主要教訓也值得我們認真汲取。

一、歷史演進

現(xiàn)實由歷史演化而來，未來又將現(xiàn)實融入歷史。改革則是繼承和創(chuàng)新的有機統(tǒng)一，離不開既往的實踐基礎。由軍隊的特殊使命和特有的組織形態(tài)所決定，軍官退役安置與軍隊的存在和發(fā)展相伴隨，與國家的建設和發(fā)展相適應。

土地革命時期，我軍就以制度的方式安置退役軍官，主要由根據(jù)地的政權機構安置傷、病、殘人員和將不適合軍事工作的干部集中地安排到地方工作，安置制度開始萌芽?？箲?zhàn)時期，便有了集中安排轉業(yè)軍官的措施和辦法，此時安置尚屬探索階段。解放戰(zhàn)爭初期，為貫徹“兵貴精不貴多”的建軍原則，中央正式頒發(fā)了《關于復員工作的指示》，指出官兵復員工作“必須慎重處理，除在政治上徹底解釋清楚外，必須對復員妥為安置，各得其所”1，正式提出了退役軍官“復員”“轉業(yè)”等專業(yè)術語。解放戰(zhàn)爭后期，為適應政權建設和城鄉(xiāng)管理的需要，毛澤東和黨中央提出“我們必須準備把二十一萬野戰(zhàn)軍全部就地轉化為工作隊”2，向全國進軍所需要的“一切工作干部，主要地靠軍隊本身來解決”3。這時，已開始把退役軍官安置同軍隊建設和政權建設、經(jīng)濟社會建設聯(lián)系起來，具備了退役軍官安置制度的雛形。

新中國成立后，黨的工作重心由領導革命戰(zhàn)爭轉向領導經(jīng)濟建設，開始安排大批官兵復員，并對復員機構、復員程序、復員待遇作出明確規(guī)定。1965年9月，國務院頒布《中國人民解放軍退出現(xiàn)役干部轉業(yè)地方工作暫行辦法》，這是我國關于退役軍官轉業(yè)到地方工作的第一個法規(guī)性文件?！拔母铩鼻?，退役軍官安置的組織領導機構逐步建立健全，方針原則和政策制度基本確立，初步形成了一套與社會主義計劃經(jīng)濟體制相適應的工作制度和政策規(guī)定。1975年，鄧小平主持軍委工作后，恢復了“文革”期間中斷的退役軍官安置制度，并給“文革”期間被錯誤地作復員處理未作安排的41萬名退役軍官改辦轉業(yè)手續(xù)，重新安排了工作。

改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期，我國退役軍官安置進一步創(chuàng)新發(fā)展，制度化、規(guī)范化水平有了較大提高。1975年8月，國務院、中央軍委發(fā)布了《軍隊干部退出現(xiàn)役暫行辦法》，對轉業(yè)、復員、退休三種安置方式的條件、安置去向、工作崗位、工資待遇等作出明確規(guī)定。此后，中央和國家又相繼頒發(fā)《關于軍隊干部退休的暫行規(guī)定》《關于軍隊干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》等一系列法規(guī)文件，豐富和發(fā)展了退役軍官安置的方針原則，完善了配套措施辦法，有力維護了軍隊和社會的穩(wěn)定。

隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，以及國家人事制度改革的逐步展開，運行了幾十年的退役軍官安置制度開始出現(xiàn)一些新情況新問題。自此，軍地雙方開始積極探索社會主義市場經(jīng)濟體制下的退役軍官安置改革辦法，逐步形成計劃安置為主、自謀職業(yè)為輔的退役軍官安置道路。2000年2月，第九屆全國人大常委會通過《中華人民共和國現(xiàn)役軍官法》，首次將退役軍官安置采取“由政府安排工作和職務”和“由政府協(xié)助就業(yè)、發(fā)給退役金”相結合的安置方式以法律的形式明確下來。2001年1月，國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展與社會變化，再次調整退役軍官安置政策制度，發(fā)布《軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》及其一系列配套文件，開始實行計劃分配與自主擇業(yè)相結合的安置方式，使我國退役軍官安置走出了單純由政府指令性計劃分配的傳統(tǒng)模式，標志著我國退役軍官安置工作朝著科學化、法治化方向邁出了重要一步。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央，把軍轉安置工作提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。習近平強調，軍轉安置工作是實現(xiàn)“兩個一百年”目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要力量4。黨的十八屆三中全會將完善退役軍人安置制度改革納入國防和軍隊改革總體布局，作出明確部署。2015年10月，國務院、中央軍委批準改革完善軍人退役養(yǎng)老保險制度，改革完善軍人基本養(yǎng)老保險政策，建立軍人職業(yè)年金制度，改進軍地保險關系接續(xù)辦法，極大地解除了廣大官兵的后顧之憂，進一步提升了軍事職業(yè)的比較優(yōu)勢，為增強部隊吸引力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，提供了有力的政策制度保障。這是我國軍人保險制度建設發(fā)展史上一次新的跨越，拉開了我國以軍官職業(yè)化為導向的退役軍官安置改革大幕。

二、基本經(jīng)驗

認真總結我國退役軍官安置的寶貴經(jīng)驗，對于我們深化退役軍官安置的規(guī)律性認識，創(chuàng)新完善中國特色退役軍官安置制度有著重要的指導作用。

（一）必須始終把退役軍官安置工作擺在國家政治、經(jīng)濟和國防建設的重要位置。退役軍官安置制度，是黨和國家的一項重要制度。黨和國家領導人歷來十分重視軍轉安置工作，始終把它放在國家政權建設、經(jīng)濟建設和國防建設的重要位置。1950年7月，中央人民政府人民軍事委員會與政務院決定成立中央復員委員會，周恩來親自任委員會主任。各大行政區(qū)、省、專署、縣、區(qū)、鄉(xiāng)和軍隊的兵團、軍、師、團均成立了相應的組織領導機構，并由各級政府和軍隊的主要領導人擔任主任和副主任，負責本地區(qū)和本單位的復員工作。1975年7月，鄧小平在一次軍委擴大會議上指出，對復轉軍人“地方要承擔起來，把他們安置好”5。江澤民強調：“各級黨委和政府，要把軍隊轉業(yè)干部安置工作作為一項重要的政治任務認真抓好，千方百計克服困難，把每一個轉業(yè)干部安置好、使用好，使他們各得其所，人盡其才?！?胡錦濤要求各級黨委和政府，要“真正把軍轉安置工作作為一項重要政治任務，切實負起責任，加強組織領導，狠抓工作落實”7。習近平進一步強調，軍轉干部是黨和國家的寶貴財富，我們要倍加關心、倍加愛護。各級黨委和政府、軍隊各級黨組織要高度重視并滿腔熱血做好軍轉安置工作8。這些年來，黨中央、國務院、中央軍委為了解決退役軍官的安置問題，投入了大量的人力、物力和財力，為退役軍官安置工作順利開展提供了堅強的政治保障。

（二）必須堅持服從和服務于國家經(jīng)濟建設和國防建設大局。經(jīng)過幾十年的努力，我國逐步確立了退役軍官安置的總方針、總原則，切實維護了退役軍官的根本權益，實現(xiàn)了國家經(jīng)濟建設和國防建設的有機結合。1950年6月，毛澤東、周恩來簽署的《人民革命軍事委員會、政務院關于人民解放軍1950年復員工作的決定》，確立了當時的復員總原則，即：“服從國家經(jīng)濟建設與國防軍建設的需要，并使二者聯(lián)系起來”，“人民解放軍和地方各級人民政府對復員軍人必須妥為安置，使之各得其所”。1954年5月，中央軍委、政務院在《關于處理軍隊干部轉業(yè)建設的聯(lián)合指示》中明確，軍隊干部轉業(yè)到地方工作“是黨和國家根據(jù)革命的新任務來重新調配力量的必要措施，是關系全軍和全國的一件大事”，“各級人民政府應將轉業(yè)軍官視為國家經(jīng)濟建設干部的來源之一”。1965年9月，《中國人民解放軍退出現(xiàn)役干部轉業(yè)地方工作暫行辦法》規(guī)定，轉業(yè)干部必須統(tǒng)一分配、合理使用、妥善安置，各部門、各地區(qū)應根據(jù)工作需要和轉業(yè)干部的德才條件，參照他們原在軍隊中所擔任的職務，分配適當?shù)墓ぷ?。地方政府相應地提出了“熱烈歡迎、親密團結、耐心培養(yǎng)、大膽使用”等原則。1989年，國務院軍隊轉業(yè)干部安置工作小組根據(jù)國內外形勢和全黨全國的工作重心，提出了軍轉安置工作新的指導思想，即“軍隊轉業(yè)干部安置工作必須為軍隊建設和經(jīng)濟建設服務”。2001年1月，《軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》第五條再次重申，軍隊轉業(yè)干部安置工作，堅持為經(jīng)濟社會發(fā)展和軍隊建設服務的方針，貫徹妥善安置、合理使用、人盡其才、各得其所的原則。這些原則和方針，既指明了要對退役軍官的學習、工作、生產(chǎn)、生活等各方面進行妥善安置，也體現(xiàn)了對退役軍官應有的尊重和政治待遇。

（三）必須走制度化、規(guī)范化、法治化的發(fā)展道路。實踐表明，退役軍官安置只有走制度化、規(guī)范化、法治化的發(fā)展道路，才能不斷適應發(fā)展變化的新形勢，保持穩(wěn)定性與連續(xù)性。革命戰(zhàn)爭時期，由于受到條件的限制和我軍革命形勢不斷變化的影響，退役軍官安置沒有固定的政策規(guī)定，在退役軍官安置的方式、待遇、管理等方面的隨意性較大，往往是各部隊和根據(jù)地根據(jù)實際情況靈活掌握。新中國成立后，隨著黨和國家的工作重心由領導革命戰(zhàn)爭向發(fā)展經(jīng)濟轉變，退役軍官安置法規(guī)制度不健全、不完善所帶來的矛盾日漸凸顯。為及時總結經(jīng)驗、改進工作，1951年2月，全國復員工作會議在北京召開，周恩來特別指出，今后復員將是一項經(jīng)常性的工作，應該建立經(jīng)常的制度及組織。我軍現(xiàn)行的老兵退伍和干部轉業(yè)的一些規(guī)章制度，都是在這個基礎上發(fā)展起來的。在隨后的幾十年時間里，我國退役軍官安置制度也隨著國家法制建設和軍隊正規(guī)化建設不斷推進而日臻成熟，相繼制定、出臺了《中國人民解放軍退出現(xiàn)役干部轉業(yè)地方工作暫行辦法》《軍隊干部退出現(xiàn)役暫行辦法》《兵役法》《國防法》《軍隊轉業(yè)干部安置暫行辦法》等法律法規(guī)，明確有關轉業(yè)、復員、離休、退休方面的規(guī)定，在軍官退役條件、安置地點、職務安排、工資待遇、住房、醫(yī)療、家屬就業(yè)及子女入學等方面形成了比較系統(tǒng)的規(guī)范，逐步將退役軍官安置納入法治軌道。

（四）必須為退役軍官提供優(yōu)厚的待遇保障。軍隊干部是黨和國家的寶貴財富，退出現(xiàn)役轉業(yè)到地方工作，不論選擇計劃分配還是自主擇業(yè)，國家都應當給予優(yōu)厚的待遇保障。退役軍官在服役期間為國家和軍隊建設作出了犧牲奉獻，從法規(guī)制度上保證他們獲得國家和社會的尊重、優(yōu)待，是對廣大退役軍官的褒獎和激勵，有利于發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造性，繼續(xù)為經(jīng)濟建設和社會進步貢獻聰明才智；對教育和鞭策現(xiàn)役干部安心服役獻身國防，增強軍隊的吸引力和凝聚力，也將起到很大作用。同時，這樣定位，也有利于增強全民的國防意識，增強各級組織做好退役軍官安置工作的政治責任感。

（五）必須正確處理改革、穩(wěn)定、發(fā)展之間的關系。改革是一場改革都是一項創(chuàng)造性、探索性的工作?；仡櫸覈娹D安置工作之所以搞得很順利，首先得益于黨中央、國務院和中央軍委大膽創(chuàng)新、科學決策。決策者不僅有很強的政治勇氣和大無畏的革命精神，又有嚴謹求實的科學態(tài)度。改革既要著眼發(fā)展，還要著眼穩(wěn)定。因此，我國退役軍官安置應在適合國情軍情、可靠可行的基礎上，采取各種穩(wěn)妥的方法和步驟，扎扎實實地推進。綜觀新中國成立以來我國歷次精簡整編以及與之相伴隨的退役軍官安置制度改革，在取得重大成就的同時沒有冒大的風險，這與黨中央和中央軍委堅持實事求是的思想路線和工作方法，以及對改革的時機、方法、步驟、進程、重點等問題的正確把握密不可分。

三、主要教訓

回顧新中國成立以來退役軍官安置，有許多成功的經(jīng)驗，但不容否認，也確實存在歷史教訓。正確認識這些歷史教訓，對于今天我們搞好新一輪退役軍官安置制度改革具有重要的借鑒作用。

（一）以人為本理念沒有真正確立起來，影響了退役軍官安置的實際效果。退役軍官安置，說到底是在做“犧牲補償”的工作。如果以人為本思想樹得不牢固，安置理念存在偏差，安置工作是絕對做不好的。受計劃經(jīng)濟環(huán)境的影響，過去退役軍官安置往往過多地強調行政任務，沒有認識到妥善安置是國家對軍官特殊犧牲的一種補償和回報，而是看作對退役軍官的“恩惠”“照顧”，甚至是“慈善救濟”，工作缺乏積極性、主動性，缺少應有的人文關懷，安置效果不甚理想。在政府職能由經(jīng)濟建設型向公共服務型轉變的大背景下，政府要在退役軍官安置上發(fā)揮好主導作用，必須切實樹立起以人為本理念，真心實意地提供優(yōu)質服務。

（二）法治保障沒有得到應有重視，影響了退役軍官安置政策的剛性執(zhí)行力。我國退役軍官安置工作，主要是由黨和國家的方針政策與法律法規(guī)共同調整的。在相當長時間內，雖然黨和國家高度重視軍事立法工作，先后制定了一系列有關轉業(yè)、離退休干部安置和管理的法規(guī)制度，但總體上看，安置法規(guī)制度還不健全，安置工作的法治化水平還不夠高。截至目前，我國還沒有一部國家層面的、專門的退役軍官安置法律，一些規(guī)定主要散見于相關法律法規(guī)之中，在具體內容上還存在著規(guī)定不夠明確、內容不夠完整、與實際結合不緊等問題，權威性、規(guī)范性和指導性較差。自主擇業(yè)作為一種重要的安置方式，還缺少配套的政策制度，在社會政治地位、住房和醫(yī)療保險等方面的規(guī)定也不夠具體明確，各種優(yōu)惠政策難落實，后顧之憂難消除，加之軍地雙方安置部門對各地安置情況缺乏有效的監(jiān)督制約，有時對執(zhí)行不力甚至個別嚴重違反安置政策的問題顯得束手無策，致使近幾年選擇自主擇業(yè)的轉業(yè)干部比例在減少，改革的預期效果打了折扣。

（三）政策制度缺乏長遠性、一致性和連續(xù)性，帶來一些不穩(wěn)定因素。退役軍官安置制度調整改革，本質是一種利益關系的調整，它的動力和阻力都與利益相關。退役軍官安置的得失，客觀上是一個利益比較的問題，橫向與地方公務員比，縱向與前后安置的退役軍官比。使他們產(chǎn)生不滿情緒的原因，往往不在于絕對利益的多寡，而是源于政策變動帶來的利益落差。因此，退役軍官安置制度一旦確定下來，就要保持一定的穩(wěn)定性、連續(xù)性，上位法規(guī)要兼顧下位法規(guī)的歷史繼承性，下位法規(guī)和政策規(guī)定要服從上位法規(guī)，避免出現(xiàn)政策制度“撞車”的現(xiàn)象。我國在不同時期制定的退役軍官安置政策制度，總體上適應了當時的國情軍情，但不可否認，還存在政策規(guī)定不銜接、有矛盾甚至互相抵觸，一些安置政策忽左忽右，軍官退役和接收的數(shù)量大起大落等問題。例如，“文革”時期，軍官轉業(yè)安置制度的終止，使許多在部隊服役多年、奉獻寶貴青春的退役軍官得不到妥善安置，結果帶來了一系列的社會問題。再如，由于政策前后不一致，一些先期轉業(yè)特別是轉到企業(yè)的軍官，通過集體上訪等方式反映問題、表達訴求，給社會和軍隊都帶來了一定的負面影響。實踐表明，如果這些問題不能有效解決，不但會增加社會不穩(wěn)定因素，還會給現(xiàn)役軍官安心服役帶來不利影響，進而影響國防和軍隊建設。

（四）借鑒外國經(jīng)驗教訓與堅持中國特色的關系處理不夠好，導致退役軍官安置改革長期裹足不前?，F(xiàn)行安置制度和辦法基本是過去計劃經(jīng)濟時代建立起來的，已嚴重滯后于社會主義市場經(jīng)濟深入發(fā)展的實踐需求。實踐表明，只有改進安置辦法，為轉業(yè)干部和用人單位提供更大空間，以適應市場經(jīng)濟發(fā)展和人才配置客觀規(guī)律的要求，才能最終走出一條中國特色退役軍官安置路子。這方面，國外有很好的經(jīng)驗做法可資借鑒。長期以來，我們習慣于用老辦法來解決不斷遇到的新問題，習慣于政策制度的修修補補。在實踐中，尤其是政策制定上，求穩(wěn)怕亂的心態(tài)導致了工作的狹隘和被動，對國外的經(jīng)驗缺乏深入的研究探索和大膽的嘗試，過多強調國情、軍情的特殊性，以保持中國特色為借口，對一些國家的有益經(jīng)驗沒有從借鑒的角度積極吸收，退役軍官安置幾乎處于停滯或微調狀態(tài)。堅持中國特色的真義，就是堅持實事求是的精神，一切從實際出發(fā)，認真研究國情軍情及其變化，遵循現(xiàn)代化軍隊建設的普遍規(guī)律和根本要求，吸收借鑒外國成功做法，科學總結我國傳統(tǒng)及經(jīng)驗，在借鑒和繼承的基礎上大膽改革創(chuàng)新，立足于后發(fā)追趕的現(xiàn)實，形成我軍退役軍官安置的新特色、新優(yōu)勢。

（五）長期忽視理論研究，導致軍轉安置缺乏科學理論指導。退役軍官安置是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及國家的政治經(jīng)濟體制改革、干部人事制度、勞動分配政策、財政金融政策等，需要有深入的理論做指導。否則，就難以洞悉退役軍官安置的政治、經(jīng)濟條件，難以把握調整改革的方向、方式和方法。長期以來，我國軍官退役安置重經(jīng)驗指導輕理論探索，重政策調整輕依法推動，重完成眼前任務輕解決深層次矛盾，導致退役軍官安置領域的理論相對滯后，對軍官安置工作的基本內涵、地位作用、構成要素以及運行機制等基本問題，沒有從理論上給予充分回答；對退役軍官安置工作向什么方向發(fā)展、怎樣發(fā)展，缺少宏觀性、前瞻性的理論探討和制度設計。理論研究的缺乏，其直接后果是實踐中的盲目、被動，面對矛盾問題無所適從。從實踐形態(tài)看，由于沒有系統(tǒng)的退役軍官安置理論作指導，部分政策與措施往往停留于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，缺乏系統(tǒng)性、前瞻性和科學性。這些都要求我們以史為鑒，對退役軍官安置進行深入的理論探索，并按照其自身規(guī)律進行改革創(chuàng)新。

引文：

1．劉巖：《建國前干部工作文獻史料選編》（下集），1975頁，軍事科學院軍制研究部編印，2000。

2．《毛澤東軍事文集》（第5卷），515頁，北京，軍事科學出版社，1993。

3．《中國人民解放軍軍事通史》（第5卷），2319頁，北京，軍事文獻出版社，2007。

4．習近平：在會見第六次全國軍轉表彰大會暨2014年軍轉安置工作會議上的講話，新華網(wǎng)，2014-5-27。

5．《鄧小平文選》（第2卷），22頁，北京，人民出版社，1994。

6．《中華人民共和國日史》（1994），143頁，四川，四川人民出版社，2003。

7．胡錦濤：2013年6月19日在全國軍隊轉業(yè)干部安置工作電視電話會議上的講話，轉引自姜華宣等編《中國共產(chǎn)黨重要會議紀事（增訂本）》，1007頁，中央文獻出版社，2006。

8．習近平：在會見第六次全國軍轉表彰大會暨2014年軍轉安置工作會議上的講話，新華網(wǎng)，2014-5-27。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定．北京：人民出版社，2013．

［2］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定．北京：人民出版社，2014．

［3］劉巖．建國前干部工作文獻史料選編．北京：軍事科學院軍制研究部編印，2000．

［4］羅平飛．簡析當代中國軍人退役安置制度面臨的矛盾．新華文摘，2006（6）．

［5］國務院退伍軍人和軍隊離退休干部安置領導小組辦公室，中國社會科學院社會學所編．安置保障研究．北京：中國社會出版社，1997．