◎ 周岱霖

一、引言

隨著城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，生態(tài)控制線對保障城市生態(tài)安全的重要作用逐漸凸顯。生態(tài)控制線是防止城市無序蔓延的“紅線”，也是保障城鄉(xiāng)生態(tài)空間的生命線和高壓線，對保護城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境具有極其重要的作用，是推進生態(tài)文明建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力保障。隨著黨的十八屆三中全會提出“以制度保護生態(tài)環(huán)境”的要求，“生態(tài)控制線如何管”成為生態(tài)控制線規(guī)劃與管理工作中的重中之重。

在“劃”與“管”并重的思路指導下，劃線方案與政策立法的同步出臺成為全國各城市生態(tài)控制線劃定工作中的一大特征。從2005年開始，深圳、武漢、東莞、成都以及湖南長株潭地區(qū)紛紛與生態(tài)控制線劃定工作同步開展針對生態(tài)控制線管理實施的立法工作（見表1）。

隨著越來越多的城市開始意識到生態(tài)控制線管理實施的重要性，對生態(tài)控制線管理實踐過程中的成功經(jīng)驗或存在問題越需要進行系統(tǒng)的總結(jié)和梳理[1]。因此，本文以率先開展生態(tài)控制線劃定與管理的深圳和武漢為切入點，反思目前以立法形式為主的生態(tài)控制線管控工作存在的問題，并以廣州為例，探討生態(tài)控制線管控的合理路徑與制度，以期為今后其他城市，尤其是特大城市的生態(tài)控制線劃定與管理工作提供參考。

表1 國內(nèi)有關(guān)城市生態(tài)控制線的管理文件

二、深圳與武漢生態(tài)控制線管控制度的借鑒

（一）深圳：資源倒逼下生態(tài)控制線管控的創(chuàng)新嘗試

深圳是我國首個進行生態(tài)控制線立法的城市。2005年11月，《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》與《深圳市基本生態(tài)控制線規(guī)劃方案》同步出臺。2007年，為進一步細化基本生態(tài)控制線的實施細則，深圳出臺了《關(guān)于執(zhí)行〈深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定〉的實施意見》。2013年，配合基本生態(tài)控制線局部優(yōu)化調(diào)整方案的出臺，深圳市政府修改2007年版實施意見，重新頒布《關(guān)于進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實施意見》，對深圳基本生態(tài)控制線制度實施八年進行了全面的總結(jié)。

深圳基本生態(tài)控制線立法，是在資源倒逼機制下的創(chuàng)新嘗試。立法的核心目的，是要保障基本生態(tài)控制線的堅決實施。早在2005年，深圳市政府提出城市發(fā)展需要突破人口、土地、資源和環(huán)境“四個難以為繼”的矛盾和瓶頸。在這個背景下，基本生態(tài)控制線的劃定與實施，成為深圳破解“四個難以為繼”的一項迫切而重要的任務(wù)。因此，通過深圳基本生態(tài)控制線立法，明確三個管控機制的建立與完善，即部門聯(lián)合聯(lián)動制度、監(jiān)管與監(jiān)察制度以及社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展引導制度。

1.多部門聯(lián)合管控制度。2005年深圳市規(guī)劃與國土委員會正式成立，深圳規(guī)劃、國土合一的管理模式，為快速推進基本生態(tài)控制線劃定與立法提供了便利條件。事實上，深圳市很早就認識到基本生態(tài)控制線管理需要由政府多個部門齊抓共管。管理規(guī)定及實施意見均提出建立聯(lián)席會議制度，召集人由分管副市長擔任，成員單位包括發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、規(guī)劃國土、人居環(huán)境、監(jiān)察、水務(wù)、市場監(jiān)管、城管等部門及各區(qū)政府。聯(lián)席會議負責審議基本生態(tài)控制線內(nèi)項目選址、信息調(diào)查、優(yōu)化調(diào)整、統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督考核等重要事項，健全了基本生態(tài)控制線共同管理機制。

2.基本生態(tài)控制線的監(jiān)察制度。深圳對生態(tài)控制線內(nèi)違法建設(shè)行為的完善監(jiān)察以及對控制線管理部門的有效考核，是保障生態(tài)控制線管理工作的重要基礎(chǔ)。2005年，生態(tài)控制線的日常巡查制度寫入管理規(guī)定；2006年，深圳開始每年利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對線內(nèi)違法建設(shè)行為進行監(jiān)測。2006年第一季度僅用兩個月時間就完成了近50公頃違法建設(shè)用地的拆除與復綠工作[2]。

3.線內(nèi)社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引導制度。社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的引導機制是深圳基本生態(tài)控制線管理與立法的一大創(chuàng)新。管理規(guī)定與實施意見細化了線內(nèi)進駐項目轉(zhuǎn)型升級類型，明確線內(nèi)社區(qū)可轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、教育科研、文化、體育、旅游、設(shè)計、康復保健等對生態(tài)環(huán)境影響較小的產(chǎn)業(yè)類型。實施意見還進一步明確開展生態(tài)社區(qū)規(guī)劃試點，探索以社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)劃作為法定圖則未覆蓋地區(qū)的上位規(guī)劃依據(jù)，將社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)劃納入法定規(guī)劃體系[3]。這一管理思路轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的方式，以統(tǒng)籌的思路解決社區(qū)發(fā)展與生態(tài)保護的問題。

（二）武漢：探索生態(tài)控制線精細化管理模式

武漢也是我國較早探索生態(tài)控制線管控的城市之一。2012年，武漢以政府規(guī)章的形式頒布《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。2013年，武漢市人大常委會頒布《關(guān)于加強武漢市基本生態(tài)控制線規(guī)劃實施的決定》。相比深圳基本生態(tài)控制線劃定與管控，武漢基本生態(tài)控制線在精細化管理方面前進了一大步。首先是通過扎實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搜集，形成了武漢都市發(fā)展區(qū)1∶2000的高精度劃定方案，為后續(xù)管理的精細化奠定堅實基礎(chǔ)[4]；其次是分級分區(qū)劃定基本生態(tài)控制線，并明確不同分區(qū)的劃定要素清單和布局，后續(xù)立法根據(jù)上述清單提出管制要求。

1.生態(tài)控制線分級分類管理機制。與深圳不同，武漢在生態(tài)控制線立法之初就充分認識到分級、分類管理的重要性。武漢生態(tài)控制線分為生態(tài)底線區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)。在立法中充分細化了兩級管制區(qū)的準入項目要求、現(xiàn)有項目處置措施以及農(nóng)村居民點建設(shè)管理，為生態(tài)控制線的精細化管理奠定基礎(chǔ)。

2.生態(tài)控制線剛性管控的程序保障。武漢劃定生態(tài)底線區(qū)面積為生態(tài)發(fā)展區(qū)的6倍之多，顯示了對生態(tài)控制線實行剛性管控的目標與決心。管理規(guī)定則是進一步在程序上保障了生態(tài)控制線剛性管控的實施。管理規(guī)定出臺以后，武漢通過人大常委會頒布了管理規(guī)定的實施細則，提升了管理規(guī)定的法律地位，也為下一階段管理規(guī)定升級為地方性法規(guī)進行了鋪墊。實施細則重點對管理規(guī)定提出的項目準入制度、基本生態(tài)控制線局部調(diào)整等重大事項的程序問題進行了細化，從程序上保障了生態(tài)控制線的嚴格管控。

3. 基本生態(tài)控制線績效考核機制。武漢明確了市、區(qū)人民政府為實施管理規(guī)定的責任主體，市人民政府將管理規(guī)定的實施情況納入各區(qū)年度績效目標考核體系，并設(shè)置了量化考核標準，保障了保護責任的嚴格落實。

（三）深圳與武漢生態(tài)控制線管控模式存在的問題

深圳與武漢的生態(tài)控制線管控探索，是規(guī)劃與管控“雙管齊下”的創(chuàng)新嘗試。通過規(guī)劃定線、立法保障，使得生態(tài)控制線真正成為維護城市生態(tài)安全、生態(tài)結(jié)構(gòu)完整的“紅線”與“高壓線”。但是也應該看到，僅憑立法實施生態(tài)控制線管控仍有許多不足之處。

1.“一條線”的理想模式難以建立。深圳和武漢已充分認識到建立生態(tài)控制線共同管理機制的重要性，但從實踐來看，由于生態(tài)控制線涉及生態(tài)資源眾多，管理邊界和權(quán)責模糊，目前生態(tài)要素分而治之的管理模式難以改變，以生態(tài)控制線建立“一條線”管控的理想模式仍難以建立。

2.非建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)問題亟需引導。生態(tài)控制線連片、連續(xù)，與城鄉(xiāng)建設(shè)分布廣泛、多點分散的實際情況存在矛盾，如何引導非建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)問題，規(guī)章形式的生態(tài)控制線管理規(guī)定往往語焉不詳，武漢僅僅以“具體的規(guī)劃管理技術(shù)要求由市規(guī)劃行政主管部門另行制定”一筆帶過，對線內(nèi)空間建設(shè)指引仍然還停留在粗放階段。

3.線內(nèi)允許建設(shè)行為管控亟待細化。生態(tài)控制線并非劃定“無人區(qū)”，除了生態(tài)保育價值之外，還應當有更為豐富的內(nèi)涵被市民所認識。深圳確定生態(tài)控制線內(nèi)允許建設(shè)的項目類型包括市政、交通、旅游以及公園綠地，其后又補充了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和科研設(shè)施。然而，對于線內(nèi)允許建設(shè)項目類型的“一刀切”問題，一直存在較大爭議。例如，缺乏對交通、市政項目的嚴格審批，造成大量高、快速路穿越生態(tài)控制線范圍，部分有污染的市政項目同樣允許在線內(nèi)建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境造成負面影響；其次，對于旅游項目的界定過于模糊，線內(nèi)能否允許建設(shè)旅游配套設(shè)施，如酒店等，一直未能有定論。

4.生態(tài)補償機制有待健全。生態(tài)補償機制的建立是生態(tài)控制線能否成功實施的關(guān)鍵。對于線內(nèi)現(xiàn)狀合法建設(shè)用地，需要通過建立生態(tài)綜合補償機制，為線內(nèi)的村莊和保留企業(yè)提供轉(zhuǎn)型出路。深圳以統(tǒng)籌的思路解決線內(nèi)社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型的問題，除貨幣補償之外，探索以社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型規(guī)劃作為引導線內(nèi)社區(qū)轉(zhuǎn)型的依據(jù)和手段。但是應該看到，生態(tài)補償機制由于缺乏上位依據(jù)的指導，而國內(nèi)城市除深圳和成都之外，生態(tài)補償機制的健全和成熟程度都較低，生態(tài)補償仍是生態(tài)控制線管控中的一大難點問題。

三、廣州生態(tài)控制線管控制度、路徑與模式的探索

廣州早于2009年結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃編制，開展了禁建區(qū)、限建區(qū)、已建區(qū)和適建區(qū)的“四區(qū)”劃定工作。同年開展了《廣州市生態(tài)用地專項控制性規(guī)劃》，明確了生態(tài)控制線劃定的基本框架，并提出將全市生態(tài)用地納入城市規(guī)劃管理體系，以及不同層次城市生態(tài)用地控制要求。2014年，按照廣東省政府的統(tǒng)一部署，廣州正式開展生態(tài)控制線的劃定工作，分為工作方案和圖則兩個階段推進，同時，參考深圳與武漢的經(jīng)驗，同步開展生態(tài)控制線的立法工作。廣州對生態(tài)控制線的管控仍處在摸索階段，借鑒深圳與武漢的經(jīng)驗，在生態(tài)控制線劃定之初就明確了分級管理、多部門聯(lián)動等管理制度。依托五年多來針對生態(tài)控制線和生態(tài)空間的大量規(guī)劃設(shè)計和管理實施工作，廣州也力求在管理途徑、實施保障機制上進行創(chuàng)新。

（一）管理途徑的創(chuàng)新：生態(tài)用地控制性規(guī)劃體系的探討

傳統(tǒng)上城鄉(xiāng)規(guī)劃并未視為包括生態(tài)控制線在內(nèi)的生態(tài)用地管控途徑。這是因為關(guān)于生態(tài)用地的規(guī)劃往往屬于專項規(guī)劃，缺乏法定規(guī)劃的剛性與強制性，難以作為管控的手段。將生態(tài)用地納入現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃體系則能有效的解決這個問題。在傳統(tǒng)城市規(guī)劃的框架范圍內(nèi)，比照控制性詳細規(guī)劃控制思路與主體內(nèi)容，為保障生態(tài)控制線實施和管控而制定控制性規(guī)劃。規(guī)劃重點解決生態(tài)控制線的邊界范圍、規(guī)模分解、功能屬性和具體管控措施[5]。

廣州從2014年開始推進《都會區(qū)生態(tài)廊道控規(guī)整合技術(shù)指引》，遠期擬推進覆蓋整個生態(tài)控制線的控規(guī)整合以及非集中建設(shè)區(qū)生態(tài)專項控規(guī)編制。生態(tài)用地控制性規(guī)劃體系的主要內(nèi)容包括：

1.邊界優(yōu)化。基于技術(shù)、自上而下劃定的生態(tài)控制線，由于缺乏詳細勘察，以及自下而上的反饋協(xié)調(diào)過程，可能造成劃線誤差，出現(xiàn)例如壓占現(xiàn)狀房屋，或者將部分合法建設(shè)用地劃進線內(nèi)的問題，給線內(nèi)居民的生產(chǎn)、生活帶來較大影響。因此，通過在控規(guī)層次進一步核查用地權(quán)屬、現(xiàn)狀建設(shè)情況、已批規(guī)劃等信息，對生態(tài)控制線進行邊界優(yōu)化，劃定生態(tài)控制線的準確邊界。

2.規(guī)模分解。保障生態(tài)控制線總量不減是將生態(tài)用地納入控規(guī)體系的重要目的之一。將生態(tài)控制線總量規(guī)模分解至各管理單元，并與生態(tài)控制線動態(tài)調(diào)整程序相對應，保證生態(tài)控制線的動態(tài)調(diào)整可以在單元內(nèi)增減平衡，以維護生態(tài)控制線結(jié)構(gòu)的連續(xù)性與完整性。

3.技術(shù)指引。技術(shù)指引的制定主要是為了引導線內(nèi)非建設(shè)用地的現(xiàn)狀建設(shè)問題以及線內(nèi)允許建設(shè)項目。因此，技術(shù)指引包括用地布局指引、規(guī)劃建設(shè)指引、現(xiàn)狀用地處理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向引導、生態(tài)景觀形象指引以及實施保障措施，以彌補目前非集中建設(shè)區(qū)內(nèi)上位政策及規(guī)劃缺位的問題。

（二）多措并舉探索生態(tài)控制線實施保障制度

1.部門分工定責與聯(lián)合管理制度。生態(tài)控制線涉及大量建設(shè)活動日常監(jiān)察，單純依托市人民政府以及市各職能部門“自上至下”的管理并不能滿足需求，需要建立“市-區(qū)”聯(lián)動的工作機制。一方面，以政府規(guī)章形式對市級各相關(guān)部門分工定責，并參考深圳的做法，創(chuàng)設(shè)市生態(tài)控制線聯(lián)席會議制度作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)；另一方面，充分發(fā)揮區(qū)屬地管理的優(yōu)勢，調(diào)動區(qū)政府的積極性，下放生態(tài)控制線的日常管理事權(quán)。

2.剛性與彈性兼顧的生態(tài)控制線動態(tài)管理制度。生態(tài)控制線管控既要從程序上保障生態(tài)線的權(quán)威性，又必須保證優(yōu)化調(diào)校與動態(tài)管理機制的建立，以更好的協(xié)調(diào)生態(tài)保護與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。動態(tài)管理制度包括前置條件設(shè)置與程序確定。廣州生態(tài)控制線明確僅能在以下三個前置條件下進行局部調(diào)整：一是國家、省、市重大項目建設(shè)需要；二是因市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市環(huán)境保護總體規(guī)劃調(diào)整；三是線內(nèi)生態(tài)保護要素范圍調(diào)整。除上述三類情形以外，嚴禁改變生態(tài)控制線的范圍，以維護生態(tài)控制線的剛性。在調(diào)整程序方面，對于第一種情形，必須遵循先申請后調(diào)整的要求，且必須落實占補平衡方案，做到生態(tài)控制線“調(diào)入”與“調(diào)出”總量對等；對于第二、三種情形，在工作程序上則可予以一定的彈性，由相應的管理主體編制優(yōu)化調(diào)整方案，這也是符合生態(tài)控制線基于對象劃定的特點。

3.生態(tài)資源占用補償制度。生態(tài)資源占用補償機制是真實反映生態(tài)資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的價格機制，體現(xiàn)了政府對資源的開發(fā)管理和宏觀調(diào)控。為貫徹落實十八屆三中全會“誰受益、誰補償”以及“資源有償使用”的原則，廣州探索對線內(nèi)建設(shè)項目收取生態(tài)資源占用補償金。補償金包括兩種類型：一是涉及土地出讓的項目，應當考慮線內(nèi)生態(tài)資源占用的成本，核算生態(tài)補償價格；二是對于收費的基礎(chǔ)設(shè)施項目，應當根據(jù)占用生態(tài)資源評估價值確定相應的國有資產(chǎn)入股份額，并向政府上繳相應份額的收益用于生態(tài)補償。

[1]曹靖,王嵐等.從理想到現(xiàn)實:城市基本生態(tài)空間構(gòu)建[J].規(guī)劃師,2014(6):51-57

[2]盛鳴.從規(guī)劃編制到政策設(shè)計:深圳市基本生態(tài)控制線的實證研究與思考[J].城市規(guī)劃學刊,2010(7):48-53

[3]深圳市人民政府.關(guān)于進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實施意見[N/OL].http://www.doc88.com/p-7428799073384.html

[4]武漢市人民政府.基本生態(tài)控制線規(guī)劃成果發(fā)布手冊[R].2013

[5]廣州市城市規(guī)劃編制研究中心.廣州市生態(tài)用地專項控制性規(guī)劃[R].2009