丁曉強

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領導，提出了“四個善于”，其中包括“善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一”。民主集中制是堅持黨的領導、全面推進依法治國的基本原則;在新形勢下，又要以法治精神運用并發(fā)展民主集中制。

民主集中制在實踐中的理論和制度創(chuàng)新

近代中國是一個組織資源極度匱乏的國家，中國共產(chǎn)黨采取民主集中制原則，形成群眾性的高度統(tǒng)一的堅強的黨，領導中國新民主主義革命取得了勝利。此后，我們黨在貫徹民主集中制原則的實踐中，進行了重要的理論和制度創(chuàng)新。

第一，黨在堅持民主集中制原則的基礎上創(chuàng)造性地提出了“從群眾中來、到群眾中去”的群眾路線，這是中國共產(chǎn)黨對民主集中制的中國式解讀和運用。

第二，把民主集中制全面推進到黨的軍隊建設和政權建設之中。在軍隊建設方面，毛澤東同志在三灣改編，把黨的支部建在連上，加強了黨在軍隊中的政治工作，將民主集中制植根于人民軍隊之中。在政權建設方面，無論是瑞金時期的蘇維埃政權還是延安時期的抗日民主政權，民主集中制都是新民主主義政治的政權構成形式。1937年，毛澤東在和英國記者的談話中說：“民主和集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的?！薄耙环矫?，我們所要求的政府，必須是能夠真正代表民意的政府，另一方面，行政權力的集中化是必要的。當人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關而交付予自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻?！?/p>

第三，明確提出了民主集中制是黨執(zhí)政的基本的國家政權制度。1957年，毛澤東在《關于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中指出：“在人民內(nèi)部，不可以沒有自由，也不可以沒有紀律;不可以沒有民主，也不可以沒有集中。這種民主和集中的統(tǒng)一，自由和紀律的統(tǒng)一，就是我們的民主集中制?！彪S后又提出，要造就“一個又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面”。

民主集中制構成推進國家治理的基本原則

黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向，民主集中制作為中國特色社會主義制度構建的原則，構成了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本原則。

第一，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實踐經(jīng)驗。2014年2月17日，習近平同志在《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的講話中說：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結果?！绷暯酵具€對社會主義協(xié)商民主予以高度的重視。2014年10月27日，他在黨中央第六次全面深化改革領導小組會議上的講話中指出：“社會主義協(xié)商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民的偉大創(chuàng)造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)?！ㄟ^商量出辦法、出共識、出感情、出團結?！鄙鐣髁x協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)，也是民主集中制的重要體現(xiàn)。

第二，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化賦予了制度優(yōu)勢。民主集中制，既是中國歷史內(nèi)生性演化的產(chǎn)物，也是把黨和國家領導體制有效組織起來的政治邏輯。習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出：“我們要堅持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國家機關提高能力和效率、增進協(xié)調和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴重的現(xiàn)象?！泵裰骷兄萍饶艹浞址从硰V大人民的意愿又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志，既能保證國家機關協(xié)調高效運轉又有利于集中力量辦大事，實現(xiàn)廣泛參與和集中領導的統(tǒng)一、社會進步和國家穩(wěn)定的統(tǒng)一、充滿活力和富有效率的統(tǒng)一。這種從歷史而來、在現(xiàn)實中有益的制度，其優(yōu)勢在國家治理中顯現(xiàn)得十分充分。

第三，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化揭示了現(xiàn)實路徑。推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須走中國特色的政治發(fā)展之路，必須緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。黨的領導是前提，人民當家作主是本質，依法治國是保障。民主集中制體現(xiàn)了黨的領導與人民當家作主的統(tǒng)一過程，依法治國是全面深化改革新形勢下對完善和發(fā)展民主集中制的新要求，揭示了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑依賴。

民主集中制是依法治國、從嚴治黨的前提保障

十八屆四中全會指出，法律是治國之重器。為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，這就要求以法治的精神運用民主集中制，以維護中央的權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一。

歷史經(jīng)驗表明，如何處理好民主與集中的關系是個難題。在民主革命時期和實行計劃經(jīng)濟時期，黨與政權的高度同構，使黨組織具有極強的組織、動員民眾的能力，但是，卻窒息了中國社會的自主空間，形成了集中過度而民主不足的局面。而且當時的民主集中制的運行是自上而下的，主要依賴于上層領導者的作風，領導者作風好，民主集中制運行就比較好，領導者作風不好，民主集中制就遭到破壞，甚至形成了個人專斷。所以，鄧小平同志在總結歷史經(jīng)驗的基礎上說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。……不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！狈ㄖ问侵贫鹊谋Ｕ?，需要做好以下幾點：

第一，必須依據(jù)黨章從嚴治黨，堅持和發(fā)展黨的民主集中制。十八屆四中全會《決定》指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨?！卑炎袷攸h內(nèi)法規(guī)，作為依法執(zhí)政的內(nèi)在要求，不僅突出了遵守黨內(nèi)法規(guī)的嚴肅性，也意味著治黨是治國的前提、遵守黨內(nèi)法規(guī)是依法執(zhí)政的前提。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨內(nèi)法規(guī)以更高的標準嚴格要求自己。

第二，必須依憲治國執(zhí)政，堅持和發(fā)展國家的民主集中制。十八屆四中全會《決定》指出：“依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政?！薄稇椃ā反_立了中國共產(chǎn)黨的領導地位?！稇椃ā返谌龡l明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則?！秉h的領導地位與民主集中制原則是一致的。同時，要根據(jù)《憲法》，不斷地完善和發(fā)展國家機構的民主集中制。堅持和發(fā)展人民代表大會制度、政治協(xié)商會議制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度。通過政治體制的改革，把代表制民主與協(xié)商制民主結合起來，把實體性民主與程序性民主結合起來，進一步健全和完善國家的民主制度體系，在黨的領導下發(fā)展社會主義人民民主。

第三，必須以法治精神運用民主集中制。習近平同志在十八屆四中全會上指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！币环矫妫腰h的領導貫徹到依法治國全過程，要堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，統(tǒng)籌法治建設各領域工作。要切實改善黨對法治建設的領導，不斷提高黨領導法治建設的水平。黨既要堅持依法治國、依法執(zhí)政，確保黨在憲法法律范圍內(nèi)活動，又要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，充分發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員干部在法治建設中應有的作用。另一方面，要努力完善民主集中制的制度建設，防止民主和集中的任何一個方面的缺失，并用立法的形式規(guī)范這些制度，如關于“一把手”的行為規(guī)范、集體領導的決策程序、黨員群眾有序參與的制度安排等，從而使民主集中制不但承擔著塑造政黨執(zhí)政權威的功能，而且發(fā)揮著確保人民當家作主的作用，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（作者系同濟大學馬克思主義學院院長、教授）endprint