戴耿喜，裴章藝

試論環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督之困境及消解

戴耿喜，裴章藝

檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督是憲法賦予的職責，然檢察機關在履行環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督之職時，因受限于立法規(guī)范的不足、職能定位的缺失、監(jiān)督方式的不健全等導致監(jiān)督實效不明顯，難以實現(xiàn)立法的訴求。為此，今后需要進一步完善立法，賦予監(jiān)督依據(jù)；明晰主體權責，確定監(jiān)督機構；健全監(jiān)督方式，形成多元合力；加強監(jiān)督保障等以優(yōu)化監(jiān)督成效。

檢察機關；環(huán)境執(zhí)法；監(jiān)督；路徑

一、引言

遠有固體廢物、海洋、大氣污染與酸雨等危害，近有沙塵暴、霧霾天氣的困擾，生態(tài)環(huán)境問題已然成為制約人類經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題。確實，過去由于人們環(huán)境意識差，為發(fā)展經(jīng)濟而掠奪性、破壞性地開發(fā)資源，導致嚴重的污染及其他公害，給人類生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造成了極大損害。①姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第9頁。因而亟需公權力對類似行為的干預，尤其是行政權的適時介入。然則，多年來仍有諸如有法不依、釣魚執(zhí)法等行政違法行為屢見諸于報端，最終導致矛盾紛呈、糾紛不斷，甚至于重大群體性事件的爆發(fā)。由于行政權天然地具有膨脹性與擴張性，必須建立相應監(jiān)督機制進行控制。②賈艷芳：《檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的路徑》，載《人民檢察》2014年第8期，第51頁。生態(tài)環(huán)境的惡化一定程度上與環(huán)境執(zhí)法機關在處理破壞環(huán)境行為中體現(xiàn)的不作為、濫用職權、執(zhí)法腐敗等因素息息相關?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗?！雹踇法]孟德斯鳩著：《論法的精神（上冊）》，張雁深譯，商務印書館1982年版，第154頁。雖然我國的政治體制和司法體制異于西方，但孟德斯鳩對權力的深刻見解并非毫無普適性。自身擁有擴張性與侵犯性的行政權當然難逃此律。而且目前環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)部監(jiān)督多流于形式，外部監(jiān)督剛性闕如。檢察權監(jiān)督行政執(zhí)法是中國憲政模式下權力分工制約體制的應然內(nèi)涵，也是法律監(jiān)督本意的回歸。④孫謙著：《中國特色社會主義檢察制度》，中國檢察出版社2009 年版，第57頁?；趹椃ㄙx予的職責、依法行政的要求、完善環(huán)境執(zhí)法自身監(jiān)督體系的需要，⑤現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第129條規(guī)定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。另參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，依法行政的深入推進要求強化對行政權力的制約與監(jiān)督，對行政權力的監(jiān)督建設包括加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等制度的建設。強化司法監(jiān)督的制約自然內(nèi)含著強化檢察機關的監(jiān)督。作為我國法定監(jiān)督機關的檢察機關，正是在這樣的背景下?lián)撈瓠h(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督之職。已有不少學者論證檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的正當性、合理性、合法性等問題，但令人遺憾的是，關涉檢察機關對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的課題則較少有人問津。囿于立法、實踐等層面存在的困境，檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督已存在瓶頸，亟需完善環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督制度，以促進環(huán)境執(zhí)法能力的提升與生態(tài)環(huán)境的保護。

二、檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督面臨之困境

限制公權力是法治的基本精神，對各種權力尤其是政府公權力予以合法性考量與制約，防止權力腐敗，是近現(xiàn)代法治應有之義。①朱景文主編：《法理學》，中國人民大學出版社2008年版，第132頁。檢察機關本應是環(huán)境執(zhí)法機關的最強有力的監(jiān)督者，但其對環(huán)境執(zhí)法行為無法實施檢察監(jiān)督，導致環(huán)境行政違法行為呈“泛濫”之勢。②王圭宇：《行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督與法治政府的實現(xiàn)》，載《云南大學學報》2012年第3期，第54頁。面對日益惡化的生態(tài)環(huán)境，雖說作為監(jiān)管機構的環(huán)境執(zhí)法機關難辭其咎，但檢察機關的監(jiān)督實效無法凸顯也是事實。目前檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督囿于立法規(guī)范缺失、職能定位失范以及監(jiān)督機制不健全等三重困境，在實踐中遇到了瓶頸。

（一）立法規(guī)范缺失

有學者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，有些檢察機關部門負責人認為檢察監(jiān)督職能目前在環(huán)境保護領域受限，檢察機關主動介入機制無法律依據(jù)，并對浙江省等地與行政機關合作執(zhí)法的創(chuàng)新機制產(chǎn)生質(zhì)疑，進而質(zhì)疑執(zhí)法監(jiān)督機制構建合理性。③胡亞球、夏瑋：《對檢察機關環(huán)境保護監(jiān)督機制的反思與完善》，載《揚州大學學報》2013年第2期，第19頁。確實，除了《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）概括地賦予檢察機關法律監(jiān)督職權，現(xiàn)行法律，尤其是與環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境保護等相關的法律，并未在其條文中明確規(guī)定檢察機關具有環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督權，進而導致環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督的作用無法凸顯，使得生態(tài)保護之路更加步履維艱。

1. 法律未明確賦予環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督權

“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障?！雹軈⒁娏暯娇倳浽谥泄仓醒胝尉值诹渭w學習的內(nèi)容。然而，該要求并未能如愿，我們并未見其體現(xiàn)在相關的法律上。雖然《憲法》賦予檢察機關法律監(jiān)督職責，但是該職責過于寬泛、抽象，沒有相關的法律更進一步、具體地賦予檢察機關環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督權。與生態(tài)環(huán)境相關的《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）等法律也只是賦予環(huán)境執(zhí)法部門監(jiān)管職責，對檢察機關環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督權卻無明文規(guī)定，就連2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）對此也是只字未提，不能不說是一種缺憾。相反，諸如《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）、《中華人民共和國行政訴訟法》等相關法律明確規(guī)定，檢察機關具有立案監(jiān)督權、偵查活動監(jiān)督權、審判監(jiān)督權、行政訴訟監(jiān)督權等權力，權力的明晰給檢察機關的相關工作開展帶來了指引與便利，并在這些方面取得了成效。⑤詳見近年來的《最高人民檢察院工作報告》，報告中多提及每年的督促立案數(shù)、對刑事案件的抗訴數(shù)等。因而，實踐中，無法可依導致檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的法律監(jiān)督權難以啟動、難以履行，無法起到對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的強化作用。

2. 法律未明確環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督范圍

有權力就有邊界。圍繞檢察機關具體應當對哪些行政活動進行監(jiān)督、怎樣進行檢察監(jiān)督的問題，長期存在諸多觀點。⑥楊建順：《完善對行政機關行使職權的檢察監(jiān)督制度》，載《檢察日報》2014年12月22日，第3版。檢察機關在對行政活動的監(jiān)督范圍方面無法形成一致意見正是因為缺乏法律的明文規(guī)定，同樣地，相關法律沒有明確賦予檢察機關環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督權，也就無從談及明確檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的范圍，這也使得檢察機關參與加強環(huán)境保護時無從下手。立法層面上，對哪些事項需由檢察機關監(jiān)督，哪些事項檢察機關不得越界行使權力；是對環(huán)境執(zhí)法機關及其人員實施的環(huán)境監(jiān)管等具體行政行為進行監(jiān)督，還是對其發(fā)布的決定、命令等抽象行政行為進行監(jiān)督，這些導致實踐中檢察機關在履行職權時沒有針對性，而只能在有法可依的范圍內(nèi)，對環(huán)境執(zhí)法機關不依法移送涉嫌犯罪案件進行立案監(jiān)督，或者對因引發(fā)重大環(huán)境事故等問題而涉嫌職務犯罪的環(huán)境執(zhí)法人員予以查辦。環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍過寬或者過窄都無益于保證環(huán)境執(zhí)法機關切實履職，監(jiān)督范圍的模糊帶來的必將是檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督無法取得更進一步的成效。當行政機關出現(xiàn)不作為、亂作為等瀆職違法犯罪行為或者執(zhí)法貪腐行為，缺乏相關機關的剛性監(jiān)督，帶來的后果有時甚至是災難性的。如監(jiān)察部對全國十起破壞生態(tài)環(huán)境典型案例予以通報，追究因監(jiān)管失察失職、不嚴不力的地方政府領導及環(huán)保人員的責任。①2013年10月，監(jiān)察部對廣西、河北、河南、山東等地方政府及環(huán)保部門履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職造成嚴重后果，依法進行追責。參見《監(jiān)察部通報10起破壞生態(tài)環(huán)境責任追究典型案例》，人民網(wǎng)： http://legal.people.com.cn/n/2013/1024/c188502 -23318276.html，訪問日期：2015年9月10日。雖然事后追責對后來者能夠起到警戒作用，但如果檢察機關事前進行監(jiān)督，至少能在一定程度上防止破壞生態(tài)環(huán)境嚴重后果的發(fā)生。來源于人大、媒體、大眾等對環(huán)境執(zhí)法的外部監(jiān)督在實踐中備受詬病，而具有較強剛性的檢察監(jiān)督作用也未能凸顯。多元監(jiān)督似乎強化了對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督，但實質(zhì)上卻在一定程度上削弱了檢察機關的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權。

（二）職能定位失范

保護和改善環(huán)境今后應作為世界各國行政機關的共同職責。我國是環(huán)境污染嚴重的國家，行政機關更應該把保護、改善環(huán)境的職責放在最重要的位置。②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第126頁。鑒于人類的生存發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的密切關系，行政機關應當重視環(huán)境的保護。檢察機關的本質(zhì)屬性是法律監(jiān)督機關，為了更好地保護生態(tài)環(huán)境，其更應對環(huán)境行政機關的執(zhí)法行為積極進行監(jiān)督。然而，在延伸檢察觸角的同時，檢察機關因履職不夠全面、部門職能重疊引發(fā)的職能定位失范，導致在對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督中困難重重。

1. 履職不夠全面

除了要行使追訴犯罪的公訴權外，檢察機關還要監(jiān)督有關執(zhí)法部門和司法機關的執(zhí)法、司法活動。③孫謙主編：《<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）>理解與適用》，中國檢察出版社2013年版，第10頁。因為公訴權是檢察機關的核心職能之一，在司法實踐中，容易導致對其他職能的忽略。尤其是在對生態(tài)環(huán)境的保護上，檢察機關更多地是履行其打擊破壞環(huán)境資源犯罪的公訴職能，而忽視了對環(huán)境執(zhí)法機關的執(zhí)法活動的監(jiān)督。為加強生態(tài)資源的保護，2014年度全國檢察機關把打擊犯罪擺在首位，并提及起訴污染環(huán)境、盜伐濫伐林木、非法開墾草原等犯罪25863人。而在生態(tài)環(huán)境保護領域查辦職務犯罪1229人。④參見《2015年最高人民檢察院工作報告》。為建設生態(tài)強省，2013年度福建省檢察機關也把加強打擊刑事犯罪置于履職的首位。⑤參見《福建省檢察機關2013年懲治和預防破壞環(huán)境資源犯罪年度報告》。從上述報告的相關內(nèi)容看，雖然檢察機關在打擊破壞環(huán)境行為方面取得了一定成效，但檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督不應只注重打擊，更應注重預防、注重對環(huán)境執(zhí)法活動的監(jiān)督，更需從源頭上杜絕破壞生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生。

2. 部門職能重疊

為保持檢察權的行使，檢察機關實行檢察一體原則。該原則有利于發(fā)揮檢察機關的整體優(yōu)勢，便于組織協(xié)調(diào)統(tǒng)一行使檢察權，更好地完成偵查、起訴和法律監(jiān)督任務。⑥孫謙主編：《<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）>理解與適用》，中國檢察出版社2013年版，第7頁。但是，檢察一體原則在司法實踐中并未得以切實貫徹執(zhí)行，特別是在內(nèi)設機構多達二十余個的時候。檢察機關的這些內(nèi)設機構均有法律監(jiān)督職責，由誰負責監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機關及其人員，因法律缺乏明確規(guī)定哪一個內(nèi)設機構負責對環(huán)境執(zhí)法的具體監(jiān)督，導致多頭監(jiān)督而效率低下、爭相監(jiān)督，甚而出現(xiàn)推諉扯皮等情形。監(jiān)督主體不明導致權責不明，同時也使其內(nèi)設機構中對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督存有職能交叉，而且重疊者未能做到互相配合并共同履行好監(jiān)督之職。以福建省為例，民事行政檢察部門在2015年將探索提起公益訴訟制度、行政違法行為的檢察監(jiān)督方式，在監(jiān)督活動中，將對象確定為行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，要構建履職中發(fā)現(xiàn)線索的機制、內(nèi)部管理機制；而2015年福建省林業(yè)檢察部門也將加強行政執(zhí)法和立案活動監(jiān)督，加大對行政執(zhí)法機關全面及時準確錄入行政處罰案件信息的監(jiān)督力度，繼續(xù)開展“破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動”，切實防止有案不立、有罪不究、以罰代刑。①分別參見《福建省人民檢察院行政檢察處關于印發(fā)<2015年全省行政檢察工作要點>的通知》和《福建省人民檢察院林業(yè)檢察處關于印發(fā)<2015年全省檢察機關林業(yè)檢察工作意見>的通知》。據(jù)此，兩個內(nèi)設機構均對環(huán)境執(zhí)法機關具有監(jiān)督作用，但以誰的監(jiān)督為主，則不明確。而且在對環(huán)境執(zhí)法進行檢察監(jiān)督實踐中，有監(jiān)督職權的部門均以相似行為要求環(huán)境執(zhí)法機關行事，不僅會使環(huán)境執(zhí)法機關產(chǎn)生抵觸情緒或不予執(zhí)行相關決定，而且連檢察機關的檢察監(jiān)督效力，甚至公信力亦會大打折扣。我們認同共同監(jiān)督有其益處，但也相信，無法擺正檢察機關對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的職能定位，就不能厘清其權責利，更不用說使其監(jiān)督效果得以充分發(fā)揮。

（三）監(jiān)督方式不健全

由于立法規(guī)范的缺失，檢察機關自身職能定位的失范，對環(huán)境執(zhí)法的具體監(jiān)督方式也不夠健全，從而影響到了環(huán)境保護。目前檢察機關對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督方式的局限主要體現(xiàn)在如下三方面。

1. 預防警示機制缺失

在環(huán)境刑事犯罪的打擊方面，刑法及其司法解釋對諸如環(huán)境污染、破壞等犯罪行為的處罰因規(guī)定相對單一，未考慮到相關機構的責任，②胡亞球、夏瑋：《對檢察機關環(huán)境保護監(jiān)督機制的反思與完善》，載《揚州大學學報》2013年第2期，第18頁。檢察機關實際上更注重打擊犯罪，而非從源頭上預防犯罪，從而無法對環(huán)境行政執(zhí)法機關及其人員產(chǎn)生足夠的刑事威懾力。首先，如前所述，檢察機關對破壞生態(tài)環(huán)境的行為集中于指控犯罪，沒有對類似行為進行追根溯源，找到導致這些犯罪行為發(fā)生的源頭，進而對癥下藥。其次，在對若干發(fā)現(xiàn)的關涉環(huán)保部門職務犯罪的線索時也是囿于各方因素，不敢、不愿或者被迫停止繼續(xù)追查，而無法有效履行法律監(jiān)督職能。再次，在查辦生態(tài)領域職務犯罪后，對這些典型的類案沒有建立相應的機制，或者關于環(huán)保部門職務犯罪預防警示基地的建設不夠，不能及時或者定期對環(huán)保部門及其人員予以宣傳教育，以發(fā)揮警示作用。因而在預防警示機制的健全方面，檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督仍有很多可為的空間。

2. “兩法銜接”機制缺失

行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機制（以下簡稱“兩法銜接”機制）是近年來在深化行政體制改革中的一項重要要求與創(chuàng)新機制。深化行政體制改革既要求強化對行政權力的制約與監(jiān)督，又要求健全行政執(zhí)法和刑事司法的銜接機制。③參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。而實踐中，環(huán)境“兩法銜接”機制仍存在困境。首先，環(huán)境執(zhí)法部門內(nèi)外部監(jiān)督缺失。環(huán)境執(zhí)法機關內(nèi)外部的多元監(jiān)督形似壯觀，卻亦因監(jiān)督不力而致環(huán)境執(zhí)法機關在不正當履職時仍有空可鉆。內(nèi)部監(jiān)督因存在多頭監(jiān)督和監(jiān)督隊伍弱化的現(xiàn)象，外部監(jiān)督存在權力機關監(jiān)督疲軟、大眾媒體監(jiān)督松散、司法機關監(jiān)督缺位的現(xiàn)象。其次，檢察機關對環(huán)境執(zhí)法人員不作為的現(xiàn)象稍顯無奈。源于諸如地方政府為經(jīng)濟發(fā)展等因素，環(huán)境執(zhí)法機關怠于行使手中執(zhí)法權，以消極態(tài)度應對破壞環(huán)境、污染環(huán)境等違法犯罪行為，甚而為規(guī)避責任不惜犧牲生態(tài)環(huán)境。實際上，檢察機關也考慮到相關原因，對環(huán)境執(zhí)法人員的不作為視而不見或聽之任之。最后，在環(huán)境執(zhí)法與刑事司法銜接方面，檢察機關因缺乏發(fā)現(xiàn)案件線索來源、缺乏信息共享機制、缺乏聯(lián)席機制而無法有效杜絕環(huán)境執(zhí)法機關以罰代刑、徇私舞弊不移交刑事案件等現(xiàn)象的發(fā)生。

3. 檢察監(jiān)督效力缺失

檢察機關在運用各種監(jiān)督機制對環(huán)境執(zhí)法部門進行監(jiān)督后，最后一步就在于如何確保并鞏固監(jiān)督實效。但檢察機關在履行監(jiān)督職責后發(fā)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法機關存在執(zhí)法問題時，原有的處罰方式仍顯單一乏力。首先，無相關法律規(guī)定不履行檢察機關決定或建議的責任。根據(jù)修改后《刑事訴訟法》的規(guī)定，①修改后《刑事訴訟法》第111條規(guī)定：人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。檢察機關對公安機關應當立案而不立案的監(jiān)督方式主要是應當要求其說明不立案的理由或者應當通知其立案。而如果公安機關象征性地說明理由或者不予立案，檢察機關還可以通過發(fā)出糾正違法通知書或者檢察建議，要求公安機關積極履行。在諸如對偵查、審判等活動的監(jiān)督上，有《刑事訴訟法》對檢察機關履行職責予以保障，而對環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督則無相關規(guī)定予以保障，這無形中削減了檢察監(jiān)督的效力。其次，在檢察監(jiān)督后糾正環(huán)境執(zhí)法違法行為處罰機制方面，檢察機關多以檢察建議進行監(jiān)督，督促其改正，然而檢察建議缺乏法律強制力也是人所共知，正如有學者曾言，其因無明確強制力與約束力以及未能必然啟動法律糾錯程序而致監(jiān)督效果差強人意。正因檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機制的不健全，才無法及時有效監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法機關及其人員的執(zhí)法行為。

三、檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督困境消解之進路

“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力?！雹赱美]E·博登海默著：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第358頁。檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度的完善與否，輕則影響檢察機關的執(zhí)法公信力，重則影響生態(tài)文明建設的順暢進行。因此，健全和完善檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度勢在必行。下文將圍繞完善立法、明晰主體權責、健全監(jiān)督方式等方面展開論述。

（一）完善立法，賦予監(jiān)督依據(jù)

每一個法律制度的實現(xiàn)均需立法的支持，即堅持立法先行，檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督機制的完善概莫能外。要強化檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的效果，在立法上賦予檢察機關監(jiān)督依據(jù)，并予以優(yōu)先保障乃當務之急。

1. 賦予環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督權

要在《憲法》的視野下，在法律層面上賦予檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權，從立法上保障檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作的開展。雖有研究者提出，可制定統(tǒng)一的《檢察監(jiān)督法》，或在《人民檢察院組織法》中增設專條賦予其監(jiān)督職權及設立專章規(guī)定具體監(jiān)督程序，③王圭宇：《行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督與法治政府的實現(xiàn)》，載《云南大學學報》2012年第3期，第58頁；賈艷芳：《檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督的路徑》，載《人民檢察》2014年第8期，第54頁。但就現(xiàn)實立法狀況而言，這些主張值得商榷。且看1996年修正的《刑事訴訟法》，為適應社會經(jīng)濟發(fā)需要，并根據(jù)司法實踐的狀況，首次在法律層面上確立檢察機關的刑事立案監(jiān)督權。立法機關不妨參照相關法律賦予檢察機關的各項法律監(jiān)督職權的立法例，在諸如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》等規(guī)定環(huán)境執(zhí)法機關為監(jiān)管機關的相關法律中，亦即與環(huán)境執(zhí)法相關的法律中，明確規(guī)定檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督權，從而切實做到使檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督有法可依。

增設特別程序是2012年《刑事訴訟法》修改的重大成果。創(chuàng)制特別程序是國家回應社會治理突出問題、創(chuàng)新社會治理方法和手段在刑事訴訟立法上的具體體現(xiàn)。①孫謙主編：《<人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）>理解與適用》，中國檢察出版社2013年版，第322頁。而就目前狀況而言，生態(tài)環(huán)境保護問題也屬于社會治理的突出問題，也可考慮在下一次《刑事訴訟法》的修改上增設生態(tài)環(huán)境保護檢察監(jiān)督專章，明確檢察監(jiān)督的具體程序和步驟，使檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督有法可依。只有明確賦權，方能從根本上消除監(jiān)督無據(jù)之慮，從而保證監(jiān)督權的積極行使。

2. 確定環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督范圍

因環(huán)境執(zhí)法活動多關涉國家、社會、公民、法人或其他組織的切身利益，檢察機關對其監(jiān)督的范圍應在合理限度內(nèi)，不能干擾環(huán)境執(zhí)法行為的正當行使，以免有越界監(jiān)督、濫用職權之嫌。為完善打擊、修復、預防三位一體的生態(tài)檢察工作機制，相關法律也應明確檢察機關對環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的范圍。從行為類型看，既包括對行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收等行為的監(jiān)督，也包括對重大行政決策、行政不作為等可能嚴重影響公共利益行為的監(jiān)督。②李曉果：《行政執(zhí)法檢察監(jiān)督熱的再思考》，載《學術論壇》2015年第2期，第140~141頁。從行為內(nèi)容看，應當包含對環(huán)境執(zhí)法不作為、濫用職權、玩忽職守及環(huán)境執(zhí)法腐敗等行為的監(jiān)督。具體有：關涉打擊破壞生態(tài)環(huán)境的刑事犯罪；關涉國家與社會公共利益的環(huán)境執(zhí)法行為；關涉恢復性生態(tài)補償機制；關涉對環(huán)境執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件應當移送而不移送的行為；關涉環(huán)境執(zhí)法機關對生態(tài)環(huán)境的預防工作；其他與生態(tài)環(huán)境相關的環(huán)境執(zhí)法行為。

法律在明確賦予檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督權后，還可以以一定方式進一步明確檢察機關在如人大、媒體等眾多外部監(jiān)督主體中的獨特地位，突出其剛性地位的同時，保障其各項監(jiān)督工作的順利有序進行。值得一提的是，在還沒有完善立法的時候，也可先行實踐探索，由檢察機關聯(lián)合公安機關、環(huán)保部門等單位行文開展檢察監(jiān)督，或者由當?shù)攸h委出臺文件開展檢察監(jiān)督，為立法積累經(jīng)驗。比如，浙江省人民檢察院與浙江省環(huán)保廳聯(lián)合發(fā)文建立環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督機制，推進檢察機關對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)管工作，可以借鑒。③浙江省檢察院與省環(huán)保廳聯(lián)合下發(fā)《關于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》，運用司法手段推進浙江省的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管工作。參見林楓：《浙江依靠司法推進環(huán)境執(zhí)法》，人民網(wǎng)：http://www.022net.com/2010/10-11/45173521313598 8.html，訪問日期：2015年9月10日。

（二）明晰主體權責，確定監(jiān)督機構

《憲法》修改者有意將法律監(jiān)督權明確授予人民檢察院，并與其他監(jiān)督權予以嚴格區(qū)別。④韓大元：《地方人大監(jiān)督權與人民檢察院法律監(jiān)督權的合理界限——兼評北京市人大常委會<決議>》，載《國家檢察官學院學報》2009年第3期，第30頁。檢察機關對行政執(zhí)法進行監(jiān)督，兼具合法性與合理性。⑤王圭宇：《行政執(zhí)法、檢察監(jiān)督與法治政府的實現(xiàn)》，載《云南大學學報》2012年第3期，第54~55頁。在完善立法賦予檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權的前提下，要強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，明確檢察機關的職能定位，尤其是內(nèi)設機構的職能定位十分重要。我們認為，檢察機關在對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督中，應在注重打擊犯罪的同時，重點在預防犯罪和查辦環(huán)境執(zhí)法職務犯罪上加大力度，并以檢察機關內(nèi)設機構中的林業(yè)檢察部門或生態(tài)資源檢察部門⑥全國各地檢察機關林業(yè)檢察部門正逐步更名為生態(tài)資源檢察部門，很多地方尚未完成更名工作。為環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督主體，其他對環(huán)境執(zhí)法行為有監(jiān)督權的內(nèi)設機構在行使職權時也應由該部門牽頭，并積極配合。如下圖所示：

1. 加大環(huán)境執(zhí)法職務犯罪查辦與預防力度

檢察機關要充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，就不應再局限于指控犯罪，而應加大環(huán)境執(zhí)法職務犯罪的查辦與預防力度。要切實履行環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督職能，檢察機關可以從以下兩方面做出努力。一是加大環(huán)境執(zhí)法職務犯罪的查辦力度。檢察機關在發(fā)揮公訴職能的同時，更應注重發(fā)揮職務犯罪偵查職能，利用反貪部門、反瀆部門加大對環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督與查處。以環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督為目標，可以開展各類專項監(jiān)督，對于環(huán)境執(zhí)法機關的瀆職行為、貪腐行為絕對不能姑息，要堅決查辦。二是加大環(huán)境執(zhí)法職務犯罪的預防力度。過往的環(huán)境治理是“先污染后治理”，對環(huán)境執(zhí)法人員職務犯罪的查辦也非最終目的，而是要從源頭上預防環(huán)境執(zhí)法職務犯罪的發(fā)生。從2008年至今的歷次最高人民檢察院的工作報告中可見，全國檢察機關積極加強而且越來越重視生態(tài)環(huán)境的司法保護，如在環(huán)境監(jiān)管、污染治理等領域，不斷查處生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪人員。因而，為防止給破壞環(huán)境、污染環(huán)境企業(yè)與人員提供可乘之機，應加強對環(huán)境執(zhí)法人員的職務犯罪預防。至于如何預防環(huán)境執(zhí)法人員的職務犯罪，下文將進一步論述。

2. 明確專司環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督職權的內(nèi)設機構

明確檢察機關的林業(yè)或生態(tài)資源檢察部門專司環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權，因為該部門實行捕、訴、監(jiān)、防一體化的辦案機制，已兼具上述多部門的職能，主要職責不僅包括對生態(tài)資源、環(huán)境保護的捕訴職能，還包括對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督預防等職能，由其進行監(jiān)督更具合理性、專業(yè)性及可操作性。這在福建省各地實踐中也能得到相關佐證。2013年度福建省檢察機關共監(jiān)督行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件140件174人，監(jiān)督公安機關立案185件237人，移送涉環(huán)境資源領域職務犯罪線索53條。①參見《福建省檢察機關2013年懲治和預防破壞環(huán)境資源犯罪年度報告》。此外，還需同時明確林業(yè)或者生態(tài)資源檢察部門的相關責任，形成責任機制，以責任促落實。因此，在監(jiān)督有據(jù)的情形下，該部門也將會更主動監(jiān)督、積極監(jiān)督、善于監(jiān)督。

建立開展環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督的配合機制。因檢察機關首先是作為一個整體的法律監(jiān)督機關，各內(nèi)設機構是在互相配合與支持下完成監(jiān)督工作的，所以其中與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督有關的部門，也應積極配合解決林業(yè)或者生態(tài)資源檢察部門在人手緊張、線索來源等方面不足的問題，形成監(jiān)督合力，共同履行好對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督之職。

3. 加強檢察機關內(nèi)設機構之間的配合

檢察機關有分工不同的十數(shù)個內(nèi)設機構，各個機構在其職責范圍內(nèi)履行著共同的法律監(jiān)督職責。如上圖所示，檢察機關自偵部門負責查找和移送在環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法過程中有案不移、有案不立、以罰代刑背后的職務犯罪線索并予以立案偵查，偵查監(jiān)督部門履行立案、偵查活動監(jiān)督職能，公訴部門履行指控破壞生態(tài)環(huán)境等犯罪的職能，民事行政檢察部門負責民事行政檢察工作，這些均與環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督有一定的交集。檢察機關要充分發(fā)揮、整合內(nèi)設機構各自的職責與資源，依法懲治和積極預防環(huán)保資金管理、環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境評價、污染治理等環(huán)節(jié)的瀆職、貪污賄賂犯罪，還應把側(cè)重點放在預防上，不能重復“先污染，后治理”的環(huán)境治理舊路，在由林業(yè)或者生態(tài)資源檢察部門為主專司監(jiān)督之職時，同時開展保護生態(tài)環(huán)境專題預防、生態(tài)巡回檢察等工作，與當今環(huán)保理念相結合，加大生態(tài)領域犯罪預防宣傳力度。因此，職能交集的相關部門應配合林業(yè)檢察部門或生態(tài)資源檢察部門形成監(jiān)督合力。

（三）健全監(jiān)督方式，形成多元合力

在法律賦予環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督權、明晰檢察機關內(nèi)設機構的權責后，具體監(jiān)督方式的健全尤顯重要，因而還需從健全預防警示機制、深化“兩法銜接”機制、完善處罰約束機制等方面來構建合理的檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督方式。

1. 健全預防警示機制

在對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督中，檢察機關應當健全預防警示機制。首先，如前所述，應當加大對環(huán)境執(zhí)法職務犯罪的查辦與預防。林業(yè)或者生態(tài)資源檢察部門應當細化職能，具體可以開展環(huán)境執(zhí)法的專項監(jiān)督為著眼點，強化對環(huán)境執(zhí)法行為的監(jiān)督。其次，檢察機關可以和環(huán)境執(zhí)法部門聯(lián)合建立廉政教育基地或者職務犯罪預防警示基地，或者聯(lián)合同級紀委、監(jiān)察部門專辟關于環(huán)境執(zhí)法人員違法違紀的欄目展示廳，定期對環(huán)境執(zhí)法進行宣傳教育學習，以反面教材的形式來警示環(huán)境執(zhí)法人員，使其積極、主動、認真履行執(zhí)法職責。

2. 深化“兩法銜接”機制

檢察機關應持續(xù)開展破壞生態(tài)環(huán)境專項立案監(jiān)督等專項監(jiān)督活動，堅決糾正生態(tài)領域有案不立、有案不移、以罰代刑問題，積極推進與環(huán)境執(zhí)法機關的溝通協(xié)調(diào)，推進“兩法銜接”機制，健全與環(huán)保、水利、林業(yè)等相關部門信息共享平臺的建設及聯(lián)席會議機制的健全，促進監(jiān)管機制的完善。如福建省人民檢察院與福建省政府法制辦牽頭有關部門建立了全省“兩法銜接”信息共享平臺，目前已有1404家行政執(zhí)法機關接入平臺，將有效防止有案不移、有罪不究、以罰代刑現(xiàn)象。①賀華峰：《福建省政府與省檢察院建立依法行政與檢察監(jiān)督互動機制》，福建檢察網(wǎng)：http://www.fj.jcy.gov.cn/Article.aspx? NewsID=37a49954-f37c-4ff9-82ae-6b5bbc76b0af，訪問日期：2015年9月10日。此外，江蘇省人民檢察院聯(lián)合省高級人民法院、公安廳和環(huán)保廳出臺相關意見，在全國首推環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動機制，加強與法院、公安、環(huán)保等部門溝通，健全聯(lián)席會議與聯(lián)絡員制度，定期通報工作情況，以具體舉措保護生態(tài)環(huán)境。獨具特色的“常州模式”中，常州市人民檢察院聯(lián)合市人民法院、市公安局及環(huán)保部門成立全國首個環(huán)保聯(lián)動執(zhí)法中心，設環(huán)保檢察工作站、巡回法庭、警務工作室和環(huán)境公益協(xié)會，比以前單純行政執(zhí)法更有震懾力。②四部門出臺《關于建立實施環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動工作機制的意見》，參見宋世明：《江蘇檢察在全國率先推行環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動》，載《江蘇法制報》2013年6月19日，第001 閆版； 艷等：《司法為環(huán)境執(zhí)法撐腰壯膽 江蘇建立環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法機制》，中華人民共和國環(huán)保部網(wǎng)站：http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201305/t20130530_252942.htm，訪問日期：2015年9月10日。類似做法值得借鑒并進一步推廣，各地市級或者縣區(qū)級檢察機關可根據(jù)各自情況，與相關部門出臺可行性的意見，以推進“兩法銜接”機制的深入發(fā)展。

3. 完善處罰約束機制

既然法律賦予檢察機關法律監(jiān)督職能，同時應當賦予檢察機關一定的職權，在要求環(huán)境執(zhí)法部門及其人員履行職責而不履行或者履行不到位時，可以約束或者強制其履行。當然，檢察建議仍是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的主要方式，為使檢察建議的內(nèi)容得到執(zhí)行，檢察機關可以建立檢察建議約談機制，①漳州部分基層檢察院已建立該機制，取得了一定成效。在發(fā)出檢察建議的同時，與被建議單位或監(jiān)管部門座談，闡明具體內(nèi)容、整改措施，改變原有“文來文往”易形式化的模式，以提升環(huán)境保護實效。

檢察機關在對環(huán)境執(zhí)法行為進行監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)違法或者不作為、亂作為等現(xiàn)象，除了運用檢察建議或者糾正違法通知書，還可以由立法賦予其對環(huán)境執(zhí)法機關的質(zhì)詢權、警告權、建議處分權，②王稼瑤、劉麗娜：《訴訟外行政檢察監(jiān)督之制度構建》，載《人民檢察》2014年第16期，第40頁。或者與環(huán)境執(zhí)法機關所屬同級政府、人大、監(jiān)察機關等溝通并建議給予相應處罰，以充分發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督權實效，促進環(huán)境執(zhí)法機關依法行政。

（四）加強監(jiān)督保障，優(yōu)化監(jiān)督成效

環(huán)境執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的完善離不開相關機制的保障，尤其是在對環(huán)境執(zhí)法進行監(jiān)督之后，檢察機關對環(huán)境執(zhí)法機關所采取的處罰措施失靈之際，相關機制的保障將筑牢監(jiān)督的最后一道防線。我們認為，可以在推進督促起訴制度和探索環(huán)境公益訴訟制度方面加強檢察監(jiān)督的保障。

1. 積極推進督促起訴

在深化司法體制改革的環(huán)境下，最高人民檢察院要求各地檢察機關探索建立督促起訴制度。因此，還可以在督促起訴制度建設中深化檢察機關對環(huán)境執(zhí)法違法行為的監(jiān)督。浙江省檢察機關已進行相關探索，在對涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，符合督促起訴條件的，要求依法立案審查，并將審查結果書面告知環(huán)保部門或其他依法負有環(huán)境監(jiān)督職責的部門。③參見林楓：《浙江依靠司法推進環(huán)境執(zhí)法》，人民網(wǎng)：http://www.022net.com/2010/10-11/451735213135988.html，訪問日期：2015年9月10日。貴州省人民檢察院也在近幾年探索督促起訴工作的基礎上，按照省委統(tǒng)一部署，在全國率先開展檢察機關督促起訴專項行動，在環(huán)境污染排放治理等重點領域，針對相關職能部門未履行或怠于履行行政職責的行為，督促相關部門履職或提起民事訴訟，取得成效并得到充分肯定。④貴州省人民檢察院：《積極探索督促起訴工作 大力維護國家利益和公共利益》，載《人民檢察》2015第13期，第10頁。

2. 積極探索環(huán)境公益訴訟

源于美國的環(huán)境公益訴訟制度在2014年10月全國首例檢察機關狀告環(huán)保局中走入公眾視野。⑤閆起磊、駱飛、胡星：《檢察院狀告環(huán)保局，誰來監(jiān)督行政不作為——全國首例檢察機關提起行政公益訴訟調(diào)查》，新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-12/21/c_1113720930.htm，訪問日期：2015年9月10日。環(huán)境公益訴訟成為近幾年社會關注的熱點問題，2013年民事訴訟法的修改確立了民事訴訟公益制度，環(huán)境民事公益取得階段性成果。⑥張嬌東：《環(huán)境公益訴訟困境檢視與制度構建》，載《人民司法》2014年第17期，第34頁。雖然當下各地仍在進一步探索并論證完善環(huán)境公益訴訟制度，但令人欣慰的是，在高層的重視與推動下，已出臺相關改革試點方案及具體改革措施，⑦2015年7月2日，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。經(jīng)全國人大常委會授權，最高檢將在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個省區(qū)市開展改革試點。試點期間，重點也將對生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件，提起行政公益訴訟。王帝：《最高檢公布檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，中國青年網(wǎng)：http://news.youth.cn/sh/201507/t20150703_6818531.htm，訪問日期：2015年9月10日。環(huán)境公益訴訟或?qū)⒊蔀闄z察機關筑牢環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督防線的重要途徑。限于篇幅，本文對隸屬于環(huán)境司法領域的環(huán)境公益訴訟暫不進行深入探討。

四、余論

實踐中，仍有一些無法回避而必須解決的問題。一是處理好環(huán)境與地方經(jīng)濟發(fā)展的問題。過去地方經(jīng)濟的發(fā)展多以犧牲環(huán)境為代價，地方黨委與政府也有出臺相關政策保障經(jīng)濟的發(fā)展，而對破壞環(huán)境的企業(yè)常開“綠燈”，下屬的環(huán)境執(zhí)法部門實際上無發(fā)言權，對這些企業(yè)也無從管起，因而滋長了破壞環(huán)境的行為。鑒于近年來發(fā)生的青島石油泄漏、天津港危險品爆炸等重大環(huán)境污染事件，以及近日剛通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，①2015年9月11日召開的中共中央政治局會議，審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，是生態(tài)文明領域改革的頂層設計和部署，將為生態(tài)保護帶來良機。參見楊維漢等：《專家解讀<生態(tài)文明體制改革總體方案>》，人民網(wǎng)：http://legal.people.com.cn/n/2015/0912/c188502-27575201.html，訪問日期：2015年9月11日?；蛟S地方黨委與政府會有更理智的對策處理經(jīng)濟與環(huán)境的問題。二是處理好檢察機關與其他監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法行為的機關、單位、個人等的關系。雖說檢察監(jiān)督屬剛性監(jiān)督，但保護好生態(tài)環(huán)境是全社會、所有人的共同義務，在突出檢察監(jiān)督的同時，其他各單位與部門，尤其是地方黨委與政府應當積極支持。而且上述方案也提及“多方參與”的環(huán)境治理體系，相信將為檢察機關履職的順暢帶來契機。

生態(tài)環(huán)境是我們賴以生存的基礎，保護生態(tài)環(huán)境是公民義不容辭的責任，檢察機關任重道遠。基于此，本文剖析了檢察機關在監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法行為中存在的三重困境，并從四方面提出完善薄見。荀子曾言：“道雖邇，不行不至；事雖小，不為不成?！蔽覀兤诩綄W界或?qū)崉战缒芤撇疥P注檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，并且堅信在依法治國全面推進、司法改革全面深化的背景下，檢察機關環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督制度將隨著立法的進一步完善、部門權責的進一步明晰、監(jiān)督方式的進一步健全而日臻成熟。

（責任編輯：林貴文）

D922.68;D926.4

A

1674-8557（2015）03-0104-10

2015-09-11

戴耿喜（1977- ），男，福建漳浦人，福建省漳州市人民檢察院公訴處副處長。裴章藝（1985- ），男，福建安溪人，福建省漳州市人民檢察院助理檢察員。