李麗新

【摘要】住房公積金被稱為群眾的“安居錢”，作為社會保障中關乎“住”的一項保障制度，它直接關乎民生，也關乎社會的穩(wěn)定和諧，是重要的“緩沖器”；一旦作用不明顯，乃至阻礙社會繁榮，影響社會進步，那它就直接影響國計民生，為清除弊端更好服務于經濟社會，因此加快完善住房公積金現有制度，成為了當前必須解決的問題。本文對住房公積金運行中存在的問題進行一些探討，并提出一些建議。

【關鍵詞】完善 住房公積金 制度

一、引言

住房公積金是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體及其在職職工繳存的長期住房儲金。該儲金屬于職工個人所有，可用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，具有強制性、積累性、專用性和互助性特點。住房公積金是住房分配貨幣化、社會化和法制化的主要形式，也是國家法律規(guī)定的重要的住房社會保障制度，所以單位和職工必須依法履行繳存義務。

二、住房公積金制度產生的歷史背景

上世紀80年代前，我國數十年一直沿襲著實物福利分房的傳統(tǒng)方式。80年代以后，推行住房商品化、社會化為宗旨的城鎮(zhèn)住房制度改革。特別是1994年國務院下發(fā)“深化城鎮(zhèn)住房制度改革”以及1998年“進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設”，使住房制度改革的根本目的更加明確：是建立與市場經濟體制相適應的新的城鎮(zhèn)住房制度，《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》），隨之建立并實施。

《條例》自推行以來，在提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，解決住房困難，改變個人住房消費觀念，形成以普通商品房為主，以經濟適用房、廉租房和住房公積金制度為主要內容的多層次多結構的住房保障體系等多方面起到了積極作用，對國民經濟的發(fā)展奠定了重要基礎。

三、住房公積金制度的現狀

由于近年宏觀經濟環(huán)境的巨大變化，現行的《條例》暴露出一些亟待規(guī)范和解決的問題，因公積金貸款額度不足和支取困難而產生的“劫貧濟富”、公積金屬地化管理的封閉以及公積金收益過低，難于真正達到保值增值目的等問題已經備受民眾爭議。如何解決好這些問題，使住房公積金更好真正發(fā)揮作用，已成為業(yè)內人士的努力方向。2011年起，住建部把修改《條例》作為工作的重中之重。國內業(yè)內及熱心人士，對住房公積金也有一些研究：從歸集層面、公積金的運作層面、運作風險層面等多方面都做了一些分析，對于存在的各種問題和困惑也提出了看法，但是因為住房公積金牽扯很大的問題，牽扯的面很廣，涉及的問題也很尖銳，所以住房公積金要從根本上解決存在的實質問題，仍然顯得舉步維艱。

四、現行住房公積金制度存在的問題和原因

自《條例》運作以來，從所固有的管理體制就逐漸顯現出力不從心，而在個人賬戶保值以及增值收益分配方面也暴露出與現行法律直接抵觸：《條例》第三條“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”，而第二十九條住房公積金增值收益“用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金”，卻與繳存人（所有權人）無任何關系！顯然這違背了現行《中華人民共和國物權法》中116條法定孳息規(guī)定?！稐l例》第十一條“負責住房公積金的保值和歸還”以及第二十一條“住房公積金自存入職工住房公積金賬戶之日起按照國家規(guī)定的利息計息”，在實際執(zhí)行中，個人賬戶收息明顯貶值。建金【2012】88號文規(guī)定的存貸利率，有“強制分配公積金繳存人個人利益”嫌疑，凸顯出住房公積金管理中心的“定位矛盾”問題。目前，“依法治國”成為治國之重器，隨著公民法律意識的日益增強，法制環(huán)境的日益改善，繳存住房公積金職工的權益保護意識也隨之增強。本文從以下幾個方面進行探討分析：

（一）繳存范圍、繳納基數及繳存比例方面

繳存范圍：《條例》第二條規(guī)定了繳存人群的范圍，即整個的勞動力就業(yè)人口范圍。據2008年數據表明：全國應繳職工人數11184.05萬人，實際繳存職工人數為7745.09萬人，實現繳存率69.25%。住房公積金雖說是一項利國利民的大好事，還是有較多人沒能夠享受到?？梢妼崿F全員繳存住房公積金還需大家共同努力。

繳存基數與繳存比例方面：由于繳存基數和繳交比例的不規(guī)范，繳交額差距較大?！稐l例》中找不到有關繳存基數或者繳存比例的上限規(guī)定。建設部僅僅做了指導性要求：繳存基數原則上不超過所在城市平均工資的2-3倍。實際操作中確實存在不同行業(yè)、不同單位之間繳存基數差距太大，社會公平難于兼顧的情況。繳存比例由各繳存單位遵照相關規(guī)定上報，效益好的，繳存比例較高，繳存額也高。如何做到效率優(yōu)先，兼顧公平？是新時期不可回避的挑戰(zhàn)！

（二）提取方面

提取方面，存在提取困難，難于滿足民眾實際需要?！稐l例》第三條規(guī)定“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有”，由于明確了住房公積金的使用范圍，致使一些情況，例如：現在市場出售的商品房，基本是裸房，不進行適當的裝飾，根本不具備居住功能。那么，是否可以適當放寬提取范圍？確實解決繳存人的實際困難，使之更人性合理，符合實際需求。

（三）貸款方面

住房公積金的設立本意是加快形成住房基金，為中低收入家庭解決住房問題。數據表明，2008年全國年繳存額為4469.48億元，全年發(fā)放住房公積金個人貸款2035.93億元，占繳存額的45.55%，全年有131.13萬個家庭獲得住房公積金貸款。這里按照雙職工家庭計算，能看到獲得住房公積金貸款的繳存者比例也低得可憐。可見，住房公積金貸款受益者只是城鎮(zhèn)人口的一小部分。由于住房公積金主要來源于正規(guī)就業(yè)者，非正規(guī)就業(yè)以及暫時失業(yè)者或者中低收入人群無法參與住房公積金，很多低收入者因為承受貸款能力的制約無法申請使用住房公積金，這樣看來，住房公積金貸款真正使中高收入家庭受益！離當初住房公積金設立的目的漸行漸遠了，如何可以糾正呢？

（四）住房公積金的使用方面

據住建部數據：2008年，全國住房公積金累計歸集20699.78億元，累計提取8583.54億元，累計961.17萬戶申請到住房公積金貸款10601.83億元，沉淀資金達1514.41億元。

住房公積金的使用受多種因素影響：經濟發(fā)展較快的地區(qū)住房公積金貸款較為普遍，而經濟不發(fā)達地區(qū)民眾不愿負債消費，而選擇自籌資金一筆付清，造成住房公積金只存不用，產生資金沉淀現象。另外，住房公積金在管理上一直遵循“資金安全”原則，所以使用渠道僅僅在于購、建、大修自住住房以及退休后一筆領取等很窄的范圍。在貸款手續(xù)方面又存在比銀行門檻高、限制多，手續(xù)繁瑣，另外一部分受住房公積金政策限制的人群被迫轉入商業(yè)住房貸款，無形中擠占了住房公積金貸款份額。對于需要組合貸款的人群，在銀行實行利率打折政策的引導下，更愿意選擇手續(xù)很方便的商業(yè)銀行，這樣也影響到住房公積金的使用率，可見住房公積金使用率不高，資金沉淀大是真實存在的。如何保障沉睡的資金不受負收益的侵害，是住房公積金管理中心必須面對的最敏感的熱門話題。

（五）住房公積金管理的封閉性

住房公積金中實行屬地化管理，是制度本身規(guī)定的，所以存在相對封閉的地域特征，欠缺流通機制。運作以來：部分地方公資金積累很多，使用率不高；而經濟較發(fā)達較熱地方住房公積金的使用供不應求，造成貸款資金高度緊張。另一方面，住房公積金繳存人購房地址超出其公積金繳存區(qū)域范圍，給貸后管理造成不利。為保障繳存人合法權益以適應年輕人就業(yè)特點，增強住房公積金金融作用，做到專款專用安全使用，有效提高住房公積金使用率，必須轉變觀念，實現跨地區(qū)無障礙公積金繳存、無障礙住房公積金貸款。

（六）管理體制

在住房公積金的運作管理方面，住房公積金管理遵循“管委會決策、管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督”的基本原則履行管理職能，實行重大事項報告制度，住房公積金的管理決策權在管委會，管委會為住房公積金管理中心決策，但其本身卻不承擔決策帶來的任何風險，這樣造成住房公積金管理中心的外部監(jiān)管嚴重缺失，管委會難盡其責！

住房公積金條例中規(guī)定住房公積金管理中心“負責住房公積金的保值和歸還，具體金融業(yè)務委托受托銀行辦理”，在此很明確住房公積金管理中心與銀行的關系，是委托與被委托的合作關系，受托銀行的責任僅僅“收取手續(xù)費，而不承擔投資風險”，住房公積金管理中心具體運作實施“保值增值”，但是現行條例定義“住房公積金管理中心是一個不以盈利為目的事業(yè)單位”，并不是一個完全自主決策的獨立機構，本身沒有自有資本，也不是金融機構，根本不具有承擔金融風險的能力。一方面要求達到“保值增值”；另一方面卻只是“不以盈利為目的事業(yè)單位”，到底住房公積金中心應該被明確為什么角色呢？

《條例》規(guī)定財政“對本行政區(qū)域內住房公積金的歸集、提取和使用情況”進行監(jiān)督，具有監(jiān)督責任，“但事實上，財政部門挪用住房公積金的大案屢屢發(fā)生，從中也看出銀行基本不監(jiān)管。財政部門對住房公積金，流于形式的監(jiān)督在效果上是缺乏力量的，致使這樣的立法造成了實際運作中的缺位。

五、加快完善住房公積金制度的建議

針對我國現行住房公積金存在的以上問題，為實現住房公積金的安全運行，高效運作，確實促進實現繳存人住房公積金真正保值增值目標，應加快完善以下幾個方面：

（一）加強培訓，全面提升從業(yè)人員專業(yè)水平

住房公積金要求資金安全高效運行，在確保政策暢通之下，參與實現目標的從業(yè)人員就顯得至關重要。因為運作資金，實現住房公積金保值增值是專業(yè)性工作，如果從業(yè)人員知識匱乏將直接導致保值增值目標無法實現。所以必要制定年度學習計劃，細化季度學習任務，學習一些國家宏觀經濟學、房地產經濟學、金融學、存貸款利率等知識，以全面提升資金從業(yè)人員的綜合能力水平，順應經濟發(fā)展大趨勢，以及宏觀經濟環(huán)境變化的判斷能力，更好地為住房公積金管理提出前瞻性建議，為實現繳存人個人賬戶保值增值，避免不必要的因風險而產生經濟損失。

（二）加強繳存范圍與繳存基數的核查及繳存比例的控制

單位住房公積金繳存行為是維護職工住房公積金權益的前提，由于職工的住房公積金是通過所在單位匯繳的，因此，單位是否實行繳存住房公積金成為職工能否申請貸款、能否提取住房公積金的前提。所以有制度地對職工繳存、使用、提取住房公積金進行抽查監(jiān)督很重要。職工有繳存住房公積金的義務，其提取住房公積金、申請住房公積金貸款必須符合政策法規(guī)的規(guī)定。職工不能因自己的住房問題已解決而不繳存住房公積金，也不能因為住房公積金所有權屬于自己而非法提取。隨時抽查繳存單位的繳存范圍與繳存基數，用人單位是否全員繳存住房公積金，繳存基數的統(tǒng)計是否按照國家統(tǒng)計法規(guī)定的范圍統(tǒng)計職工收入，堅決防止單位擅自擴大繳存基數、杜絕超比例繳存住房公積金。

（三）降低貸款門檻、實行彈性貸款額度與降低貸款利率

住房公積金管理中心若是一個“不以盈利為目的的事業(yè)單位”，那么中心就是一個做公益事業(yè)的單位，必須解決那部分因為購房難于從銀行融資的人群，為這部分民眾謀福利。而從實際運行的結果看來，住房公積金貸款帶來了利息收入，產生了可觀的增值收益，但是，解決的是中高收入人群的購房。需改變這樣的狀況，實現為中低收入人群提供住房貸款，可運用政府每年公布的本地區(qū)的平均收入作為尺度。對于實際收入低于平均收入的人群，首套剛需貸款，首付還可適當降低，真正使中低收入人群得益。對于經濟發(fā)達或經濟過熱地區(qū)的房價，貸款額度也可實行適當上浮原則。由于住房公積金是政策性貸款，所以，在“不以盈利為目的”前提下，通過降低小戶型自住、首套貸款利率，真正實現政策性住房金融的作用解決民生問題。

（四）科學合理安排，提高資金運作水平

住房公積金的增值收益主要靠資金的合理運作產生，包括以下幾部分：沉淀資金的增值、銀行專戶存儲利息與無法支取的住房公積金賬戶存儲款收入。其中沉淀資金數額巨大，所以管理難度也最為突出，要兼顧流動性、收益性和安全性的三者關系。在保證住房公積金提取和貸款的前提下，管委會同意，用沉淀資金購買國債，同時，對到期的資金進行轉存，這樣保證了正常業(yè)務的開展，又確保了大資金的保值增值，避免了住房公積金在銀行的存款利率與繳存人提取住房公積金所付出的存款利率不發(fā)生倒掛現象。其次，加快完善市場體系、經濟體系、金融體系，使住房公積金的部分沉淀資金可以安全進入資本一級市場以獲取更好收益，以順利實現住房公積金保值增值的可靠性。

（五）與時俱進，改變觀念

遵循國家立法精神，明確住房公積金作用，提高住房公積金利用率是我們必須重視的工作。健全完善信息共享系統(tǒng)，提倡聯合辦公“一條龍”服務，繳存人出示個人身份證明，（并現場拍照留影）就可辦理公積金提取。貸款方面，降低貸款門檻、簡化貸款程序，放寬貸款使用限制、加大貸款支持力度，強化服務意識，克服一切消極思想，提高服務質量，切實改進貸款服務。通過調查研究，切實解決貸款條件過高，手續(xù)復雜的問題，簡化貸款審批手續(xù)，縮短審批時間，提高貸款工作效率。降低擔保、評估公證，抵押登記等各種費用，減輕借款申請人經濟負擔，真正發(fā)揮住房公積金的金融優(yōu)勢。

（六）明確管理體制，建立健全住房公積金監(jiān)督制度

《條例》第三十條“住房公積金管理中心的管理費用，由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標準編制全年預算支出總額，報本級人民政府財政部門批準后，從住房公積金增值收益中上交本級財政，由本級財政撥付”由此可知，住房公積金管理中心屬于典型的“自收自支”事業(yè)單位，按照事業(yè)單位分類改革要求，可成為改制后的財政全額撥款的事業(yè)單位，徹底消除“強制分配繳存人個人利益”的不良影響，明確住房公積金的公益性質?；蛘?，按照當前國家金融改革的結構性目標趨勢，因為支持住房改革，成立住房貸款銀行。住房公積金管理中心到底定位于其中哪一個，已經迫在眉睫。

住房公積金合作銀行承擔著資金的收繳、支付、結算、擔保貸款資金劃撥，住房公積金賬戶的管理、賬戶信息的查詢等工作，因此，管理中心要定期或不定期檢查、核實銀行的住房公積金存貸款結算業(yè)務；對其承擔的部分管理義務履行情況進行監(jiān)督檢查。其二，堅持財政與審計對管理中心的監(jiān)督，杜絕住房公積金資金挪用現象的發(fā)生，防止住房公積金資金往來過程、環(huán)節(jié)中出現違紀行為。其三，管理中心不但要加強行政執(zhí)法力度，處罰欠繳、少繳住房公積金的單位，以保護職工的合法權益，而且，要定期將歸集、使用的住房公積金資金情況向社會公布，堅持全社會的監(jiān)督。

參考文獻

[1]《住房公積金管理條例釋義》，建設部住房制度改革辦公室、國務院法制辦農林資源環(huán)保司、建設部政策法規(guī)司聯合編訂，中國物價出版社出版.

[2]2002年3月24日國務院令第350號《國務院關于修改〈住房公積金管理條例〉的決定》修訂.

[3]《推進與完善住房公積金制度研究》，2011年2月1日由科學出版社出版.