沈磊

(蘇州工業(yè)園區(qū)國(guó)有資產(chǎn)控股發(fā)展有限公司,江蘇蘇州 215028)

推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的困境及戰(zhàn)略性思考

沈磊

(蘇州工業(yè)園區(qū)國(guó)有資產(chǎn)控股發(fā)展有限公司,江蘇蘇州 215028)

經(jīng)過(guò)六十多年的發(fā)展,到2013年,我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到52.6%,筆者認(rèn)為,城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)就是“以空間換財(cái)富、以空間換速度、以空間換資源、以空間換生態(tài)”,因此,推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要途徑。本文簡(jiǎn)述推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的困境和策略。

城鎮(zhèn)化建設(shè) 發(fā)展戰(zhàn)略

1 我國(guó)城鎮(zhèn)化含義解析的現(xiàn)狀

城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)不斷集中聚集的過(guò)程,它是工業(yè)化進(jìn)程的重要標(biāo)志。隨著工業(yè)化水平的提高,城鎮(zhèn)數(shù)目越來(lái)越多,規(guī)模越來(lái)越大,人口也將急劇增加。目前,我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的困境主要表現(xiàn)為。

(1)區(qū)域間不平衡。在長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,我國(guó)的城鎮(zhèn)化走的是一條政府引導(dǎo)下的自上而下的發(fā)展模式。1978年實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái),“允許一部分人先富起來(lái)”的政策使環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲地區(qū)率先發(fā)展,在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí),有力推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(2)人口分散而居使城鎮(zhèn)化建設(shè)增加了困難。農(nóng)村人口居住現(xiàn)狀、定居形態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間存在著密切關(guān)系。農(nóng)村人口屬分散居住,不利于公共設(shè)施的建設(shè),單位投入的利用率極低,不能得到分工帶來(lái)的利益,不利于信息交流,不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,從而抑制城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(3)區(qū)域內(nèi)部不平衡。我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度不平衡,不僅表現(xiàn)為不同區(qū)域之間的不平衡,而且也表現(xiàn)為同一區(qū)域內(nèi)的不平衡。根據(jù)各地區(qū)2012年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào),同處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的東部地區(qū)的北京、天津、上海三個(gè)直轄市的城鎮(zhèn)化水平均超過(guò)80%。

2 我國(guó)城鎮(zhèn)化現(xiàn)實(shí)困境的因素分析

在引起我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入困境的眾因素中,政府行為是最重要也是最根本的影響因素。政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、社會(huì)管理政策制定得是否合理,會(huì)直接或間接地影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在未來(lái)的發(fā)展道路上,要使影響因素充分發(fā)揮其積極作用,避免消極作用的出現(xiàn)。

(1)規(guī)劃工作滯后與基礎(chǔ)設(shè)施落后對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的影響。規(guī)劃滯后與基礎(chǔ)設(shè)施落后的城鎮(zhèn)化必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小,使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮起來(lái),城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響,導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足,并且不利于集中有限的財(cái)力加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。

(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡。我國(guó)的城鎮(zhèn)化區(qū)域間的發(fā)展速度是不平衡的,這種不平衡主要是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡所致。1978年,為了加速發(fā)展經(jīng)濟(jì),我國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策,開(kāi)放東部沿海、沿江城市政府制定的政策也向這些地區(qū)傾斜,再加上這些地區(qū)的自然資源、自然條件等有利條件,東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速比其他地區(qū)高出5個(gè)百分點(diǎn)。

(3)地區(qū)耕地面積不斷減少與新增人口不斷增加的矛盾。西部城鎮(zhèn)化水平不高的主要原因是農(nóng)村人口過(guò)多,在城鎮(zhèn)建設(shè)、交通建設(shè)、水利建設(shè)和推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中,征占了農(nóng)民的土地,農(nóng)村成年人口每年都在不斷地增加,地少人多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力必須向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移求生存、求發(fā)展,解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路問(wèn)題。

(4)城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度從根本上制約了人口流動(dòng)。中國(guó)特色的二元戶籍管理制度,決定了由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民,是質(zhì)的改變,需要先進(jìn)行職業(yè)的非農(nóng)化。職業(yè)的非農(nóng)化是基礎(chǔ),只有在城鎮(zhèn)有了固定的工作、穩(wěn)定的收入,才能進(jìn)行接下來(lái)的地域轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)移。但根據(jù)我國(guó)一直以來(lái)的城鎮(zhèn)化建設(shè)經(jīng)驗(yàn),職業(yè)的非農(nóng)化是復(fù)雜的過(guò)程,且進(jìn)行得并不徹底,很多人雖然在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的收入來(lái)源,但依然以農(nóng)業(yè)為副業(yè),所以其轉(zhuǎn)換并不徹底。

3 城鎮(zhèn)化建設(shè)的策略思考

(1)城鎮(zhèn)化水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要相匹配。良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的有力后盾。一般來(lái)說(shuō),國(guó)家和地區(qū)的城市化率與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間是一種十分明顯的正相關(guān)關(guān)系。過(guò)多的農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn),對(duì)城鎮(zhèn)的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更大的挑戰(zhàn)。因此,堅(jiān)持走在政府引導(dǎo)下通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)城鎮(zhèn)化的路子。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律,走出一條在政府引導(dǎo)下主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)城鎮(zhèn)化的路子。

(2)城鎮(zhèn)化需要政府與市場(chǎng)的“雙重互動(dòng)”。在中外各國(guó)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,都會(huì)遇到政府與市場(chǎng)的博弈,博弈的結(jié)果可能是市場(chǎng)獲勝或政府獲勝的零和博弈,也可能是市場(chǎng)與政府相妥協(xié)的非零和博弈?？尚械牡缆肪褪菍?shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的結(jié)合,市場(chǎng)的力量可以解決政府控制下出現(xiàn)的效率低、官僚風(fēng)氣等問(wèn)題,在充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的基礎(chǔ)上,政府作用僅在于彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足,克服市場(chǎng)的盲目性,解決城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問(wèn)題。

(3)探索多元化投融資體制。資金是城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心問(wèn)題。政府與金融部門(mén)應(yīng)積極探索城鎮(zhèn)建設(shè)投融資的新理念,加快城鎮(zhèn)建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)化進(jìn)程,吸引更多的金融資源參與城鎮(zhèn)建設(shè)。實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、融資渠道商業(yè)化,大力推行特許經(jīng)營(yíng)制度,進(jìn)一步探索靈活多樣的投融資渠道,努力形成多元化、多層次的城鎮(zhèn)化建設(shè)新機(jī)制。也可以通過(guò)BT、BOT等模式,鼓勵(lì)民間投資于城鎮(zhèn)化建設(shè)。要擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)覆蓋面,更新服務(wù)理念,創(chuàng)新服務(wù)方式,為收益相對(duì)較高、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目提供融資;要根據(jù)農(nóng)村需要解決匯路不暢、結(jié)算方式落后等問(wèn)題,為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)提供暢通的結(jié)算服務(wù),真正發(fā)揮農(nóng)村金融服務(wù)中的主力軍作用。

(4)推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”。城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度,讓許多農(nóng)民進(jìn)城的道路變得無(wú)比曲折。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展,二元戶籍管理制度在國(guó)家的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展過(guò)程中的弊端日益凸顯。要改變以往城市建設(shè)資金渠道單一的局面,逐步形成以農(nóng)民個(gè)人出資為主,國(guó)家、企業(yè)、集體共同投資建設(shè)的多元投資格局。在增加政府對(duì)城鎮(zhèn)化投入的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)鼓勵(lì)已經(jīng)富裕起來(lái)的農(nóng)民到城鎮(zhèn)化投資興辦實(shí)業(yè),提倡“農(nóng)民城市農(nóng)民建”,這就需要營(yíng)造一個(gè)優(yōu)惠、寬松的投資環(huán)境。實(shí)施優(yōu)惠政策,消除人口轉(zhuǎn)移的障礙要實(shí)施減稅或免稅政策,吸引農(nóng)民進(jìn)城建廠辦企業(yè)或開(kāi)商店做生意;取消戶籍制度上的不平等待遇,城市居民享有的住房購(gòu)買(mǎi)、子女入學(xué)(托)、就業(yè)等各種權(quán)益。

(5)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鎮(zhèn)化包括土地的城鎮(zhèn)化和人口的城鎮(zhèn)化。隨著可耕地面積的減少和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人數(shù)的減少,糧食安全問(wèn)題成為阻礙社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題。只有通過(guò)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,提高勞動(dòng)效率和單位土地面積的生產(chǎn)率,才能為城鎮(zhèn)化掃清前進(jìn)中的障礙,為城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行提供最基本的生存條件保障。

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