劉 明 楊一夫

城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局規(guī)劃編制研究
——以廈門(mén)市海滄區(qū)為例

劉 明 楊一夫

引言

公共設(shè)施是保障城市居民生活的重要民生設(shè)施之一。保障城市公共利益，是城市規(guī)劃作為公共政策屬性的重要體現(xiàn)。從國(guó)家到地方，城市對(duì)于公共設(shè)施的概念界定均存在不同的理解，規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)也干差萬(wàn)別。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展深化、社會(huì)公共意識(shí)的逐步成熟，模糊的公共設(shè)施概念和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越難以滿足城市居民生活要求與城市規(guī)劃編制管理要求。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊下，在城市經(jīng)營(yíng)理念的影響下，城市中一些公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)經(jīng)常讓位于其他經(jīng)營(yíng)性或盈利性項(xiàng)目的建設(shè)[1]。加上城市規(guī)模的迅速擴(kuò)張，城市公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和服務(wù)能力日漸顯得滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，但缺乏科學(xué)、系統(tǒng)并具有指導(dǎo)作用的公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃是重要的因素。這里所提到的公共服務(wù)設(shè)施主要是指為城市居民提供日常生活服務(wù)的公共設(shè)施，例如文化娛樂(lè)、基礎(chǔ)教育、體育、商業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等。

因此，本文從我國(guó)城市規(guī)劃編制體系入手，試圖探討城市公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的法定地位、編制內(nèi)容及深度，并結(jié)合廈門(mén)市海滄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的編制實(shí)踐，提出編制公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的工作方法、思路等。

地位與作用

1．法定地位和實(shí)際作用

在我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃編制體系中，沒(méi)有明確提出公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的編制要求。根據(jù)建設(shè)部1991年頒布的 《城市規(guī)劃編制辦法》和1995年發(fā)布的 《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》，編制城市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃需要確定主要公共服務(wù)設(shè)施的用地布局，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃需要確定公共設(shè)施的具體位置。

但是，在城市規(guī)劃實(shí)施和管理過(guò)程中，依靠總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)實(shí)際操作比較困難，因?yàn)榍罢哌^(guò)于宏觀、粗略，后者缺乏專業(yè)協(xié)調(diào)性、整體性，對(duì)大城市和特大城市而言這個(gè)問(wèn)題尤為突出[2]。因此，編制城市公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃可以從各種專項(xiàng)設(shè)施的服務(wù)特點(diǎn)出發(fā)，從整體到局部合理協(xié)調(diào)、整合、配置各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施，從而有效地指導(dǎo)實(shí)際城市規(guī)劃實(shí)施和管理工作。

在整個(gè)城市規(guī)劃編制體系中，公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)該是城市總體規(guī)劃的進(jìn)一步深化，是詳細(xì)規(guī)劃的編制依據(jù)。然而，在我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法律體系中城市公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)際地位并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

2.作用

（1）進(jìn)一步深化總體規(guī)劃的內(nèi)容，從宏觀上更合理、更專業(yè)地配置城市公共服務(wù)資源。

在城市總體規(guī)劃的編制階段，一般只是大體上確定了市、區(qū)兩級(jí)公共設(shè)施中心，及各項(xiàng)公共設(shè)施分布及其用地范圍，并沒(méi)有確定各項(xiàng)公共設(shè)施的總體建設(shè)規(guī)模、分級(jí)分類的空間布局、建設(shè)控制指標(biāo)等。而城市公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃可以從不同服務(wù)行業(yè)的發(fā)展來(lái)深入分析，從專業(yè)角度對(duì)總體規(guī)劃所確定的內(nèi)容做更進(jìn)一步精細(xì)的統(tǒng)籌安排，包括各項(xiàng)公共服務(wù)設(shè)施的總體建設(shè)規(guī)模、分級(jí)分類的空間布局、建設(shè)控制指標(biāo)及主要建設(shè)項(xiàng)目的安排等[3]。

（2）為詳細(xì)規(guī)劃的編制和實(shí)施操作提供了一個(gè)更為科學(xué)的依據(jù)，從而有效地保證城市居民能夠方便、舒適地享受城市公共服務(wù)資源[4]。

在一個(gè)城市中，不同的服務(wù)行業(yè)都有自身的服務(wù)體系和服務(wù)特點(diǎn)，需要認(rèn)真研究之后才能系統(tǒng)的定性、定量、定位。所以，如果完全依靠總體規(guī)劃而沒(méi)有公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃作為依據(jù)，詳細(xì)規(guī)劃的編制就很難從全局出發(fā)確定規(guī)劃范圍內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的配置要求。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，由于缺乏專業(yè)的系統(tǒng)的指導(dǎo)而造成相鄰社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置不當(dāng)或遺漏配置的實(shí)例也經(jīng)常發(fā)生。

（3）正確引導(dǎo)城市各項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)積極、健康的發(fā)展，從而有利于政府由經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

早在1984年 《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》就指出:“城市政府應(yīng)該集中力量做好城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理，加強(qiáng)各種公用設(shè)施的建設(shè)……搞好文教、衛(wèi)生、社會(huì)福利事業(yè)和各項(xiàng)服務(wù)事業(yè)，促進(jìn)精神文明的建設(shè)和創(chuàng)造良好的社會(huì)風(fēng)氣”。城市公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃可以發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，在專業(yè)技術(shù)層面上正確引導(dǎo)城市各項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)積極、健康的發(fā)展。尤其在政府體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)規(guī)劃就是一份行動(dòng)綱領(lǐng)，它有利于城市政府由經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

規(guī)劃的編制

1.規(guī)劃思路

規(guī)劃根據(jù)廈門(mén)市海滄區(qū)城市發(fā)展定位，按照區(qū)域規(guī)劃的要求，從醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給出發(fā)，對(duì)衛(wèi)生資源利用及布局現(xiàn)狀進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研分析，對(duì)廈門(mén)市海滄區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施進(jìn)行需求預(yù)測(cè)，確定全區(qū)各類，各級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的發(fā)展水平和配置標(biāo)準(zhǔn)。

將醫(yī)療衛(wèi)生部門(mén)的行業(yè)規(guī)劃與城市總體空間布局結(jié)合起來(lái)，確定醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施總體布局結(jié)構(gòu)，對(duì)各類醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施從空間分布的角度進(jìn)行研究，提出空間布局的合理模式。整合各地區(qū)現(xiàn)有相關(guān)規(guī)劃控制的醫(yī)療衛(wèi)生用地，落實(shí)近期實(shí)施的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的布局、規(guī)模等。涉及對(duì)已有規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充的，要提出具體方案。

2.規(guī)劃的編制

醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制應(yīng)體現(xiàn)可操作性，科學(xué)性，主要內(nèi)容包括以下五個(gè)方面。

（1）確定公共醫(yī)療衛(wèi)生體系的分類

按照醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的需求，將醫(yī)療衛(wèi)生體系分為醫(yī)療服務(wù)體系和公共衛(wèi)生服務(wù)體系兩大部分。按照規(guī)劃體系對(duì)醫(yī)療設(shè)施分級(jí)，則分為市級(jí)、街道級(jí)和社區(qū)級(jí)三個(gè)等級(jí)。

（2）確定合理的配置標(biāo)準(zhǔn)(床位用地)

①?gòu)B門(mén)市社區(qū)公共配套設(shè)施指標(biāo)研究

規(guī)劃中對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)街道以及標(biāo)準(zhǔn)基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心配置指標(biāo)成果如表1：

表1 廈門(mén)市標(biāo)準(zhǔn)街道（十萬(wàn)人）公共服務(wù)設(shè)施配置項(xiàng)目指標(biāo)

由表1可以得出，原則上一個(gè)街道根據(jù)人口數(shù)量可以配置1~2個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，若因服務(wù)區(qū)過(guò)大或者人口大于5萬(wàn)人，則應(yīng)設(shè)置兩處衛(wèi)生服務(wù)中心或單處建筑面積取上限。本次社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施布局應(yīng)結(jié)合海滄區(qū)未來(lái)的街道布局和規(guī)模綜合考慮選址和建筑面積規(guī)模。

②醫(yī)療機(jī)構(gòu)配置標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)狀千人指標(biāo)：2011年，每千人擁有醫(yī)療床位3.09張，每千人擁有公立醫(yī)院床位約2.70張，每千人執(zhí)業(yè)醫(yī)師2.37人。

近期建設(shè)指標(biāo)：參照市公立醫(yī)院醫(yī)改方案及衛(wèi)生事業(yè)“十二五”規(guī)劃，考慮新的人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)增量較大，近期全市千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)調(diào)整為4.00張，公立醫(yī)院床位數(shù)為70%，即公立醫(yī)院千人床位數(shù)指標(biāo)為2.80張。

③用地與建筑面積指標(biāo)

表2 廈門(mén)市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施配置項(xiàng)目指標(biāo)

④停車(chē)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)

本次規(guī)劃充分考慮患者就醫(yī)停車(chē)難的問(wèn)題，對(duì)本次規(guī)劃的醫(yī)院和衛(wèi)生服務(wù)中心的配建的停車(chē)位個(gè)數(shù)進(jìn)行明確，表3為《廈門(mén)市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目停車(chē)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

表3 廈門(mén)市建設(shè)項(xiàng)目停車(chē)設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)

本次規(guī)劃采取0.5車(chē)位/100㎡建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套。

按照《廈門(mén)市海滄區(qū)分區(qū)規(guī)劃修編》中對(duì)海滄區(qū)2020年的人口規(guī)模的預(yù)測(cè)為70萬(wàn)人，那么規(guī)劃將按照遠(yuǎn)期70萬(wàn)人的人口規(guī)模進(jìn)行配置床位。再根據(jù) 《廈門(mén)市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2012年版改）中第三十九條之規(guī)定“至2020年全市千人擁有醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)為7.0張”，得出至2020年海滄區(qū)共需醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)為4900床。用地面積指標(biāo)與建筑面積指標(biāo)均取120㎡/床。

（3）確定合理的規(guī)劃結(jié)構(gòu)

逐步建成適應(yīng)海滄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足人民健康需求、功能齊全、結(jié)構(gòu)合理的公共衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療保障體系，規(guī)劃形成綜合醫(yī)院為主，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)全覆蓋，專科醫(yī)院作為有效的補(bǔ)充。

圖1 海滄醫(yī)療設(shè)施布局規(guī)劃圖

4．醫(yī)療服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局

規(guī)劃主要涉及到綜合醫(yī)院、?？漆t(yī)院、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心和其他醫(yī)療設(shè)施。主要根據(jù)社區(qū)劃分的人口規(guī)模進(jìn)行配置，規(guī)劃中涉及擴(kuò)建、新增、改建等方式。

①綜合醫(yī)院

綜合醫(yī)院布局規(guī)劃應(yīng)該與規(guī)劃人口分布相結(jié)合，但基于綜合醫(yī)院的病患就醫(yī)特點(diǎn)，其布局不強(qiáng)求與人口分布完全一致；不按區(qū)級(jí)、縣級(jí)市的級(jí)別來(lái)平均分配綜合醫(yī)院；新建綜合醫(yī)院的選址注重減少老城與新區(qū)在資源占有上的差異；在各地區(qū)之間均衡選擇大型綜合性醫(yī)院來(lái)承擔(dān)對(duì)周邊地區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)指導(dǎo)責(zé)任，充分發(fā)揮大型綜合性醫(yī)院在技術(shù)、質(zhì)量和管理上的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)區(qū)域醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)效率的提升。

②?？漆t(yī)院

專科醫(yī)院原則上不受區(qū)域限制，但當(dāng)?？朴袃伤陨蠒r(shí)，應(yīng)合理布局，避免重復(fù)。有限發(fā)展以婦幼保健、惡性腫瘤、心腦血管疾病、老年護(hù)理、康復(fù)等?？漆t(yī)院。在用地布局上給予重點(diǎn)保障，引導(dǎo)重復(fù)不合理的建設(shè)，并鼓勵(lì)資源重組。規(guī)劃應(yīng)有一定的彈性，根據(jù)疾病譜的變化趨勢(shì)來(lái)確定醫(yī)院的總量及各個(gè)專科需要配置的總床位數(shù)。各?？漆t(yī)院的布局可由衛(wèi)生系統(tǒng)根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)確定。

③社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心

社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的布局主要是依據(jù)海滄區(qū)的街道劃分，做到3-5萬(wàn)人一個(gè)，如果社區(qū)的人口大于5萬(wàn)，則根據(jù)社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)半徑布局第二個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心。以達(dá)到基層醫(yī)療設(shè)施服務(wù)機(jī)構(gòu)與綜合醫(yī)院相互補(bǔ)充的目的，形成“小病在醫(yī)療設(shè)施、大病進(jìn)醫(yī)院”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。

圖2 近期醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施布局選址圖則

5．確定用地的選址，以圖則形式納入規(guī)劃管理

為了保障在空間上落實(shí)規(guī)劃的各類醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，對(duì)新建、改擴(kuò)建及預(yù)留的各類醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地確定具體的選址，涉及到對(duì)已有規(guī)劃的調(diào)整和補(bǔ)充的，應(yīng)該按照控制性詳細(xì)規(guī)劃修編及審批的程序，開(kāi)展規(guī)劃修編，確保實(shí)現(xiàn)各類醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地的可利用性。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施選址以技術(shù)圖則的形式表達(dá)，圖則中逐一整理每塊用地的現(xiàn)狀、征地信息和規(guī)劃信息，在新一輪城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中予以落實(shí)，并作為規(guī)劃管理的重要依據(jù)。

結(jié)語(yǔ)

醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃是落實(shí)行業(yè)規(guī)劃發(fā)展設(shè)想、調(diào)控城市公共資源、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的綜合體現(xiàn)。在新的形勢(shì)下，城市對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的布局有了新的要求，只有在規(guī)劃中運(yùn)用科學(xué)的研究方法，確定合理的配置標(biāo)準(zhǔn)及布局模式，才能更有效地保障醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃落地，以發(fā)揮最大的公共效益。

[1]黃偉鋒，繆丹.城市公共服務(wù)設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃編制工作實(shí)踐與思考[J].現(xiàn)代城市研究，2005，(2)：108-111

[2]林偉鵬，閏整.醫(yī)療衛(wèi)生體系改革與城市醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施規(guī)劃[J].城市規(guī)劃，2006，(4)：47-50

[3]吳慶東，張齡，冉凌風(fēng).城市老社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展困境與優(yōu)化對(duì)策研究——以陸家嘴地區(qū)為例[J].上海城市規(guī)劃，2019-54

[4]費(fèi)彥，王世福.市場(chǎng)體制下的城市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施保障體系建構(gòu)[J].規(guī)劃師，2012，(6)：66-69

圖片來(lái)自網(wǎng)絡(luò)