崔紅志+陳新中+朱宇峰

在快速城鎮(zhèn)化的過程中，實(shí)施村莊合并，即幾個(gè)行政村的農(nóng)戶拆除舊房，在劃定的區(qū)域內(nèi)修建新房，從而實(shí)現(xiàn)多村農(nóng)戶的集中居住，具有節(jié)約集約利用農(nóng)村土地資源、更快地改善農(nóng)民的居住和生活條件以及提高政府公共資源投入效率等多方面的好處。但是，如果相關(guān)的制度和政策跟不上，村莊合并就會(huì)引發(fā)諸多問題。筆者根據(jù)對(duì)河南省不同類型地區(qū)23個(gè)開展村莊合并的行政村的368戶農(nóng)戶進(jìn)行的問卷調(diào)查和有關(guān)座談、深度訪談，認(rèn)為以下問題值得重視。

一、村莊合并中值得重視的問題

（一）政府、集體、農(nóng)民之間的利益分配機(jī)制不健全

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村居民點(diǎn)居住分散，農(nóng)民戶均住房及庭院占地面積普遍超過標(biāo)準(zhǔn)，少的在半畝左右，多的則在1畝以上，而且一戶多宅情況也較為常見，村莊合并的節(jié)地效果十分明顯。但是，在新增土地如何使用方面存在著政府和農(nóng)村集體組織之間的矛盾?；鶎诱蠖嘞Ｍ麑Ⅱv出的土地復(fù)耕，然后通過增減掛鉤政策置換后把城鎮(zhèn)建新區(qū)的農(nóng)用地再變性為城市經(jīng)營性用地。而一些村的村干部則希望自主開發(fā)這些土地，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。那些土地掛鉤收益較小、土地交通和區(qū)位更優(yōu)越地區(qū)的村干部的這種動(dòng)機(jī)尤其明顯。

村莊整治提供了社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的渠道，但企業(yè)與農(nóng)村、農(nóng)民之間共享的利益分配機(jī)制不健全。在通過土地增減掛鉤的村莊整治中，騰出的建設(shè)用地需要復(fù)耕，有的還要被劃為永久性的基本農(nóng)田，集體和農(nóng)民失去了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的空間。在不通過土地增減掛鉤的村莊整治中，村莊整治所騰出的建設(shè)用地大都被企業(yè)用于開發(fā)，開發(fā)的形式包括建房出售、使用節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等等，沒有為集體和農(nóng)民預(yù)留非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。而且，集中居住后農(nóng)民的承包地也大都流轉(zhuǎn)給了公司，被用于發(fā)展觀光、休閑農(nóng)業(yè)。盡管農(nóng)民可以得到可觀的租金，但也失去了進(jìn)一步調(diào)整土地使用方向的機(jī)會(huì)和收益。

（二）部分家庭或人群的生計(jì)狀況受到了較大沖擊

村莊合并涉及農(nóng)民居住方式、生產(chǎn)方式以及社會(huì)關(guān)系的變遷。盡管農(nóng)民整體上從這種變遷中受益了，但在農(nóng)村人口異質(zhì)化的背景下，不同家庭和不同階層的人群從中受益的程度有差異，部分家庭或人群的生計(jì)狀況受到了較大沖擊。

低收入家庭因?yàn)樵诓鹋f建新中不僅花光了家庭的所有積蓄，而且背負(fù)較為沉重的債務(wù)，所以其擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力及應(yīng)對(duì)各種生活風(fēng)險(xiǎn)的能力削弱了。由于多數(shù)村莊合并后形成的新社區(qū)沒有規(guī)劃養(yǎng)殖小區(qū)，致使養(yǎng)殖大戶無法繼續(xù)從事養(yǎng)殖經(jīng)營，養(yǎng)殖收入因而銳減。

（三）耕地利用呈現(xiàn)非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象

村莊合并加速了農(nóng)民承包地向公司和生產(chǎn)大戶的流轉(zhuǎn)。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的種植結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象。在新形勢下，適應(yīng)群眾多層次消費(fèi)需求，大力發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂、現(xiàn)代新村、民俗農(nóng)莊等鄉(xiāng)村休閑旅游，促進(jìn)農(nóng)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，可以拓展農(nóng)業(yè)增收功能。但是，在我國糧食主產(chǎn)區(qū)，如何解決農(nóng)業(yè)及糧食比較利益低與地方政府及規(guī)模經(jīng)營主體的非糧化行為之間的矛盾，將是村莊合并和農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)中亟待解決的課題。

二、有序推進(jìn)村莊合并的思考

（一）以科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)

第一，合理界定村莊整治范圍。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些縣（市）在規(guī)劃時(shí)把轄域內(nèi)的幾乎所有村莊都規(guī)劃為整治的范圍。我們認(rèn)為，這種做法值得商榷。這是因?yàn)?，農(nóng)民的居住方式是由其生產(chǎn)方式所決定的，分散居住在一定時(shí)期、一定地域內(nèi)符合農(nóng)民的生產(chǎn)方式。而且，還應(yīng)該注意的是，任何事情搞幾個(gè)點(diǎn)或一些點(diǎn)都是容易的，但大規(guī)模推廣就會(huì)出現(xiàn)很多問題。因此，在規(guī)劃時(shí)，應(yīng)合理界定村莊整治范圍，有些原來?xiàng)l件較好的村莊搞的社區(qū)建設(shè)，不一定要整體拆遷、另起爐灶。

第二，明確政府的職責(zé)及支持的優(yōu)先序列。在選擇開展村莊合并的行政村時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮那些房屋較差、人口流動(dòng)大，從而有較強(qiáng)內(nèi)在需求而且實(shí)施成本也相對(duì)較低的村莊;優(yōu)先考慮農(nóng)村治理狀況較好的村莊，以降低政府推進(jìn)這項(xiàng)工作的行政成本。在村莊合并的方式上，應(yīng)優(yōu)先支持那些以新型城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，把集中居住區(qū)選擇在位于縣城或中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的大型社區(qū)。其原因是，農(nóng)民在這類地方集中居住后，更容易得到非農(nóng)就業(yè)，而且也能夠利用已經(jīng)相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。對(duì)于這些大型社區(qū)，應(yīng)把農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，使其享受與城市相同的社會(huì)保障和公共服務(wù)。原有地方財(cái)政支付的各種針對(duì)“三農(nóng)”的補(bǔ)貼，凡按身份或農(nóng)地經(jīng)營面積發(fā)放的，繼續(xù)按照原來的發(fā)放辦法和標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。

（二）分層分類解決農(nóng)民拆舊建新意愿及能力不足的問題

村莊合并能否順利進(jìn)行，關(guān)鍵看農(nóng)民是否愿意拆舊建新。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民拆舊建新的意愿受多種原因的影響。那些不愿意拆舊建新的農(nóng)戶主要有四類。第一類是農(nóng)村低保家庭及低保邊緣家庭。他們有一定的拆舊建新意愿，但缺乏拆舊建新的能力。這類農(nóng)戶大約占行政村家庭總數(shù)的10%～15%。第二類是有拆舊建新意愿并有一定的支付能力，但支付能力不足的農(nóng)戶。這類農(nóng)戶大約占行政村家庭總數(shù)的20%左右。第三類是那些因?yàn)樵凶》枯^新、造價(jià)較高或者位置較好等而缺乏拆舊建新意愿的農(nóng)戶。這類農(nóng)戶大約占行政村家庭總數(shù)的10%左右。第四類是五保戶，每個(gè)行政村中大約有3～7戶，他們既沒有拆舊建新的意愿，也沒有拆舊建新的能力。

為了推動(dòng)村莊合并的順利進(jìn)行，應(yīng)采用分層分類的政策干預(yù)手段，解決農(nóng)民拆舊建新意愿及能力不足的問題。

（三）社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)

第一，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)支撐。能否有穩(wěn)定而持久的企業(yè)，充分吸納以農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力為主的社區(qū)居民就業(yè)，是關(guān)系到村莊合并能否持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要問題?？梢栽陂_展村莊合并的同時(shí)，在新型社區(qū)的周邊同步建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展園區(qū)。政府在土地使用、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、稅收減免、信貸資金支持上給予園區(qū)建設(shè)必要的優(yōu)惠。

第二，改革和完善公共服務(wù)。培訓(xùn)是改變農(nóng)村勞動(dòng)力人力資本水平低，難以在市場上找到就業(yè)機(jī)會(huì)的有效途徑。在新型社區(qū)建設(shè)中，可以同步實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)工程。一是加大農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度。對(duì)新生勞動(dòng)力和長年務(wù)工者實(shí)行區(qū)別化培訓(xùn)，促使部分農(nóng)民工轉(zhuǎn)向中高端就業(yè)，加速向新型產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。二是支持職業(yè)培訓(xùn)社會(huì)化、市場化，鼓勵(lì)用人單位加大對(duì)農(nóng)民工在崗培訓(xùn)和技能培訓(xùn)的投入，完善政府購買勞務(wù)培訓(xùn)的辦法。三是優(yōu)化職業(yè)教育資源配置，逐步把農(nóng)村新生勞動(dòng)力納入系統(tǒng)化職業(yè)教育培訓(xùn)體系。

第三，探索實(shí)行城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度?？梢栽谝呀?jīng)建成的新型農(nóng)村社區(qū)，率先探索城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。由于集中居住后，農(nóng)民大都失去了與土地的聯(lián)系，集中居住伴隨土地和相應(yīng)的生活保障的喪失，農(nóng)民的生活方式與市民已經(jīng)趨同，這種城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的探索具有合理性。

第四，制定新型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化方案。新型農(nóng)村社區(qū)是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向下延伸和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要載體，所以有必要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，加快實(shí)現(xiàn)城市供電、供水、供暖管網(wǎng)和公共交通線路等設(shè)施與某些農(nóng)村社區(qū)對(duì)接。

（四）采取多種措施，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)下滑

與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相伴的是加速的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；厔?，以及對(duì)比較效益更加敏感的資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。在這樣的背景下，如果缺乏完善的耕地?cái)?shù)量和用途的管理與監(jiān)控機(jī)制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)，就將面臨下滑的潛在風(fēng)險(xiǎn)。為了避免這種潛在風(fēng)險(xiǎn)，適宜的政策取向是，在引導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的同時(shí)，防止由此而衍生的影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的負(fù)面因素。一是嚴(yán)格實(shí)行耕地的用途管制，創(chuàng)新基本農(nóng)田保護(hù)政策。可以將現(xiàn)有按鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣為單位核定基本農(nóng)田保護(hù)率的辦法，改為在地市一級(jí)層面上核定保護(hù)率指標(biāo)。在農(nóng)業(yè)發(fā)展具有比較優(yōu)勢的區(qū)域，保護(hù)率指標(biāo)可以定得高一些，在農(nóng)業(yè)發(fā)展缺少優(yōu)勢或者不具備優(yōu)勢的區(qū)域，保護(hù)率指標(biāo)可以定得低一些，以實(shí)現(xiàn)全市動(dòng)態(tài)平衡。二是提高農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的比較效益。除了繼續(xù)大力推進(jìn)農(nóng)田整治工程建設(shè)以及新增費(fèi)的分配向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜之外，可以考慮設(shè)立財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體進(jìn)行財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，用于集中連片土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科研開發(fā)。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、河南省國土資源廳土地整理中心）endprint