中國(guó)新《環(huán)保法》四大短板

2015年1月1日，中國(guó)開(kāi)始施行新的《環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱新《環(huán)保法》）。這是中國(guó)首次嘗試推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

新 《環(huán)保法》被譽(yù)為中國(guó)環(huán)境保護(hù)史上最好、最嚴(yán)厲的環(huán)保法。新法針對(duì)篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、逃避監(jiān)管偷排污染物等環(huán)境違法行為制定了更加嚴(yán)厲的處罰細(xì)則；設(shè)定了針對(duì)治理污染、提高公眾環(huán)保意識(shí)和保護(hù)舉報(bào)人的具體條款；對(duì)排污企業(yè)設(shè)置了更高的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)使地方政府和環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)起更大的責(zé)任，并賦予其更多的監(jiān)管權(quán)力。盡管新法亮點(diǎn)諸多，但仍不完美，出于以下原因，新法實(shí)施將面臨諸多挑戰(zhàn)。

四大短板

第一，新《環(huán)保法》的法律效力有限。盡管該法的地位已經(jīng)有了顯著提升，但沒(méi)有明確理順該法與《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草地法》《水法》等其他同樣旨在保護(hù)自然資源的法律之間的關(guān)系。因此，負(fù)責(zé)管理這些資源的部門(mén)有可能對(duì)新《環(huán)保法》的部分條款提出挑戰(zhàn)。

為了避免這種狀況，許多國(guó)家將環(huán)境保護(hù)法提升為國(guó)家基本法。例如，1969年美國(guó)制訂的《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act）規(guī)定了各聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)所應(yīng)遵守的所有環(huán)保法律義務(wù)和責(zé)任；1993年，日本廢止《環(huán)境污染控制基本法》（Basic Law for Environmental Pollution）和《自然環(huán)境保護(hù)法》（Natural Environment Preservation Law），并以具有綜合法性質(zhì)的 《環(huán)境基本法》（Basic Environment Law）取而代之。

第二，中國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境治理模式的 “碎片化”，以及監(jiān)管部門(mén)的職能交叉，將束縛新《環(huán)保法》的執(zhí)行。目前，環(huán)境和自然資源的監(jiān)管由環(huán)境保護(hù)部、水利部、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局和國(guó)家林業(yè)局等若干部門(mén)負(fù)責(zé)，碳排放權(quán)交易則由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)，而新法并未提及這部分內(nèi)容。

然而，國(guó)際上很多國(guó)家實(shí)行獨(dú)立、統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管模式。在美國(guó)，環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)（Councilon Environmental Quality,CEQ）負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦政府的環(huán)境政策，調(diào)解聯(lián)邦、州、地方在執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策方面的分歧，并直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)；環(huán)保署（Environmental Protection Agency，EPA）具有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，代表聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)全面的環(huán)境監(jiān)管。意大利環(huán)境、領(lǐng)土與海洋部 （Ministry of the Environment, Land and Sea）全面負(fù)責(zé)本國(guó)的國(guó)土、海洋、河流、濕地和森林的保護(hù)，德國(guó)聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)、建筑與核安全部 （Federal Ministry fortheEnvironment,Nature Conservation,Building and Nuclear Safety）與巴西環(huán)境部（Ministry of the Environment）實(shí)行的也是這種體制。

第三，盡管中國(guó)的環(huán)境狀況非常嚴(yán)峻，新《環(huán)保法》仍未明確公民的環(huán)境權(quán)。目前，美國(guó)、俄羅斯、韓國(guó)、菲律賓等149個(gè)發(fā)達(dá)和發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)在其憲法中明確了公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。新法規(guī)定了公民、民間團(tuán)體和其他非政府組織（NGO）依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，但只有符合一定條件的社會(huì)組織才能就損害公共利益的環(huán)境違法行為提起訴訟。未來(lái)，放寬對(duì)環(huán)境公益訴訟的主體的限制，將有助于公眾全面參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)工作。

第四，環(huán)保部門(mén)能力的欠缺，以及國(guó)家與地方的利益沖突，都可能阻礙新《環(huán)保法》的實(shí)施和執(zhí)行。目前，中國(guó)的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法主要依靠地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)完成。環(huán)保機(jī)構(gòu)的“倒金字塔結(jié)構(gòu)”導(dǎo)致基層環(huán)保部門(mén)，無(wú)論從人數(shù)還是能力上都是“小馬拉大車(chē)”，難以滿足日益繁重的環(huán)境監(jiān)管要求；此外，地方環(huán)保部門(mén)在人事和經(jīng)費(fèi)方面均受到地方政府的牢牢控制，環(huán)境保護(hù)部對(duì)其更多的則是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這就意味著，地方環(huán)保部門(mén)沒(méi)有獨(dú)立對(duì)環(huán)境違法事件實(shí)施嚴(yán)厲處罰的能力，必須要報(bào)請(qǐng)地方政府同意。

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美國(guó)各州的環(huán)保局同樣也受地方政府控制，但EPA能夠通過(guò)行政、資金等手段督促、引導(dǎo)州政府嚴(yán)格執(zhí)法。如果EPA發(fā)現(xiàn)州的環(huán)境執(zhí)法不力，就可以直接行使原來(lái)由州行使的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。而中國(guó)的環(huán)境保護(hù)部對(duì)省級(jí)或地方環(huán)保局缺乏足夠的協(xié)調(diào)和監(jiān)管權(quán)力，沒(méi)有足夠的手段和渠道監(jiān)督和激勵(lì)地方環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)法。

彌合缺陷

2014年 10月，中共十八屆四中全會(huì)決定建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，將依法治國(guó)納入對(duì)干部的考評(píng)，以約束干部對(duì)包括環(huán)境案件在內(nèi)的司法案件審理的干預(yù)，并推行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。2014年11月，中國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，首次以國(guó)家文件的形式，明確支持環(huán)境保護(hù)部門(mén)依法獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

從根本上說(shuō)，正如加利福尼亞大學(xué)洛杉磯分校的中國(guó)環(huán)境法專家王立德（Alex Wang）所言：中國(guó)需要將對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視度，提升到與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維穩(wěn)和獨(dú)生子女政策等黨和國(guó)家核心的優(yōu)先政策相當(dāng)?shù)母叨取?/p>

我們的確需要一部新《環(huán)保法》來(lái)實(shí)行有效的環(huán)境監(jiān)管，而這部法律的實(shí)施，更有賴于強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制、問(wèn)責(zé)制度和體制保障。

（摘自《環(huán)球科學(xué)》總第111期）