林中元

(柳州東城投資開發(fā)有限公司，廣西柳州 545616)

一、政府融資平臺(tái)公司的概念界定

根據(jù)2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)［2010］19號(hào)文)中的相關(guān)內(nèi)容，政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。近年來，政府融資平臺(tái)公司通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。

二、政府融資平臺(tái)公司的現(xiàn)狀

目前我國數(shù)千個(gè)城市、城鎮(zhèn)以及數(shù)量眾多、大小各異的開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展幾乎都離不開政府融資平臺(tái)公司，由此可見融資平臺(tái)公司的數(shù)量相當(dāng)龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月，我國各級(jí)融資平臺(tái)公司為8 708家，其中縣級(jí)的高達(dá)5 200家，占60%。不僅數(shù)量龐大，而且融資平臺(tái)公司的質(zhì)量差異巨大，主要受其所在的城市或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響。并且普遍存在資產(chǎn)總量偏小、運(yùn)作能力和償債能力偏弱、缺乏多元化融資渠道、負(fù)債率較高和管理能力弱等問題。

三、“國發(fā)［2014］43號(hào)文”的實(shí)質(zhì)和影響

圖1 債務(wù)清理和過度時(shí)期的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)

2014年10月2日公布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(“國發(fā)［2014］43號(hào)文”)的實(shí)質(zhì)是中央政府下決心清理、解決地方債務(wù)問題。2013年12月30日國家審計(jì)署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，全國各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為206 988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56億元。地方負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元。地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬億元。以GDP測算數(shù)值來看，廣義的政府負(fù)債率約50%多，接近國際警戒標(biāo)準(zhǔn)60%。因此，“國發(fā)［2014］43號(hào)文”的出臺(tái)也是為了有效地發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

“國發(fā)［2014］43號(hào)文”對政府融資平臺(tái)公司影響最大的核心內(nèi)容就是“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，“明確劃分政府與企業(yè)的界限”，這對融資平臺(tái)公司的生存命運(yùn)以及未來在資金、資產(chǎn)和投資戰(zhàn)略3個(gè)方面產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。

四、應(yīng)對的思路方案與對策措施

(一)資金

1.積極梳理、甄別和處置存量債務(wù)

根據(jù)財(cái)政部的《地方政府性存量債務(wù)清理處置方法》(征求意見稿)，承接“國發(fā)［2014］43號(hào)文”的原則，對政府融資平臺(tái)公司存量債務(wù)進(jìn)行梳理甄別。要優(yōu)先理清政府債務(wù)，以避免事務(wù)過多而帶來關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的延誤，在2014年12月31日前必須將與政府相關(guān)的存量債務(wù)梳理甄別完畢。關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)見圖1。

對存量債務(wù)梳理甄別完畢后，根據(jù)財(cái)政部的《地方政府性存量債務(wù)清理處置方法》(征求意見稿)對政府負(fù)有償還責(zé)任的存量債務(wù)、甄別后不屬于政府部分的債務(wù)和在建項(xiàng)目的融資等進(jìn)行相應(yīng)處理。

2.未來主要的融資途徑

政府融資平臺(tái)公司未來主要有兩種道路選擇:純代建型或自主經(jīng)營型。未來代建業(yè)務(wù)將成為融資平臺(tái)公司的“成本中心”，在成本控制和工期控制方面要形成專業(yè)化管理。經(jīng)營性業(yè)務(wù)將成為融資平臺(tái)公司的“利潤中心”。未來主要的融資途徑:

(1)純代建型公司:融資由政府發(fā)放債券籌措。

(2)自主經(jīng)營型公司:①承接政府代建業(yè)務(wù)方面，由政府發(fā)行債券融資;②經(jīng)營性業(yè)務(wù)方面，如不能以融資平臺(tái)公司的“公司牌名”進(jìn)行融資，可轉(zhuǎn)型成立新的投資控股公司(集團(tuán))，進(jìn)行職能管控、統(tǒng)一融資。

(二)資產(chǎn)

根據(jù)“國發(fā)［2014］43號(hào)文”的要求，融資平臺(tái)公司應(yīng)進(jìn)一步明確和政府雙方的責(zé)、權(quán)、利，本著合法合理的原則劃清與政府的資產(chǎn)管理界限。加快公司經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營性雙贏的目的。

1.經(jīng)營性資產(chǎn)

目前融資平臺(tái)公司純經(jīng)營性的資產(chǎn)普遍比較單一，占總資產(chǎn)的比例較低，運(yùn)用市場手段經(jīng)營管理和成本控制都比較薄弱，缺乏核心競爭能力?？赏ㄟ^市場化手段聘請職業(yè)經(jīng)理人團(tuán)隊(duì)進(jìn)行經(jīng)營管理或與社會(huì)資本進(jìn)行合作。對沒有良好收益預(yù)期的經(jīng)營性資產(chǎn)，要重新進(jìn)行建設(shè)評(píng)估，避免過多占用公司資源。對一些不良的經(jīng)營性資產(chǎn)公司應(yīng)及時(shí)“剎車”重組，對有持續(xù)優(yōu)質(zhì)回報(bào)的經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)扶持。

2.公益性資產(chǎn)

融資平臺(tái)公司的公益性資產(chǎn)(如道路綠化、基礎(chǔ)設(shè)施等)，可明確向政府爭取權(quán)利資源，若政府給予相關(guān)的“權(quán)責(zé)利”保障，可采取“特許經(jīng)營權(quán)”“撥付改租賃”等更加市場化的方式，與經(jīng)營性項(xiàng)目打包開展;若不能給予“權(quán)責(zé)利”保障，則采用代建、BT等方式開展，屬于政府債務(wù)。同時(shí)，融資平臺(tái)公司需要加強(qiáng)成本控制和工期控制，形成專業(yè)化管理。

3.準(zhǔn)公益性資產(chǎn)

融資平臺(tái)公司的準(zhǔn)公益性資產(chǎn)項(xiàng)目，若該類資產(chǎn)為免費(fèi)或低價(jià)經(jīng)營，則爭取政府每年安排專項(xiàng)資金，彌補(bǔ)運(yùn)營成本和融資利息;同時(shí)為提高該類資產(chǎn)投資和運(yùn)營能力，鼓勵(lì)支持融資平臺(tái)公司與專業(yè)社會(huì)資本進(jìn)行合作。若該類資產(chǎn)為租賃經(jīng)營，融資平臺(tái)公司可向產(chǎn)業(yè)服務(wù)型轉(zhuǎn)型，整合資源、配置資產(chǎn)，成立綜合性孵化器平臺(tái)，提供“優(yōu)質(zhì)物業(yè)服務(wù)+企業(yè)管理咨詢+金融服務(wù)+財(cái)務(wù)法律+知識(shí)產(chǎn)權(quán)+人力資源+信息數(shù)據(jù)+風(fēng)險(xiǎn)投資”等增值服務(wù)，形成新的盈利點(diǎn)。

4.土地資產(chǎn)

土地資產(chǎn)是融資平臺(tái)公司現(xiàn)有各類資產(chǎn)中最重要的，針對各地融資平臺(tái)公司土地資產(chǎn)的復(fù)雜情況，主要應(yīng)對措施:

(1)努力爭取獲得土地一級(jí)開發(fā)職能，如果無法獲得該職能，融資平臺(tái)公司應(yīng)努力爭取得到當(dāng)?shù)赝恋貎?chǔ)備中心的委托或與其簽訂開發(fā)協(xié)議，明晰政府與公司的“權(quán)責(zé)利”，在其管理下，將不適合注入公司的土地資產(chǎn)由土地儲(chǔ)備中心進(jìn)行收儲(chǔ)和融資，使公司獲得資金支持，并通過土地一級(jí)開發(fā)整理盡快理清土地成本，便于最大限度獲取土地開發(fā)的收益。

(2)全面盤點(diǎn)融資平臺(tái)公司現(xiàn)有的已征未用的土地資產(chǎn)，可成立農(nóng)業(yè)投資開發(fā)公司，對已征未用的農(nóng)用土地進(jìn)行整體開發(fā)經(jīng)營，業(yè)務(wù)可涉及種植業(yè)、旅游業(yè)、農(nóng)場經(jīng)營和體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)等，發(fā)展成為新的盈利增長點(diǎn)。

(三)投資戰(zhàn)略

1.戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型與重組

未來政府融資平臺(tái)公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型主要有兩種道路選擇:純代建型或自主經(jīng)營型。目前我國正處于建設(shè)高速發(fā)展階段，基礎(chǔ)建設(shè)需要大量資金，如果走純代建型道路，僅靠政府發(fā)放債券籌措，無法滿足區(qū)域發(fā)展及存量債務(wù)處理的需要。如果走自主經(jīng)營型道路，可通過自身市場化發(fā)展，在創(chuàng)造收益為區(qū)域建設(shè)提供資金支持的同時(shí)，也能增強(qiáng)自身市場化競爭力，確保國有資產(chǎn)的保值升值。同時(shí)也避免了公司收縮經(jīng)營造成的大幅度裁員。因此，政府融資平臺(tái)公司戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型普遍是走自主經(jīng)營型道路(仍包括代建業(yè)務(wù))。

重組計(jì)劃:在代建業(yè)務(wù)方面，可成立專業(yè)化的代建公司，主要承接政府的代建業(yè)務(wù);在經(jīng)營性業(yè)務(wù)方面，原集團(tuán)公司可轉(zhuǎn)型成立新的獨(dú)立的投資控股公司(集團(tuán))，主要負(fù)責(zé)市場化經(jīng)營性業(yè)務(wù)，下屬分子公司股權(quán)受投資控股公司(集團(tuán))管理，但所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。對下屬分子公司可按照競爭性、公共服務(wù)性、戰(zhàn)略功能性進(jìn)行分類監(jiān)管。

2.積極爭取政策支持

積極向政府爭取戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的一些特殊優(yōu)惠政策。如社會(huì)資本進(jìn)入后，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，政府將轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司所實(shí)現(xiàn)稅收的地方留成部分，在一定期限內(nèi)以政策扶持的方式返還，幫助其緩解償債壓力。

在資源配置方面，特別是土地資產(chǎn)，爭取當(dāng)?shù)匚磥硪?guī)劃的國家行業(yè)主導(dǎo)和政府性的體育、旅游、養(yǎng)老、物流等相關(guān)土地(周邊商業(yè)地產(chǎn)、房地產(chǎn)等)收儲(chǔ)在融資平臺(tái)公司，配合政府未來的相關(guān)建設(shè)。同時(shí)爭取獲得土地一級(jí)開發(fā)的職能，并給予更多的資源支持，優(yōu)先安排相關(guān)指標(biāo)，讓融資平臺(tái)公司盡可能多地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)，確保不發(fā)生資金鏈斷裂的問題。

3.形成戰(zhàn)略聯(lián)盟

根據(jù)融資平臺(tái)公司的實(shí)際，一方面積極與社會(huì)優(yōu)質(zhì)資本集團(tuán)或行業(yè)翹楚形成戰(zhàn)略聯(lián)盟，達(dá)到共同擁有市場、共同使用資源等戰(zhàn)略目標(biāo)，通過各種協(xié)議、契約結(jié)成優(yōu)勢互補(bǔ)或優(yōu)勢相長、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、生產(chǎn)要素水平式雙向或多向流動(dòng)的合作。

另一方面，與政府(包括各部門)形成一種戰(zhàn)略聯(lián)盟關(guān)系，通過合理共享資源，各自承擔(dān)責(zé)任，達(dá)到共同建設(shè)和繁榮城市的戰(zhàn)略目的。同時(shí)根據(jù)國家近年來的重大政策導(dǎo)向，在條件成熟時(shí)，融資平臺(tái)公司可憑借政府獨(dú)特的資源、機(jī)遇，大膽進(jìn)行非相關(guān)多元化拓展，向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、金融控股、城市運(yùn)營、城市旅游等多元化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)展壯大融資平臺(tái)公司經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，形成新的利潤增長點(diǎn)。

4.引入PPP(公私合作)模式

PPP(公私合作)模式是指政府與私人部門合作組成特殊目的機(jī)構(gòu)，引入社會(huì)資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。對于融資平臺(tái)公司未來市場化地產(chǎn)項(xiàng)目(如商業(yè)地產(chǎn)等)，需要基于公司在經(jīng)營性和非經(jīng)營性地產(chǎn)項(xiàng)目中，有一定業(yè)務(wù)積累的差異化競爭力的支持，以及資金和資源保障，做好未來市場化、專業(yè)化的成本和利潤管理工作，形成核心競爭力。特別在融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型過渡期，通過PPP模式引入第三方合作，使公司得到進(jìn)一步融資，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，實(shí)現(xiàn)土地收益返還共享分成、土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)等;在經(jīng)營性業(yè)務(wù)方面，通過PPP模式與第三方聯(lián)營，成立聯(lián)合體項(xiàng)目公司，與政府簽訂協(xié)議獲得投資、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等特許權(quán)，配合政府在體育、旅游、養(yǎng)老、健康、物流、醫(yī)療和新能源等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)相關(guān)產(chǎn)品并提供服務(wù)，提高融資平臺(tái)公司市場化的經(jīng)營管理能力。

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