徐青云

摘 要：長期以來，許多城市重新城開發(fā)，輕舊城改造，發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)主要依靠土地等資源的大量投入，城市發(fā)展呈現(xiàn)盲目求大的擴(kuò)張態(tài)勢，土地資源的日益稀缺必將使這種發(fā)展模式難以為繼。對城市土地實(shí)行資本經(jīng)營，是有效發(fā)揮城市土地資產(chǎn)效益、實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、提高土地利用率、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的有效途徑。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展；土地資本；經(jīng)營

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，城市已成為各種市場交換關(guān)系匯集的中心，成為市場配置資源的重要場所。土地作為城市空間和功能的載體，日益成為城市資產(chǎn)的重要組成部分。近年來，我國城市化和工業(yè)化快速發(fā)展，城市人口激增，用地規(guī)模日益擴(kuò)張，人地矛盾更加突出。如何合理利用城市土地資源，最大限度地發(fā)揮城市土地資產(chǎn)的效益，為城市建設(shè)和國企改革積累資金，就成了亟須研究的重要課題。

本文從現(xiàn)階段城市土地利用特點(diǎn)及現(xiàn)象分析入手，探討做好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地資本經(jīng)營問題的現(xiàn)實(shí)思路。

1 現(xiàn)階段城市土地利用特點(diǎn)及現(xiàn)象

從城市內(nèi)部更新來看，有為了凸現(xiàn)城市歷史文化內(nèi)涵、改善人居環(huán)境而進(jìn)行的舊城改造，為了改善城區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量而進(jìn)行的污染企業(yè)外遷，為了發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)而鼓勵實(shí)施的沿街單位和居民的“破墻開店”，為了緩解城區(qū)內(nèi)交通壓力而進(jìn)行的大規(guī)模道路拓寬改造等，使城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化。

從城市規(guī)模不斷向外擴(kuò)展看，自20世紀(jì)90年代初的“填平補(bǔ)齊”，到城郊結(jié)合部的蔓延，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的建設(shè)發(fā)展，隨著對外交通改善而實(shí)施的新區(qū)成片建設(shè)以及高等教育發(fā)展帶來的大學(xué)城建設(shè)，使城市發(fā)展空間急劇擴(kuò)展。

2 城市土地資本運(yùn)營的背景分析

城市土地屬國家所有，并通過實(shí)行有償有限期使用，形成土地市場。在這種制度框架下，我國積極探索了城市土地使用制度改革的道路。從各地的實(shí)踐看，土地市場發(fā)育和運(yùn)行中存在著許多矛盾和困難，迫切需要城市通過經(jīng)營土地資本予以解決和克服。

（一）城市土地資本運(yùn)營是探索城市土地集約利用的必然結(jié)果。

1、隨著土地有償使用制度的建立和其他要素市場的發(fā)展，極大地推動了我國土地市場和房地產(chǎn)市場的發(fā)育。但由于經(jīng)驗(yàn)不足和制度上的漏洞，這兩個(gè)市場也出現(xiàn)過總量失衡和投機(jī)現(xiàn)象，造成大量耕地被占用，遺留了大量閑置土地和空置商品房。如何有效地消化閑置土地，迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。

2、1997年4月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，通知要求凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占用耕地一年，后又延續(xù)到1998年底。這次凍結(jié)對我國土地利用方式的影響深遠(yuǎn)，地方為解決凍結(jié)期間建設(shè)用地需求問題，加大了閑置土地和其他存量土地的利用和管理力度。1999年，新的《土地管理法》開始實(shí)施，新法對新增建設(shè)用地總量嚴(yán)格控制、用途管制、占補(bǔ)平衡和土地有償使用費(fèi)中央分成的措施，使新增建設(shè)用地的成本有了較大提高，同時(shí)新法將利用存量土地的權(quán)利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為增加建設(shè)用地供給的主要出路。

（二）城市土地資本運(yùn)營是推進(jìn)國企改革的現(xiàn)實(shí)需求。

目前，我國城市存量土地的絕大多數(shù)被各類國有和集體企業(yè)占用，用地性質(zhì)為無償無限期的劃撥土地使用權(quán)。由于歷史原因，這部分土地長期缺乏流動，使用和配置效率很低，且大多位于城市的"黃金地段"。而國企改革中最為關(guān)鍵的問題是"錢從哪里來？人往哪里去？"，改革的成本難以通過銀行貸款獲得支付。唯一的辦法，就是通過城市土地資本運(yùn)營，充分挖掘土地資產(chǎn)的價(jià)值，為國企改革提供巨額資金。

（三）城市土地資本運(yùn)營是促進(jìn)土地資源資本化的必然產(chǎn)物。

城市土地資源資本化是城市建設(shè)最重要的融資渠道，這一點(diǎn)在我國土地使用制度改革以來已經(jīng)得到了充分的證實(shí)?；谖覈厥獾耐恋貒?，靠犧牲耕地資源，通過增量投入取得資金的"以地生財(cái)"之路是行不通的，城市土地資源資本化唯有靠對存量土地的再投資和再循環(huán)的道路才能持續(xù)發(fā)展。城市政府要想充分挖掘存量土地的巨大資金價(jià)值，就必須成功地進(jìn)行城市土地資本運(yùn)營，在運(yùn)營中實(shí)現(xiàn)土地的保值增值。

3 城市土地資本運(yùn)營的現(xiàn)實(shí)思路

城市土地資本運(yùn)營必須具備一定的基礎(chǔ)，還要做好體系建設(shè)工作。

（一）開展城市土地資本運(yùn)營的前提條件

城市土地資本運(yùn)營是市場經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物，開展城市土地資本運(yùn)營活動必須具備相應(yīng)的前提條件。

1、規(guī)范土地出讓方式：市場體系的完整性、聯(lián)系性和開放性，是資本運(yùn)營的必備條件。開展城市土地資本運(yùn)營，必須建立"公開、公正、公平"的土地有形市場。除法律、法規(guī)規(guī)定可以劃撥方式供應(yīng)土地外，其他土地供應(yīng)必須以招標(biāo)、拍賣方式進(jìn)行。

2、控制土地供應(yīng)總量：城市土地資本運(yùn)營在很大程度上要服從政府導(dǎo)向，以"政策"為主導(dǎo)。政府要加強(qiáng)對土地運(yùn)營的調(diào)控和管理力度，做到土地供應(yīng)的總量控制，實(shí)行嚴(yán)格的土地供應(yīng)計(jì)劃管理制度。

3、建立土地產(chǎn)權(quán)制度：土地運(yùn)營的客體是城市土地，這里所說的土地不是具象意義上的土地，而是土地的使用權(quán)益。因此，必須加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，做好土地確權(quán)發(fā)證工作，切實(shí)做到土地使用權(quán)"權(quán)屬合法，分割清楚，面積準(zhǔn)確，沒有糾紛"。

（二）城市土地資本運(yùn)營的體系建設(shè)

城市土地資本運(yùn)營是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。只有注意發(fā)揮系統(tǒng)功能的作用，才能實(shí)現(xiàn)土地運(yùn)營的目標(biāo)。要做好城市土地資本運(yùn)營必須完善城市土地資本運(yùn)營的體系建設(shè)。

1、土地資本的投入：包括集體土地征購、國有土地收回、土地置換、國企改制土地資產(chǎn)處置等。

2、城市土地的儲備：包括建立土地儲備管理信息系統(tǒng)、確定合理的儲備量、儲備土地的經(jīng)營等。

3、城市土地的供應(yīng)：包括確定科學(xué)的供地計(jì)劃、建立招標(biāo)拍賣出讓土地的有形市場、土地的租賃制度等。

4、資金的融入：包括政府資本、貸款、發(fā)行股票、發(fā)行債券、建立土地發(fā)展基金等。

5、土地收益分配：土地投入增值收益歸投資者所有，土地公共增值收益歸政府所有。

6、土地運(yùn)營的支持平臺：包括建立動態(tài)的地籍詳查資料、土地等級評定和基準(zhǔn)地價(jià)確立、預(yù)先做好土地的分區(qū)規(guī)劃和地塊的控制性規(guī)劃、建立土地監(jiān)察體系等。

4 城市土地資本運(yùn)營中要注意的問題

當(dāng)然最為重要的是在城市土地資本運(yùn)營的過程中要時(shí)刻貫徹集約利用的理念，并著力建立起一套完整的土地集約利用和考核體系：從國際市場看，反映土地利用評價(jià)指標(biāo)主要有土地價(jià)格、土地利用強(qiáng)度、各類型用地的比例等。

5 結(jié)語

隨著城市土地使用制度不斷完善，城市內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)將日趨合理，城市更新改造的方式趨于多元化，但城市內(nèi)部更新仍然處于政府主導(dǎo)型。現(xiàn)階段城市發(fā)展中土地利用問題的根源為：一方面政府要擔(dān)負(fù)起管理城市和駕馭市場經(jīng)濟(jì)的職能，在城市土地利用中的計(jì)劃職能強(qiáng)化，可能造成與民爭利局面；另一方面，政府在城市土地利用過程中職能“越位”和在保護(hù)土地權(quán)利人的權(quán)益方面存在“缺位”現(xiàn)象。解決現(xiàn)階段城市土地利用的問題必須對土地利用制度進(jìn)行繼續(xù)深化改革：調(diào)整政府在城市土地利用的職能，轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃觀念，建立市級規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和個(gè)案項(xiàng)目規(guī)劃三個(gè)層次的城市規(guī)劃的公眾參與制度；完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，調(diào)整土地利益分配機(jī)制，建立土地社會保障體系；樹立以集約利用為目標(biāo)的城市土地利用方式，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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