張繼紅

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)自救計(jì)劃及適用困境
——以債權(quán)人利益讓渡為核心

張繼紅

SIFIs倒閉產(chǎn)生的巨大負(fù)外部性，使得各國(guó)在危機(jī)處置中更傾向于救助而非任其倒閉，但“太大而不能倒”又會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)、扭曲公平競(jìng)爭(zhēng)。自救計(jì)劃的產(chǎn)生就是為了增強(qiáng)SIFIs內(nèi)部損失吸收能力、強(qiáng)化市場(chǎng)約束力量以及減少公共資金損耗，為“太大而不能倒”尋求一種更行之有效的解決方案。自救計(jì)劃以債權(quán)人利益讓渡為核心，當(dāng)觸發(fā)事件發(fā)生時(shí)將債權(quán)轉(zhuǎn)為股權(quán)或直接核銷，其實(shí)質(zhì)就是建立SIFIs損失分擔(dān)機(jī)制，在股東、管理層、債權(quán)人以及納稅人之間合理分配損失，同時(shí)確保SIFIs危機(jī)處置程序高效且低成本的實(shí)施。但自救計(jì)劃在我國(guó)的適用還存在一些現(xiàn)實(shí)及法律障礙，需進(jìn)一步關(guān)注并研討其中可能產(chǎn)生的問(wèn)題并尋求相應(yīng)的解決方案。

SIFIs；自救計(jì)劃；債權(quán)人利益讓渡

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（Systemically Important Financial Institutions，以下簡(jiǎn)稱SIFIs）于2008年次貸危機(jī)后提出，金融穩(wěn)定理事會(huì)（Financial Stability Board，以下簡(jiǎn)稱FSB）將其定義為：由于規(guī)模、復(fù)雜度和系統(tǒng)相關(guān)度，其無(wú)序破產(chǎn)將對(duì)更廣范圍內(nèi)金融體系及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成嚴(yán)重干擾的金融機(jī)構(gòu)。正因?yàn)镾IFIs倒閉會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)外部性，但不讓其破產(chǎn)又會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)、減損公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際組織就SIFIs的危機(jī)處置提出一系列解決方案及建議，其中自救計(jì)劃（Bail in）作為提升系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)損失吸收能力的處置工具受到廣泛關(guān)注①2010年10月，金融穩(wěn)定理事會(huì)發(fā)布了報(bào)告《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)的政策建議及時(shí)間表》，提出系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有較高的損失吸收能力，包括要求銀行采用資本附加或應(yīng)急資本或自救債務(wù)工具等提高其抵御風(fēng)險(xiǎn)損失能力的資本或其他工具。轉(zhuǎn)引自李文泓、吳祖鴻：《自救安排及其在我國(guó)的應(yīng)用》，載《中國(guó)金融》2011年第6期，第50頁(yè)。。美國(guó)、英國(guó)、歐盟等國(guó)家及地區(qū)已將其納入立法，如美國(guó)2010年《多德弗蘭克法案》規(guī)定了“生前遺囑”②“生前遺囑”從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，目前并沒(méi)有國(guó)際通行的權(quán)威定義或統(tǒng)一解釋，而是以不同的面貌散見(jiàn)于不同國(guó)家和地區(qū)的法案和議案中，例如美國(guó)參議院銀監(jiān)會(huì)相關(guān)立法議案中稱之為“清算計(jì)劃”（resolution plan），奧巴馬的金融監(jiān)管改革法案中稱之為“快速清算計(jì)劃”（rapid resolution plan），跨國(guó)銀行清理小組向巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)提交的報(bào)告和建議中稱之為“應(yīng)急計(jì)劃”（contingency plans），英國(guó)金融服務(wù)管理局稱之為“恢復(fù)和清算計(jì)劃”（recovery and resolution plans），此外還有“葬禮計(jì)劃”（funeral plans）或“逐漸停止計(jì)劃”（wind down plans）等稱法。其基本內(nèi)涵是指，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在危機(jī)發(fā)生之前應(yīng)作出“最壞打算”，提供事前解決方案。中的“應(yīng)急資本轉(zhuǎn)換機(jī)制”；英國(guó)2013年《金融服務(wù)法》及歐盟“開(kāi)放式銀行處置方案”中的自救債券。

目前，SIFIs危機(jī)處置機(jī)制已呈現(xiàn)出從政府援助（Bail out）向自救計(jì)劃（Bail in）轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。從自救具體程序和規(guī)則設(shè)計(jì)上看，針對(duì)SIFIs的危機(jī)處置機(jī)制明顯區(qū)別于普通破產(chǎn)程序——原本受普通破產(chǎn)程序保護(hù)的債權(quán)人群體，在 SIFIs自救計(jì)劃中將讓渡部分自身利益以保障其危機(jī)處置程序的順利進(jìn)行。原因在于公眾不愿將所納稅金過(guò)多投入于SIFIs的救市政策，既然要讓以稅金為代表的公共資本抽身而出，就必須增強(qiáng)SIFIs在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中的自救力量。如此一來(lái)，自救遠(yuǎn)比公共援助更有效率。①Peter Klimek, Sebastian Poledna, Doyne Farmer and Stefan Thurner, To Bail-out or Bail-in? Answer from an Agent-based Model, Journal of Economic Dynamics & Control, Vol.21, 2015,pp.312.可見(jiàn)，通過(guò)債權(quán)在特定情形發(fā)生時(shí)的自動(dòng)減記或轉(zhuǎn)化為核心資本等自救安排，使得SIFIs不僅可以增強(qiáng)自身的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，還提高了危機(jī)處置效率，以債權(quán)人利益的直接讓渡換取了更高層面的公共利益。

一、自救計(jì)劃

（一）自救計(jì)劃的定義

關(guān)于“自救計(jì)劃”的定義，目前仍存在不同認(rèn)識(shí)。FSB認(rèn)為，自救計(jì)劃包含兩種形式：合同形式和強(qiáng)制形式（contractual and statutory bail-in）②FSB, Reducing the Moral Hazard Posed by Systemically Smportant Financial Institutions, 2010.。合同形式，是指在債務(wù)工具發(fā)行合同中約定，在特定情況下債務(wù)工具應(yīng)當(dāng)按一定條件轉(zhuǎn)換成股份或予以核銷；強(qiáng)制形式，即指法律中規(guī)定，特定條件下相關(guān)債務(wù)轉(zhuǎn)換成股份或予以核銷③李文泓、吳祖鴻：《自救安排及其在我國(guó)的應(yīng)用》，載《中國(guó)金融》2011年第6期，第50頁(yè)。。而國(guó)際貨幣基金組織（以下簡(jiǎn)稱IMF）則認(rèn)為，“自救計(jì)劃”就是為了持續(xù)營(yíng)業(yè)的需要，通過(guò)轉(zhuǎn)換和（或）減損無(wú)擔(dān)保債務(wù)的方式來(lái)重整瀕危系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)之債務(wù)的法定權(quán)力（statutory power）。④IMF, From Bail-out to Bail-in: Mandatory Debt Restructuring of Systemic Financial Institutions, 2012.這一定義強(qiáng)調(diào)了自救計(jì)劃具有強(qiáng)制性，排除了合同形式自救計(jì)劃的存在。同時(shí)，該定義更加關(guān)注強(qiáng)制性自救計(jì)劃在系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置中的作用。盡管從宏觀上看，自救計(jì)劃所針對(duì)的對(duì)象可以是瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，但其應(yīng)用于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)時(shí)損失減損功能將更為突出。

雖然從理論上講，合同形式與強(qiáng)制形式可以互為補(bǔ)充，彼此并不相互排斥，但筆者認(rèn)為，自救計(jì)劃應(yīng)具有強(qiáng)制性，否則其作用將會(huì)與應(yīng)急資本（contingent capital）發(fā)生較大重疊。應(yīng)急資本和自救計(jì)劃最大的區(qū)別就在于：投資者在購(gòu)買應(yīng)急資本時(shí)就默認(rèn)并且可以預(yù)見(jiàn)其在特定情況下被轉(zhuǎn)化為股權(quán)的可能，然而自救計(jì)劃則完全源于SIFIs面臨危機(jī)時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制減記或轉(zhuǎn)化⑤Thomas Conlon and John Cotter, Anatomy of a Bail-in, Journal of Financial Stability，Vol.23, 2014, pp.265.。盡管應(yīng)急資本和自救計(jì)劃在觸發(fā)事件和運(yùn)行模式上也存在著相似性，但應(yīng)急資本明顯帶有私權(quán)合同性質(zhì)，更加側(cè)重于事前約定，債權(quán)人對(duì)于自身可能受到的損失能夠提前預(yù)見(jiàn)，屬于帶有事前主動(dòng)性質(zhì)的利益減損；而自救計(jì)劃中的債權(quán)人則是在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)下為SIFIs的恢復(fù)或處置作出讓步，其債權(quán)人利益被動(dòng)讓渡的痕跡更加明顯，也更加直接。正是因?yàn)閼?yīng)急資本更加強(qiáng)調(diào)債權(quán)人的自主意愿，協(xié)商成本更高，合同適用范圍也有限，特別在 SIFIs危機(jī)處置的緊急情況下，過(guò)程顯得更加冗長(zhǎng)，弊端較為突出。事實(shí)上，F(xiàn)SB也承認(rèn)，對(duì)于投資者而言，強(qiáng)制形式的自救計(jì)劃比合同形式更有效率且透明度更高⑥Schroder Investment Management Limited, Response to FSB public consultation, 2011.。

作為SIFIs的處置措施，自救計(jì)劃中部分債權(quán)人的債權(quán)被轉(zhuǎn)化為核心資本或是直接減記。具體來(lái)說(shuō)，包括兩種方式即債轉(zhuǎn)股和債務(wù)核銷。在債轉(zhuǎn)股方式下，普通債券、次級(jí)債券等按照從高到低的轉(zhuǎn)換率被轉(zhuǎn)換成普通股；在核銷方式下，監(jiān)管當(dāng)局一旦認(rèn)定SIFIs符合觸發(fā)條件，損失按照原資產(chǎn)負(fù)債表的清償順序（即普通股、優(yōu)先股、次級(jí)債、普通債）逐步被吸收⑦李文泓、吳祖鴻：《自救安排及其在我國(guó)的應(yīng)用》，載《中國(guó)金融》2011年第6期，第52頁(yè)。?？梢钥闯?，無(wú)論是債轉(zhuǎn)股還是債務(wù)減記方式，自救計(jì)劃本身就是通過(guò)強(qiáng)制性減損債權(quán)人利益達(dá)到事前救濟(jì)SIFIs、降低道德風(fēng)險(xiǎn)并將損失分擔(dān)合理化之目的，是國(guó)際社會(huì)創(chuàng)新出來(lái)的SIFIs危機(jī)處置的解決途徑，其核心理念就是債權(quán)人利益讓渡。

（二）自救計(jì)劃的制度安排

要真正使自救計(jì)劃得以有效運(yùn)用，必須為其提供清晰的和確定的法律框架。FSB相關(guān)報(bào)告指出，自救計(jì)劃需要一個(gè)富有活力的法律框架，該法律框架應(yīng)包括以下內(nèi)容：主導(dǎo)自救計(jì)劃的權(quán)威機(jī)構(gòu)；自救計(jì)劃適用條件；自救范圍；自救計(jì)劃正式運(yùn)用的程序；股東及債權(quán)人的處置及適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救機(jī)制等①FSB, Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions, 2011.。自救計(jì)劃的法律框架中，最具有爭(zhēng)議的當(dāng)屬自救計(jì)劃的適用條件以及自救范圍。

1. 自救計(jì)劃的適用條件

自救計(jì)劃的適用條件，又稱觸發(fā)事件，即當(dāng)SIFIs滿足何種條件時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局決定開(kāi)啟自救計(jì)劃，它決定了債權(quán)人在何時(shí)需要損失其自身利益以幫助SIFIs渡過(guò)難關(guān)。按時(shí)間點(diǎn)的不同，觸發(fā)事件可分為破產(chǎn)觸發(fā)事件（Insolvency-related triggers）和破產(chǎn)前觸發(fā)事件（Pre-insolvency triggers）。破產(chǎn)觸發(fā)事件，是指在SIFIs已經(jīng)達(dá)到破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，即資不抵債或不能支付到期債務(wù)時(shí)，必須啟動(dòng)自救計(jì)劃來(lái)恢復(fù)生機(jī)；破產(chǎn)前觸發(fā)事件，則是在破產(chǎn)威脅前或問(wèn)題剛剛出現(xiàn)階段，就可以針對(duì)SIFIs采取自救計(jì)劃。

關(guān)于觸發(fā)事件的啟動(dòng)時(shí)間，仍存在很大爭(zhēng)議。巴塞爾委員會(huì)認(rèn)為，該觸發(fā)事件必須早于下列兩種情形②Basel Committee on Banking Supervision, Basel Committee Issues Final Elements of the Reforms to Raise the Quality of Regulatory Capital, 2011.：（1）為避免金融機(jī)構(gòu)喪失生存能力，有關(guān)當(dāng)局作出的注入公共資金或給予相關(guān)財(cái)政支持的決定；（2）為避免金融機(jī)構(gòu)喪失生存能力，有關(guān)當(dāng)局作出的債權(quán)減記決定。這里，巴塞爾委員會(huì)并未對(duì)“生存能力”做相應(yīng)的解釋，但從其原文理解似乎更傾向于在破產(chǎn)前啟動(dòng)自救計(jì)劃。但I(xiàn)MF認(rèn)為，如果將觸發(fā)事件提前到破產(chǎn)危機(jī)出現(xiàn)前，其產(chǎn)生的法律問(wèn)題可能會(huì)更多，而且SIFIs還涉及不同國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，情形將更為復(fù)雜。自救計(jì)劃的觸發(fā)事件必須與其他救助措施相配套，該觸發(fā)事件必須能夠保證法律確定性與恢復(fù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)可能性最大化之間的平衡③IMF, From Bail-out to Bail-in: Mandatory Debt Restructuring of Systemic Financial Institutions, 2012.。IMF還指出，為保障自救計(jì)劃啟動(dòng)時(shí)機(jī)是否適當(dāng)，在采用該措施之前最好能對(duì)其進(jìn)行一些附加檢驗(yàn)程序④IMF, From Bail-out to Bail-in: Mandatory Debt Restructuring of Systemic Financial Institutions, 2012.。不同國(guó)家及地區(qū)的實(shí)踐操作也不盡相同，如英國(guó)采用的就是破產(chǎn)前觸發(fā)事件；歐盟《恢復(fù)與處置指令》則規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)瀕臨破產(chǎn)或已經(jīng)破產(chǎn)時(shí)，均可啟動(dòng)自救計(jì)劃。

我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，接近破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和已經(jīng)達(dá)到破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中很難區(qū)分，即便能夠區(qū)分，接近破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的銀行可能在處置當(dāng)局作出自救決定時(shí)很快達(dá)到破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)⑤周仲飛：《金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救債的法律問(wèn)題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第2期，第84頁(yè)。。對(duì)此，筆者不敢茍同。事實(shí)上，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與其他企業(yè)有很大的不同，不能依賴傳統(tǒng)的破產(chǎn)點(diǎn)作為觸發(fā)事件啟動(dòng)的參照標(biāo)準(zhǔn)。在這一點(diǎn)上，SIFIs表現(xiàn)的更為突出。普通破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)即資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)（資不抵債）及流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)（不能支付到期債務(wù)），但SIFIs還有第三種破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)——監(jiān)管性破產(chǎn)（regulatory insolvency），是指即便金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債顯示其所有者權(quán)益為正數(shù)，但只要監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)為金融機(jī)構(gòu)達(dá)不到監(jiān)管要求（通常以資本充足率為基礎(chǔ)），其財(cái)務(wù)狀況不再“安全和穩(wěn)健”，監(jiān)管者就可以據(jù)此判斷金融機(jī)構(gòu)達(dá)到破產(chǎn)臨界點(diǎn)。監(jiān)管性破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的引入就是防止SIFIs破產(chǎn)引發(fā)的負(fù)外部效應(yīng)，其目的在于確保監(jiān)管當(dāng)局的早期介入，將倒閉損失降至最低。從恢復(fù)SIFIs正常經(jīng)營(yíng)的有效性來(lái)看，自救計(jì)劃的觸發(fā)事件必須與監(jiān)管性破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來(lái)，當(dāng)SIFIs資本嚴(yán)重不足或者達(dá)不到監(jiān)管預(yù)設(shè)的法定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就立即啟動(dòng)自救計(jì)劃。這里，筆者并不認(rèn)同將觸發(fā)事件的啟動(dòng)時(shí)機(jī)完全交由監(jiān)管者自由裁量。雖然在整個(gè)SIFIs處置環(huán)節(jié)中監(jiān)管當(dāng)局須擁有一定的自由裁量權(quán)，但該權(quán)力應(yīng)做適度限制以免被濫用。這里，應(yīng)在立法上明確客觀性標(biāo)準(zhǔn)，以SIFIs資本評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量為基礎(chǔ)，確定自救啟動(dòng)的具體時(shí)機(jī)。

2. 自救計(jì)劃的范圍

自救計(jì)劃的范圍也是爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，即何種債權(quán)應(yīng)被納入自救計(jì)劃。SIFIs現(xiàn)存?zhèn)鶛?quán)類型主要包括設(shè)擔(dān)保的債權(quán)、存款（分為受存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保的存款和未受存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保的存款）、高級(jí)債權(quán)、次級(jí)債權(quán)等。通常認(rèn)為，設(shè)擔(dān)保的債權(quán)和受承保的存款不屬于自救范圍，而其他在清算程序中可能遭受損失的債權(quán)原則上都應(yīng)納入其中。對(duì)擔(dān)保債權(quán)是否納入自救范圍，也有不同認(rèn)識(shí)。英國(guó)2013年《金融服務(wù)法》就把被承保的存款、擔(dān)保債權(quán)排除在自救范圍之外；但FDIC 主席Sheila Bair建議應(yīng)適當(dāng)限制有擔(dān)保債權(quán)人的追索權(quán)，將其追索上限限制為債權(quán)總額的80%①王信、周晴：《“大而不倒”問(wèn)題的解決方案——以次貸危機(jī)中的美國(guó)金融機(jī)構(gòu)為例》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第6期，第157頁(yè)。，這也意味著擔(dān)保債權(quán)人將承擔(dān)20%的損失。

FSB認(rèn)為，法定自救計(jì)劃適用的債務(wù)范圍應(yīng)更加廣泛，涵蓋更多類型的債權(quán)。只有將債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)或債權(quán)減記進(jìn)行的越徹底，金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常的可能性才越大②FSB, Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions, 2011.。但是，也有機(jī)構(gòu)對(duì)此提出質(zhì)疑，認(rèn)為無(wú)擔(dān)保無(wú)保險(xiǎn)的債務(wù)當(dāng)然可以適用于自救計(jì)劃，但是也必須有相應(yīng)的除外債權(quán)不能適用，因?yàn)樽跃扔?jì)劃的運(yùn)用將很可能使得法定優(yōu)先權(quán)等同于優(yōu)先無(wú)擔(dān)保債權(quán)③Schroder Investment Management Limited, Response to FSB Public Consultation, 2011.。事實(shí)上，對(duì)于優(yōu)先權(quán)的問(wèn)題 FSB也提出了相應(yīng)建議，即債權(quán)的轉(zhuǎn)換和注銷必須與債權(quán)本身的法定順序和優(yōu)先性一致，對(duì)于有悖于法定順序的任何例外性規(guī)定都必須遵循“債權(quán)人在此情況下獲得的法定權(quán)益不少于清算程序”之原則。④FSB, Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions, 2011.

為了盡可能提升自救計(jì)劃的有效性，巴塞爾委員會(huì)規(guī)定了例外情形，即自救計(jì)劃相關(guān)規(guī)定與國(guó)內(nèi)法沖突時(shí)，雖然國(guó)內(nèi)法已經(jīng)規(guī)定在觸發(fā)事件發(fā)生時(shí)某種債務(wù)工具應(yīng)被減記或核銷，仍可以對(duì)自救計(jì)劃的范圍進(jìn)行突破，但這種突破必須建立在該國(guó)內(nèi)法已經(jīng)過(guò)評(píng)估并作了明確信息披露的基礎(chǔ)上⑤Basel Committee on Banking Supervision, Basel Committee Issues Final Elements of the Reforms to Raise the Quality of Regulatory Capital, 2011.。

（三）自救計(jì)劃的性質(zhì)

究其實(shí)質(zhì)，債權(quán)人是以犧牲自身部分利益來(lái)?yè)Q取SIFIs更大的復(fù)活幾率，這種利益讓渡式的拯救既非債權(quán)人完全自發(fā)的私力救濟(jì)，也非公權(quán)力干預(yù)下的公共利益救助，它有著自身的獨(dú)特屬性。自救計(jì)劃中一旦觸發(fā)事件被啟動(dòng)，就意味著債權(quán)人部分債權(quán)將被直接減損。雖然債權(quán)人利益讓渡是以公權(quán)力為主導(dǎo)，但它又依賴于SIFIs本身的自救，帶有私力救濟(jì)的性質(zhì)，且債權(quán)人的利益不再讓位于公權(quán)力的行使，而是讓位于公共利益。

一方面，債權(quán)人利益讓渡以公權(quán)力為主導(dǎo)。IMF早在2012年就曾明確，自救計(jì)劃和合同式應(yīng)急資本工具（contractual contingent capital instruments）的本質(zhì)性差異。盡管兩者都包含有債權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整（creditor-financed recapitalization）的內(nèi)容，但以應(yīng)急可轉(zhuǎn)換債為代表的應(yīng)急資本明顯帶有私權(quán)性質(zhì)，當(dāng)事先約定的情形發(fā)生時(shí)債權(quán)自動(dòng)被轉(zhuǎn)化為股權(quán)或自動(dòng)被削減，債權(quán)人對(duì)此有明確的預(yù)期；而自救計(jì)劃則以公權(quán)力為主導(dǎo)，當(dāng)SIFIs面臨破產(chǎn)威脅時(shí)，監(jiān)管當(dāng)局有權(quán)重組SIFIs的債務(wù)⑥IMF, From Bail-out to Bail-in: Mandatory Debt Restructuring of Systemic Financial Institutions, 2012.。債權(quán)人在自救計(jì)劃中是被動(dòng)參與并執(zhí)行，是真正意義上的給予公共利益的利益讓渡。有觀點(diǎn)認(rèn)為這種強(qiáng)制性的私力救濟(jì)方式與應(yīng)急債券一類的自救債有過(guò)多重合，可能會(huì)削弱后者的市場(chǎng)基礎(chǔ)⑦尹亭：《巴塞爾委員會(huì)自救債國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)栴}和啟示》，載《金融發(fā)展研究》2013年第8期，第31頁(yè)。。然而筆者認(rèn)為，應(yīng)急債券等合同性質(zhì)的自救債券作為事前約定，不可能完全覆蓋自救計(jì)劃所有的觸發(fā)事件，因此以這種公權(quán)力主導(dǎo)的債權(quán)人私利讓渡作為危機(jī)處理的補(bǔ)充措施還是十分必要。

另一方面，債權(quán)人利益讓渡又帶有私力救濟(jì)的性質(zhì)。在經(jīng)歷2008年次貸危機(jī)后，納稅人普遍不希望政府將過(guò)多的稅金用于援助出現(xiàn)問(wèn)題的SIFIs，這也成為自救法律框架如此受關(guān)注的重要原因。盡管自救計(jì)劃中債權(quán)減記和轉(zhuǎn)化的啟動(dòng)需要依靠公權(quán)力的行使，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，解救SIFIs困局的關(guān)鍵還在于其債權(quán)人對(duì)其私有利益的減少以及SIFIs自身資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

二、SIFIs自救計(jì)劃之多方利益衡量

在SIFIs恢復(fù)與處置程序中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、管理層、債權(quán)人以及其他利益相關(guān)者等多方主體參與其中，他們有著各自不同的利益內(nèi)容及期望目標(biāo)，一個(gè)合理、科學(xué)的SIFIs危機(jī)處置法律框架就是要協(xié)調(diào)所涉各方主體的利益沖突，在多方利益協(xié)調(diào)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其各自利益的最大化。

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)

SIFIs自救計(jì)劃中的債權(quán)人利益讓渡，由公權(quán)力所主導(dǎo)，而公權(quán)力的行使者就是特定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不單一代表納稅人利益，其在整個(gè)SIFIs處置過(guò)程中處于核心地位，需要平衡各方主體利益，過(guò)分剝削任何一方利益都有可能影響整個(gè)金融體系的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì) SIFIs實(shí)施監(jiān)管的目標(biāo)任務(wù)，按照重要性程度排序依次為：促進(jìn)金融穩(wěn)定、確保其遵循相關(guān)法律法規(guī)、保護(hù)金融消費(fèi)者以及維護(hù)金融系統(tǒng)的安全有序運(yùn)行①Gillian G.H. Garcia, Rosa M.Lastra and Maria J. Nieto, Bankruptcy and Reorganization Procedures for Cross-border Banks in the EU: Towards an Integrated Approach to the Reform of the EU Safety Net, Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol.56, 2009, pp.238.。一旦SIFIs經(jīng)營(yíng)無(wú)法滿足這四個(gè)目標(biāo)中的任何一個(gè)，政府就需要采取強(qiáng)制性干預(yù)措施，啟動(dòng)自救計(jì)劃及處置程序。總體而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制性自救計(jì)劃，就是要在盡可能減少納稅人負(fù)擔(dān)的情況下，維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，保護(hù)金融消費(fèi)者利益。

（二）SIFIs的管理層

這里的管理層所涵蓋的范圍更為廣泛，是指危機(jī)出現(xiàn)前SIFIs的決策層，除了通常意義上的董事、高管外，還包括SIFIs的實(shí)際管理者、實(shí)際控制人及股東。其所追求的目標(biāo)就是通過(guò)SIFIs的運(yùn)營(yíng)獲取最大的利潤(rùn)回報(bào)。從動(dòng)因上分析，SIFIs的管理層更容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。一旦SIFIs陷入經(jīng)營(yíng)困境、出現(xiàn)危機(jī)，政府外部救助的可能性更大。管理層正是依賴于這種救助預(yù)期，相比一般金融機(jī)構(gòu)，其更容易從事高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的投資項(xiàng)目以擴(kuò)大自身利益。因此，通常認(rèn)為管理層對(duì)于SIFIs經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及問(wèn)題應(yīng)負(fù)有主要責(zé)任。一般來(lái)說(shuō)，SIFIs處置程序的啟動(dòng)意味著政府監(jiān)管者將介入SIFIs的實(shí)際運(yùn)營(yíng)，即原來(lái)的SIFIs管理層將喪失企業(yè)的控制權(quán)。歐盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，一旦跨國(guó)銀行經(jīng)營(yíng)狀況惡化需要政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入的情形中，約80%的國(guó)家都規(guī)定其有權(quán)免除銀行原有管理層的職務(wù)作為補(bǔ)救性手段②尹亭：《巴塞爾委員會(huì)自救債國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：?jiǎn)栴}和啟示》，載《金融發(fā)展研究》2013年第8期，第30頁(yè)。。美國(guó)《多德弗蘭克法案》也賦予了監(jiān)管當(dāng)局在處置SIFIs過(guò)程中更強(qiáng)有力的執(zhí)法措施，這些處置措施都能夠在沒(méi)有股東及管理層等控制人的參與下快速地被執(zhí)行③Mark A. McDermott and David M. Turetsky, Restructuring Large, Systemically-Important, Financial Companies, ABI Law Review, Vol.42, 2011, pp.152.。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與SIFIs管理層之間屬于典型的單向性控制與被控制關(guān)系。其假設(shè)前提就是管理層對(duì)SIFIs目前出現(xiàn)的困境負(fù)有過(guò)錯(cuò)，因此也就必須犧牲其自身利益以滿足處置措施的執(zhí)行。

（三）SIFIs的債權(quán)人

表1： SIFIs中的多方利益衡量

在SIFIs處置程序中，債權(quán)人的受償順序應(yīng)早于管理層，畢竟債權(quán)人在SIFIs危機(jī)中并不存在經(jīng)營(yíng)決策方面的過(guò)錯(cuò)。這里，債權(quán)人與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系，具有雙向性特征：一方面，政府監(jiān)管部門可以基于公共利益的考量要求債權(quán)人出讓部分利益，對(duì)其某些行為實(shí)施控制。例如，在SIFIs出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，債權(quán)人通常都希望在SIFIs破產(chǎn)申請(qǐng)?zhí)崞鹎奥氏瓤刂破滟Y產(chǎn)以抵償相應(yīng)債務(wù)，若多個(gè)債權(quán)人集體行動(dòng)，就有可能造成SIFIs資產(chǎn)集中性抽逃（“Rush to exit”）①Gillian G.H. Garcia, Rosa M.Lastra and Maria J. Nieto, Bankruptcy and Reorganization Procedures for Cross-border Banks in the EU: Towards an Integrated Approach to the Reform of the EU Safety Net, Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol.56, 2009, pp.252.，直接導(dǎo)致SIFIs恢復(fù)可能性大幅降低，甚至?xí)罢麄€(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。因此，在SIFIs自救計(jì)劃中，監(jiān)管當(dāng)局通常會(huì)剝奪債權(quán)人對(duì)資產(chǎn)的控制權(quán)，強(qiáng)制性要求債權(quán)人出讓利益，以提升SIFIs的內(nèi)部吸損能力。

另一方面，債權(quán)人整體作為應(yīng)受保護(hù)的受償集體，可以通過(guò)一定渠道進(jìn)行利益表達(dá)，又能夠反作用于監(jiān)管當(dāng)局，對(duì)SIFIs處置措施及相關(guān)政策的制定產(chǎn)生影響。也就是說(shuō)，債權(quán)人利益讓渡必須具有明確的法律依據(jù)且是有限度的，過(guò)度或任意的犧牲債權(quán)人利益會(huì)違反公平原則，破壞金融體系運(yùn)行的一般規(guī)律，進(jìn)而損害金融消費(fèi)者對(duì)整個(gè)金融體系的信心。具體來(lái)說(shuō)，債權(quán)人利益讓渡盡管與同一位階的債權(quán)人同等受償原則（Pari passu principle）并不完全一致，但在立法上仍然存在順位要求，即同一位階的債權(quán)人利益讓渡程度基本一致，但不同位階的債權(quán)人的利益讓渡范圍應(yīng)有差異，位階較低的債權(quán)人應(yīng)承擔(dān)更多的義務(wù)與責(zé)任。例如，《歐盟恢復(fù)與處置指令》第 48（1）條對(duì)自救計(jì)劃中的債權(quán)核銷順位作出了規(guī)定，同一順位的債權(quán)人按照各自的債權(quán)比例承擔(dān)損失；不屬于普通股、一級(jí)和二級(jí)資本工具的從屬債務(wù)及其它債務(wù)只有在位階較高的債權(quán)核銷后仍不能滿足自救的情況下才需要讓渡自己的權(quán)益②周仲飛，《金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救債的法律問(wèn)題》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第2期，第87頁(yè)。。其核心目的就是為了保障同一順位的債權(quán)人得到最大程度的公平待遇，對(duì)任意剝奪債權(quán)人利益的行為進(jìn)行法律層面的有效限制。

（四）納稅人

作為相對(duì)獨(dú)立的利益方，納稅人代表的公共利益是SIFIs自救計(jì)劃利益衡量的最后一環(huán)。在普通企業(yè)破產(chǎn)程序中，優(yōu)勝劣汰的破產(chǎn)法則通常并不牽涉對(duì)納稅人利益的損害。然而，由于SIFIs的系統(tǒng)重要性，政府為了金融系統(tǒng)的整體利益，往往動(dòng)用公共資金去救助瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，由此導(dǎo)致納稅人利益的直接減損。正是因?yàn)楸据喗鹑谖C(jī)之后納稅人反對(duì)公共資金救助的浪潮，才引發(fā)以美國(guó)為代表的國(guó)家致力于SIFIs自救規(guī)則之端倪，從而盡量減少公共資金的參與，以此降低納稅人的損失③Gillian G.H. Garcia, Rosa M.Lastra and Maria J. Nieto, Bankruptcy and Reorganization Procedures for Cross-border Banks in the EU: Towards an Integrated Approach to the Reform of the EU Safety Net, Journal of Financial Regulation and Compliance, Vol.56, 2009, pp.249.。但是，即便美國(guó)《多德弗蘭克法案》在制度層面終結(jié)了“太大而不能倒”現(xiàn)象，對(duì)公共資金救助SIFIs作了相應(yīng)限制，但聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（以下簡(jiǎn)稱FDIC）等監(jiān)管機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中上仍然有權(quán)在SIFIs處置程序中使用公共資金，從目前情況看完全杜絕政府援助并不現(xiàn)實(shí)。也正因?yàn)槿绱?，政府監(jiān)管部門和納稅人之間存在著雙向互相牽制關(guān)系，政府雖然有權(quán)使用公共資金，但這種使用和援助必須在納稅人可容忍范圍之內(nèi)；相應(yīng)地，納稅人的意見(jiàn)也會(huì)反作用于監(jiān)管層面的政策選擇和決定。

綜上可見(jiàn)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)、SIFIs管理層、債權(quán)人、納稅人構(gòu)成SIFIs自救計(jì)劃中利益博弈的各方代表，彼此之間相互影響、牽制。如果對(duì)SIFIs施以公共資金救助，會(huì)增加管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)，減弱債權(quán)人的市場(chǎng)監(jiān)督效力，增加納稅人負(fù)擔(dān)，但能夠有效平息金融恐慌、迅速恢復(fù)金融消費(fèi)者信心、維護(hù)金融穩(wěn)定；如果對(duì)SIFIs實(shí)施自救計(jì)劃，會(huì)加重管理層責(zé)任，減損債權(quán)人利益，雖然能夠很好的節(jié)約公共資金，但又存在侵犯私權(quán)、傷害投資者積極性、不能有效阻止危機(jī)蔓延的嫌疑。這就給監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出了更高要求，要求其不斷提高應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題的能力，在公共利益 （金融體系安全與穩(wěn)?。┡cSIFIs經(jīng)營(yíng)利益（金融創(chuàng)新與發(fā)展）之間尋求最佳的平衡點(diǎn)。

三、以債權(quán)人利益讓渡為核心的自救計(jì)劃產(chǎn)生的動(dòng)因分析

應(yīng)該說(shuō)，傳統(tǒng)政府投入財(cái)政資金救助的方式不僅招致納稅人的廣泛詬病，更可能引發(fā)SIFIs道德危機(jī)，自救計(jì)劃就是要盡可能借助SIFIs內(nèi)部力量，在最短的時(shí)間內(nèi)消弭危機(jī)帶來(lái)的負(fù)面影響。其最核心的制度設(shè)計(jì)——債權(quán)人利益讓渡，直接目的就是增強(qiáng)SIFIs內(nèi)部吸損能力，促進(jìn)危機(jī)處置程序的高效運(yùn)行，以此保障整個(gè)金融體系的安全。

（一）基于SIFIs恢復(fù)計(jì)劃有效性之考量

在普通破產(chǎn)程序中，債權(quán)人作為破產(chǎn)程序的最大利益主體，通常以決定者和權(quán)利享有者身份出現(xiàn)。然而在SIFIs自救計(jì)劃中，債權(quán)人被迫出讓自身部分債權(quán)，將其轉(zhuǎn)化為受償額度最低的股權(quán)甚至直接減記，就必須有更大的利益驅(qū)動(dòng)。對(duì)于破產(chǎn)前觸發(fā)事件下的債權(quán)人利益讓渡，就是為了在SIFIs仍然具有生存能力時(shí)最大限度的促成其恢復(fù)。破產(chǎn)前觸發(fā)事件發(fā)生時(shí)，SIFIs所面臨的僅僅是可能破產(chǎn)的某種威脅或者經(jīng)營(yíng)可能出現(xiàn)的問(wèn)題，但并未喪失繼續(xù)存續(xù)的能力，在這個(gè)時(shí)候相應(yīng)地減記債權(quán)或轉(zhuǎn)化債權(quán)，不僅能夠有效減輕SIFIs的負(fù)擔(dān)，而且能夠以最低的拯救成本使其重回正常經(jīng)營(yíng)軌道。相比之下，破產(chǎn)觸發(fā)事件下的債權(quán)人利益讓渡，則是為了促成SIFIs資本重組，吸引更多投資，給SIFIs解困注入新的活力。這里，破產(chǎn)觸發(fā)事件下債權(quán)人利益讓渡，并不是指SIFIs破產(chǎn)后再來(lái)減少債權(quán)人的利益分配，而是當(dāng)SIFIs出現(xiàn)了不能繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的情形但尚未破產(chǎn)清算時(shí)進(jìn)行的債權(quán)減記或債權(quán)股。在SIFIs已出現(xiàn)不能繼續(xù)存續(xù)的情況，要單單依靠其自身的力量來(lái)進(jìn)行恢復(fù)或拯救顯然非常困難。此時(shí)對(duì)債權(quán)進(jìn)行減記或轉(zhuǎn)化的目的已從單純的恢復(fù)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本結(jié)構(gòu)的重組。在破產(chǎn)觸發(fā)事件發(fā)生時(shí)，部分債權(quán)將轉(zhuǎn)化為普通股，導(dǎo)致原本的股權(quán)被稀釋；部分債權(quán)被減記，SIFIs的責(zé)任就相應(yīng)地降低。此時(shí)SIFIs原有資本結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，能夠?yàn)镾IFIs吸引新的私有投資人及更多的資本，以保障恢復(fù)處置計(jì)劃能夠更加有效的運(yùn)行。

（二）基于SIFIs快速處置之考量

與一般機(jī)構(gòu)相比，SIFIs在面臨危機(jī)時(shí)更加強(qiáng)調(diào)處理效率，這是由SIFIs的系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性和金融脆弱性所決定的。以雷曼兄弟為例，其母公司于2008年9月15日申請(qǐng)破產(chǎn)，因?yàn)槔茁值苁怯杀姸喾蓪?shí)體組成的龐大的金融集團(tuán)，在接下來(lái)的一個(gè)月內(nèi)更多的子公司紛紛申請(qǐng)破產(chǎn)，而每個(gè)子公司又牽涉到無(wú)數(shù)筆金融交易①M(fèi)ark A. McDermott and David M. Turetsky, Restructuring Large, Systemically-Important, Financial Companies, ABI Law Review, Vol.42, 2011, pp.148.，危機(jī)就此在整個(gè)體系蔓延開(kāi)來(lái)。一旦危機(jī)處置時(shí)間被人為地延長(zhǎng)，SIFIs經(jīng)營(yíng)將長(zhǎng)時(shí)間處于不穩(wěn)定狀態(tài)，其對(duì)手交易方及整個(gè)集團(tuán)都會(huì)受到牽連，不僅會(huì)對(duì)SIFIs本身經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至還會(huì)給整個(gè)金融市場(chǎng)帶來(lái)滅頂之災(zāi)。與此同時(shí)，金融業(yè)又有其固有的脆弱性，SIFIs作為金融機(jī)構(gòu)所提供的并非實(shí)體商品的售賣，而是抽象的諸如咨詢、建議、結(jié)算、信用、理財(cái)?shù)冉鹑诋a(chǎn)品及服務(wù)。相較于有實(shí)體產(chǎn)品依托的企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)的抽象產(chǎn)品對(duì)于危機(jī)及其延續(xù)時(shí)間更加敏感。在 SIFIs危機(jī)恢復(fù)和處置計(jì)劃中，將盡可能拯救其核心項(xiàng)目和盈利產(chǎn)品，然而一旦危機(jī)時(shí)間被過(guò)度延長(zhǎng)，這些產(chǎn)品很容易被SIFIS危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)所侵蝕，造成更大的損失。在此種情形下，倘若將SIFIs處置控制權(quán)掌握于數(shù)量廣泛且分布分散的債權(quán)人手中，會(huì)大大降低SIFIs危機(jī)處置的效率，由監(jiān)管者出面集中行使原本屬于債權(quán)人的控制權(quán)，既能夠保持相對(duì)中立客觀的態(tài)度，又能加速危機(jī)處置的進(jìn)度。

（三）基于公平分擔(dān)SIFIs損失成本之考量

之所以將SIFIs危機(jī)處置模式從之前的外部援助轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的內(nèi)部吸損之主要原因，就是由于之前的危機(jī)處置過(guò)程中納稅人反對(duì)呼聲高漲，認(rèn)為以公共資金救助SIFIs會(huì)產(chǎn)生更多的負(fù)面影響：一是道德風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)期更有可能得到政府資金救助的SIFIs，會(huì)去涉足更高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域進(jìn)行投資，以追逐巨額利潤(rùn)。救助不僅沒(méi)有降低其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，而是形成了反向激勵(lì)，在此種情況下發(fā)生危機(jī)再由全體納稅人買單，顯然極不公正；二是大大阻滯并嚴(yán)重干擾了金融體系內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。對(duì)SIFIs的公共資金救助很可能會(huì)導(dǎo)致其擁有比小規(guī)模金融機(jī)構(gòu)更強(qiáng)大的經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，形成金融壟斷，從而進(jìn)一步遏制并擠占了中小金融機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展空間。

SIFIs面臨危機(jī)時(shí)的資產(chǎn)償還次序可以表述為：受保障的存款債務(wù)——高級(jí)債務(wù)——次級(jí)債務(wù)——優(yōu)先股——普通股①Thomas Conlon and John Cotter, Anatomy of a Bail-in, Journal of Financial Stability, Vol.23, 2014, pp.257.，通過(guò)自救計(jì)劃和處置程序利益受到影響的依次是股東、管理層、債權(quán)人。對(duì)于債權(quán)人本身而言，SIFIs損失承擔(dān)順序排在股東、管理層之后，其還可通過(guò)調(diào)整債券價(jià)格等方式來(lái)控制自身風(fēng)險(xiǎn)，損失可以被限定在一定范圍之內(nèi)，這種清償順序使得SIFIs破產(chǎn)損失分擔(dān)結(jié)果更為公平。以債權(quán)人利益為核心的自救計(jì)劃，其實(shí)質(zhì)就是為了避免公共資金救助產(chǎn)生的負(fù)面影響，將SIFIs失敗損失在股東、管理層、債權(quán)人及其他相關(guān)利益方之間進(jìn)行更加公平、合理的分配。在平衡納稅人與SIFIs利益關(guān)系的同時(shí)，還能夠借此強(qiáng)化債權(quán)人對(duì) SIFIs經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督，從而加強(qiáng)市場(chǎng)約束力量，維系并保持SIFIs本身乃至整個(gè)社會(huì)的整體利益平衡。正如2011年FSB報(bào)告中所指出的那樣，自救計(jì)劃所要達(dá)到的目標(biāo)應(yīng)為：旨在合理分配系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)所有人與債權(quán)人之間的損失，而不依賴于社會(huì)償付②FSB, Effective Resolution of Systemically Important Financial Institutions, 2011.。

四、債權(quán)人利益讓渡制度在我國(guó)的實(shí)踐困境與克服

中國(guó)銀行兩次進(jìn)入FSB發(fā)布的全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單，完善我國(guó)SIFIs監(jiān)管法律制度已成為當(dāng)務(wù)之急。以債權(quán)人為核心的自救計(jì)劃作為國(guó)際社會(huì)SIFIs危機(jī)處置的一種解決方案，如何結(jié)合我國(guó)監(jiān)管實(shí)際引入并實(shí)施自救計(jì)劃，如何準(zhǔn)確把握債權(quán)人讓渡的尺度與比例對(duì)于我國(guó)SIFIs危機(jī)處置制度的建立及完善意義重大。雖然理論上債權(quán)人利益讓渡能夠?yàn)镾IFIs的危機(jī)提供緩沖，但要真正實(shí)施并發(fā)揮債權(quán)人利益讓渡的效用，我國(guó)目前的制度環(huán)境還存在諸多現(xiàn)實(shí)及法律障礙。

（一）自救計(jì)劃本身并不周延

自救計(jì)劃還是一個(gè)被監(jiān)管者剛剛引入SIFIs危機(jī)處置的制度安排，其具體操作的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)及后果尚未得到實(shí)踐的充分檢驗(yàn)，自救計(jì)劃本身存在諸多不確定因素。而且，自救計(jì)劃的實(shí)施也存在一些客觀上的操作難點(diǎn)，如自救債務(wù)工具的定價(jià)和市場(chǎng)容量及風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)等問(wèn)題，它在為金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性提供保障的同時(shí)，也給債權(quán)人添加了更大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，自救計(jì)劃中觸發(fā)事件、自救范圍、債權(quán)核銷及減記等內(nèi)容尚在進(jìn)一步討論中；監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于自救計(jì)劃的影響力也并不確定。例如，英國(guó)有關(guān)自救計(jì)劃的法律規(guī)定較為宏觀，具體如何操作被賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)自由裁量。但監(jiān)管者本身可能存在經(jīng)驗(yàn)欠缺、信息獲取不周延的情況，其所作出的監(jiān)管判斷可能也并不完全科學(xué)、準(zhǔn)確，如何行使自由裁量權(quán)而不被濫用又是需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

同時(shí)，自救計(jì)劃對(duì)于債權(quán)人利益讓渡之后的保護(hù)機(jī)制尚不完善。自救計(jì)劃實(shí)際上是對(duì)債權(quán)人普通財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制與剝奪，必須建立事后的補(bǔ)償及救濟(jì)機(jī)制。不然，為了拯救SIFIs而犧牲自身利益的債權(quán)人，由于債權(quán)被永久性不可逆轉(zhuǎn)的核銷或減損將無(wú)法享受到該金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)營(yíng)業(yè)后的利益，又造成了新的不公正。從目前看，自救計(jì)劃的補(bǔ)償方式僅限于發(fā)行新股。單純以普通股形式進(jìn)行補(bǔ)償似乎過(guò)于單一，且容易模糊自救計(jì)劃中債權(quán)減記和轉(zhuǎn)化成股權(quán)兩種方式之間的界限。

此外，在SIFIs接管程序中，作為接管人的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在承繼債權(quán)人集體控制權(quán)后，其能夠發(fā)揮的處置作用仍然有限。畢竟監(jiān)管者不是金融家，一旦SIFIs面臨破產(chǎn)即使是將控制權(quán)完全集中，也很難在短時(shí)間內(nèi)消弭危機(jī)、挽救其核心業(yè)務(wù)。SIFIs系統(tǒng)重要性決定了其破產(chǎn)可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，即使是締造了SIFIs有序清算制度的美國(guó)，也沒(méi)有僅寄希望于接管處置機(jī)制框架就能夠迅速挽回破產(chǎn)企業(yè)的營(yíng)業(yè)或是讓其快速退出市場(chǎng)，還需要其他配套制度的輔助。

（二）自救計(jì)劃在我國(guó)的適用困境及克服

目前，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》等法律法規(guī)中。2006年《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條明確了商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)情形的，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。也就是說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)原則上適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，但因?yàn)槠浯嬖谔厥庑?，?guó)務(wù)院另行制定實(shí)施辦法。而我國(guó)《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》尚在草擬階段，還沒(méi)有專門針對(duì)SIFIs危機(jī)應(yīng)對(duì)的制度設(shè)計(jì)，這種分散、非系統(tǒng)化的規(guī)定也帶來(lái)操作中諸多問(wèn)題，如法律條文之間存在沖突、規(guī)定過(guò)于原則、可操作性較差等等。

雖然我國(guó)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度尚不夠全面、成熟，但在制度設(shè)計(jì)之初已經(jīng)映射出債權(quán)人利益讓渡的核心理念。例如，在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以采取接管或托管的措施，這在我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《保險(xiǎn)法》中都有所體現(xiàn)，《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條第2款再次強(qiáng)調(diào)，“國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的金融機(jī)構(gòu)采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申請(qǐng)中止以該金融機(jī)構(gòu)為被告或者被執(zhí)行人的民事訴訟程序或者執(zhí)行程序”。這一制度安排實(shí)際上奠定了債權(quán)人利益讓渡的前提基礎(chǔ)，即公權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)介入與主導(dǎo)。在接管、托管程序中，上述規(guī)定一方面為監(jiān)管機(jī)構(gòu)合法介入金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)施危機(jī)處理措施提供了法律依據(jù)；另一方面，明確限制了債權(quán)人部分訴訟權(quán)利。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)處于破產(chǎn)境地時(shí)，債權(quán)人向法院提起民事訴訟或申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，會(huì)進(jìn)一步加深金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)困難，增加了監(jiān)管當(dāng)局危機(jī)處置的難度，故而有必要限制債權(quán)人部分權(quán)利的行使。

為了保護(hù)儲(chǔ)蓄存款人利益，我國(guó)《商業(yè)銀行法》第71條第2款規(guī)定，商業(yè)銀行破產(chǎn)清算時(shí)，在支付清算費(fèi)用、所欠職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先支付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和利息。也就是說(shuō)，商業(yè)銀行進(jìn)入破產(chǎn)清算程序后，個(gè)人儲(chǔ)蓄存款債權(quán)的清償順位優(yōu)于機(jī)構(gòu)債權(quán)人，這與自救計(jì)劃中將債權(quán)劃分為次級(jí)債權(quán)和一般金融消費(fèi)者債權(quán)等類別予以區(qū)分，并給予受保險(xiǎn)存款一定程度的豁免在本質(zhì)上具有相似性。其核心理念還是多方利益博弈下的平衡與協(xié)調(diào)，不僅要考慮不同類型債權(quán)人的利益，還應(yīng)考量企業(yè)職工、管理層、股東及其他各方利益，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)并不完全按照普通破產(chǎn)案件那樣采用同一順序按比例清償?shù)脑瓌t，而是優(yōu)先對(duì)存款人和小額債權(quán)人進(jìn)行完全償付，以求盡量減少金融機(jī)構(gòu)倒閉給整個(gè)金融體系帶來(lái)的沖擊。

雖然上述金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度在設(shè)計(jì)之初，也或多或少映射出債權(quán)人利益讓渡的理念，但就其制度環(huán)境而言，自救計(jì)劃與我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定仍有沖突，存在著一些適用障礙。

第一，自救計(jì)劃很可能會(huì)對(duì)我國(guó)SIFIs國(guó)有資本產(chǎn)生減損，間接影響國(guó)有資產(chǎn)的安全。我國(guó)SIFIs多為國(guó)有資本，而SIFIs的債權(quán)人大多數(shù)也是國(guó)有企業(yè)。一旦采取自救計(jì)劃核銷或者減記債權(quán)以彌補(bǔ)其損失，就意味著國(guó)有債權(quán)的消滅和國(guó)有資產(chǎn)的減少。而債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)方式，可能造成SIFIs國(guó)有資本的稀釋，又會(huì)牽涉國(guó)有資產(chǎn)安全問(wèn)題。在接管程序中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為接管人為了降低處置成本、提高處置效率，通常采取與私有資本合并或是促成私有資本對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的收購(gòu)方式，這種情況下很可能導(dǎo)致并購(gòu)后國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為私有資本。當(dāng)然，隨著我國(guó)混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革，上述問(wèn)題會(huì)逐步得以解決。但從現(xiàn)階段看，正如中國(guó)銀行在給FSB提交的關(guān)于《有效處置系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵屬性咨詢建議稿》建議中所指出的那樣，中國(guó)建立和實(shí)施系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的處置框架應(yīng)該充分考慮系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有性質(zhì)。自救計(jì)劃的適用必須采用特殊的制度設(shè)計(jì)，還需同步修改相關(guān)的國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)以保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全。

第二，自救計(jì)劃的適用面臨一些法律障礙。在自救計(jì)劃中，債權(quán)的核銷以及債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)也需要符合我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定。在觸發(fā)事件出現(xiàn)后，進(jìn)入自救程序的債權(quán)需要被減記或轉(zhuǎn)化成股權(quán)。一旦出現(xiàn)債權(quán)股的情形，就應(yīng)遵守《證券法》相關(guān)規(guī)定。而自救計(jì)劃中SIFIs債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)通常都是在緊急狀態(tài)下，即金融機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)、出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困境時(shí)，很難滿足我國(guó)《證券法》對(duì)于增發(fā)新股的要求，而且按照《公司法》的規(guī)定增發(fā)新股還需要得到股東大會(huì)的同意，自救計(jì)劃的實(shí)施可能因?yàn)樯鲜鰧?shí)體及程序問(wèn)題被無(wú)限制的拖延，直接影響自救實(shí)效。而且，在SIFIs尚未破產(chǎn)、進(jìn)入清算程序前，對(duì)部分債權(quán)實(shí)施核銷也不符合我國(guó)民事債權(quán)保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，SIFIs龐大的分支機(jī)構(gòu)或子公司涉及多個(gè)國(guó)家及地區(qū)，自救計(jì)劃的執(zhí)行還涉及到國(guó)際法層面的沖突與協(xié)調(diào)問(wèn)題，情況更加復(fù)雜。這就要求在法律層面上賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)一定權(quán)限以決定核銷及債轉(zhuǎn)股，同時(shí)增加觸發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)SIFIs啟動(dòng)債轉(zhuǎn)股程序的相關(guān)條款。

第三，自救計(jì)劃的構(gòu)建和實(shí)施還需其他配套制度的跟進(jìn)。債權(quán)人利益讓渡畢竟是以保全公共利益之名減損及限制了債權(quán)人的合法利益，必須被控制在適度范圍之內(nèi)以防止該制度的適用失衡。這里還需要完善債權(quán)人利益讓渡的救濟(jì)制度，包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，互為補(bǔ)充。在監(jiān)管部門作出自救決定前，應(yīng)賦予債權(quán)人提起行政訴訟或行政復(fù)議的權(quán)利；在自救計(jì)劃實(shí)施后，若發(fā)現(xiàn)自救決定存在重大過(guò)錯(cuò)，雖然不能回復(fù)該自救措施，但司法機(jī)關(guān)可以對(duì)監(jiān)管當(dāng)局的行為進(jìn)行合法性審查并責(zé)令其給予適當(dāng)補(bǔ)償。同時(shí)，自救計(jì)劃中債權(quán)減記或轉(zhuǎn)化成股權(quán)后，債權(quán)人核損機(jī)制也需要及時(shí)跟進(jìn)。在實(shí)際操作中，為了SIFIs處置措施的快速施行，負(fù)責(zé)實(shí)施自救計(jì)劃的監(jiān)管機(jī)構(gòu)很有可能超額度的轉(zhuǎn)換或注銷債權(quán)。

為了防止公權(quán)力過(guò)度干預(yù)、侵害私權(quán)，除了上述司法救濟(jì)制度外，還需建立債權(quán)人的核損制度以及SIFIs系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金（Systemic risk insurance fund，以下簡(jiǎn)稱“SRIF”）①SRIF必須與存款保險(xiǎn)基金嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，前者是為了加強(qiáng)市場(chǎng)約束力量、快速處置經(jīng)營(yíng)失敗的SIFIs；后者則旨在保障存款人利益。設(shè)立SRIF能夠形成正向激勵(lì)，積極督促SIFIs之間進(jìn)行有效監(jiān)督。每個(gè)SIFI都清楚的認(rèn)識(shí)到，如果任何一家SIFI倒閉都會(huì)損耗SRIF，那么其他繼續(xù)存續(xù)的SIFI將不得不向SRIF補(bǔ)充資金。正因?yàn)橛辛薙RIF作為儲(chǔ)備資金，SIFI倒閉時(shí)將不會(huì)損耗公共資金，進(jìn)而極大地降低了道德風(fēng)險(xiǎn)。Arthur E. Wilmarth, Jr. Reforming Financial Regulation to Address the Too-Big-To-Fail Problem, Brook.J.INT’L L. Vol.35, 2010, pp.763-764.。如果債權(quán)人在自救計(jì)劃中的真實(shí)損失被權(quán)威機(jī)構(gòu)認(rèn)定時(shí)，相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)以保護(hù)債權(quán)人。與具有事后救濟(jì)性質(zhì)的核損制度不同，SRIF屬于典型的事前預(yù)防措施，即由SIFIs向監(jiān)管機(jī)構(gòu)繳納一定的保費(fèi)形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金。SRIF根據(jù)SIFIs經(jīng)營(yíng)狀況及風(fēng)險(xiǎn)的不同實(shí)行基準(zhǔn)費(fèi)率與風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率相結(jié)合的制度，具體費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)可由監(jiān)管者根據(jù)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展?fàn)顩r、費(fèi)率結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)基金累計(jì)水平等因素制定和調(diào)整。

我國(guó)2015年出臺(tái)并實(shí)施的《存款保險(xiǎn)條例》，從法律層面明確了我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度，其中對(duì)于投保范圍、投保人、被保險(xiǎn)存款作了相應(yīng)規(guī)定，但仍有一些遺留問(wèn)題還沒(méi)有解決：《商業(yè)銀行法》破產(chǎn)清算程序中為了保護(hù)儲(chǔ)蓄存款人利益的優(yōu)先償付條款，是否還存在適用價(jià)值？存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為保險(xiǎn)人承繼了原投保存款人的法律地位，是否還需要受到優(yōu)先清償?shù)谋Ｗo(hù)？這些問(wèn)題的協(xié)調(diào)和解決都與債權(quán)人利益讓渡密切相關(guān)。在自救計(jì)劃中，同一順位的債權(quán)人應(yīng)按照同一比例進(jìn)行債權(quán)的相應(yīng)減損，這里是否有必要對(duì)同一順位債權(quán)人再做進(jìn)一步區(qū)分以保護(hù)特殊的利益群體？如果區(qū)分的話，是否有特權(quán)化的嫌疑；如果不區(qū)分的話，是否又會(huì)損害諸如存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人利益等問(wèn)題，還需要我們結(jié)合實(shí)際情況再做客觀公正的考量。

結(jié)語(yǔ)

為了應(yīng)對(duì)SIFIs可能出現(xiàn)的危機(jī)，保障金融體系的穩(wěn)定，國(guó)際社會(huì)在SIFIs恢復(fù)與處置制度上尋求了新的解決方案——自救計(jì)劃，要求債權(quán)人在一定程度上讓渡自身合法利益，以此促成SIFIs最大限度的起死回生。此種債權(quán)人利益讓渡并不是真正意義上的責(zé)任承擔(dān)，而是一種風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傊贫?，是為了滿足程序效率和公共利益而作出的讓步和犧牲。也正因?yàn)槿绱?，這一制度必須要有行之有效的操作模式和相對(duì)完備的國(guó)內(nèi)保障體系來(lái)支持，我國(guó)現(xiàn)行立法并未對(duì)SIFIs危機(jī)處置給予過(guò)多的關(guān)注，這方面還需緊跟國(guó)際監(jiān)管立法的最新發(fā)展、未雨綢繆，結(jié)合我國(guó)具體情形論證、設(shè)計(jì)、草擬相關(guān)制度及配套制度，這對(duì)于完善SIFIs危機(jī)處置制度，維護(hù)國(guó)家金融體系的安全與穩(wěn)定具有積極意義。（責(zé)任編輯：蘇 婷）

D912.28;F830.3

A

1674-8557（2015）03-0057-10

2015-09-10

本文系司法部2013年專項(xiàng)課題“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)重整與有序清算法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13SFB5036）階段性成果、中國(guó)法學(xué)會(huì)2014年自選課題“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)特殊責(zé)任專論”（項(xiàng)目編號(hào)：CLS（2014）D063）階段性成果。

張繼紅（1976- ），女，陜西西安人，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士。