◎ 唐定虎 陳秋玫 劉 榮

一、前言

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展如火如荼。黨中央、國(guó)務(wù)院著重強(qiáng)調(diào)，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，要牢固樹(shù)立與全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要堅(jiān)持“以人為本”，根本目的就是要維護(hù)、保障與增進(jìn)廣大農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的根本利益，不僅僅是讓農(nóng)民進(jìn)城上樓，而是要讓農(nóng)民能夠享受與市民相同的社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民在失去土地之后，能夠生存有道、幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，使得農(nóng)民轉(zhuǎn)變自身的角色認(rèn)同，真正地融入城市，成為市民。從而使全體社會(huì)成員共享改革與發(fā)展成果，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民生活富裕、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有序、農(nóng)村生態(tài)良好、社會(huì)和諧穩(wěn)定。伴隨新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村失地農(nóng)民的數(shù)量將日益增多。所謂失地農(nóng)民是指因失去土地而失去土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利、基本生活保障權(quán)利、就業(yè)機(jī)會(huì)權(quán)利以及與土地相關(guān)的一系列權(quán)利的一類(lèi)特殊法律主體。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)部分失地和完全失地農(nóng)民人數(shù)已經(jīng)高達(dá)6000萬(wàn)人?！半S著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，規(guī)模迅速擴(kuò)大。據(jù)預(yù)測(cè)，2020年中國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)將超過(guò)1億?！雹?/p>

對(duì)于這些失地農(nóng)民，由于對(duì)他們權(quán)益的有效制度保障與政策支持的不完善，從而可能引發(fā)一系列因征地補(bǔ)償與失地后的安置問(wèn)題，引發(fā)失地農(nóng)民與政府、征地單位之間的各種矛盾，有時(shí)甚至?xí)葑優(yōu)檗r(nóng)村群體性事件，不利于農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定與新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。正是在這個(gè)意義上，對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究，發(fā)現(xiàn)其存在問(wèn)題，并且提出具有針對(duì)性與可操作性的措施是十分重要和必要的。從地域經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，南京市屬于長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)地帶，上接發(fā)展?jié)摿薮蟮奈覈?guó)中西部地區(qū)，下控經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為成熟的和完善的蘇、錫、常及上海地區(qū)，其自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯。從經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展水平來(lái)說(shuō)，截止2013年底，“全年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8011.78億元……按常住人口計(jì)算，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為98011元，按平均匯率折算達(dá)到15827美元。 ”②南京市從1983年就開(kāi)始征地拆遷，被征地農(nóng)民累計(jì)達(dá)51.28萬(wàn)人，涉及10多萬(wàn)個(gè)家庭，這個(gè)數(shù)據(jù)還不包括溧水和高淳兩區(qū)的失地農(nóng)民。

高淳區(qū)位于南京市南端，是南京市的南大門(mén)，距離主城區(qū)約一百公里。地理位置上的偏遠(yuǎn)使得高淳與主城區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策制定與落實(shí)等方面都存在很大差別。從2013年3月21日南京市宣布對(duì)高淳撤縣建區(qū)到今天已經(jīng)過(guò)去了兩年多的時(shí)間，撤縣建區(qū)之后主城區(qū)的發(fā)展勢(shì)頭在多大程度上輻射該區(qū)，該區(qū)融入主城區(qū)還需做哪些方面的努力，都是我們需要思考的課題。

關(guān)于南京市失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題，已有研究成果。但是目前為止，學(xué)者在撰文的時(shí)候關(guān)注的更多的是南京市主城區(qū)及江寧、浦口、六合幾個(gè)近郊區(qū)的情況，對(duì)于高淳區(qū)的情況涉及極少。在這個(gè)意義上，研究高淳區(qū)的失地農(nóng)民社會(huì)保障狀況有利于從大區(qū)域的角度全面解讀南京市的發(fā)展，并為下一步區(qū)位經(jīng)濟(jì)政策的制定提供建議。本次調(diào)研主要以實(shí)地走訪、文獻(xiàn)采集、召開(kāi)座談會(huì)的方式展開(kāi)，調(diào)查的主要群體為高淳區(qū)的失地農(nóng)民。

二、高淳區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障基本情況

高淳區(qū)的征地拆遷工作從2005年開(kāi)始，至2015年共有失地農(nóng)民10642人。高淳區(qū)的失地農(nóng)民主要集中于古柏和淳溪兩鎮(zhèn)，而在征地拆遷的基礎(chǔ)上高淳區(qū)建起了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，所以我們可以狹義地認(rèn)為高淳區(qū)的失地農(nóng)民都聚集于開(kāi)發(fā)區(qū)，故在調(diào)研的時(shí)候走訪的主體也是開(kāi)發(fā)區(qū)的失地農(nóng)民。

在2005年高淳區(qū)開(kāi)展大規(guī)模的征地拆遷工作之后，該區(qū)探索了以下幾種安置方式：一次性貨幣補(bǔ)償、招工安置、社會(huì)保障安置、劃地和就業(yè)相結(jié)合的安置。2010年南京市制定下發(fā)了《南京市被征地人員社會(huì)保障辦法》，從社會(huì)保障資金的籌集與管理、勞動(dòng)年齡段人員的相關(guān)規(guī)定、養(yǎng)老年齡段人員的相關(guān)規(guī)定等方面對(duì)于除高淳、溧水兩縣外的全市失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明。在《辦法》中第二十三條明確規(guī)定：“ 溧水縣、高淳縣應(yīng)參照本辦法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定本地區(qū)被征地人員社會(huì)保障辦法，報(bào)市人力資源和社會(huì)保障部門(mén)備案后執(zhí)行?！被谠撐募木?，高淳區(qū)于2011年制定了《高淳縣被征地人員社會(huì)保障辦法》。在該文件頒布之后，高淳區(qū)在安置失地農(nóng)民的時(shí)候采用的主要是參加社會(huì)保障的方式。

在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法的時(shí)候?qū)⒄鞯厝藛T細(xì)分為三個(gè)群體：未滿(mǎn)16周歲的被征地人員給予一次性貨幣補(bǔ)償；女性年滿(mǎn)16周歲不滿(mǎn)55周歲、男性年滿(mǎn)16周歲不滿(mǎn)60周歲的被征地人員享受與市民等同的社會(huì)保險(xiǎn)；女性年滿(mǎn)55周歲、男性年滿(mǎn)60周歲的被征地人員享受基本生活保障和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇。在社會(huì)保障資金的征集方面充分考慮到失地農(nóng)民的利益與未來(lái)的生活，按照每人8.8萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)繳納。其中青苗費(fèi)與土地附著物的經(jīng)費(fèi)一次性補(bǔ)助農(nóng)民，而土地補(bǔ)償費(fèi)中拿出30%放在村集體，作為村公益性資金，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)；還有70%納入社會(huì)保障資金統(tǒng)籌，如果不夠8.8萬(wàn)元的繳納標(biāo)準(zhǔn)，由征地單位補(bǔ)足。

三、高淳區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障主要做法

調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，高淳區(qū)的失地農(nóng)民社會(huì)保障工作具有許多創(chuàng)新之處。在真正做到以人為本的基礎(chǔ)上，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)；在確保維護(hù)失地農(nóng)民利益的前提下，使得農(nóng)民能夠進(jìn)一步融入城市的生活。

（一）規(guī)范補(bǔ)償安置工作

為保障群眾知情權(quán)，提高征地補(bǔ)償工作的透明度，高淳區(qū)于2011年7月19日、8月2日分別印發(fā)了《高淳縣征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法》和《關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，加強(qiáng)政策宣傳，提高了各級(jí)人民政府與各有關(guān)部門(mén)依法征地、依法補(bǔ)償安置的自覺(jué)性，充分保障廣大人民群眾特別是被征地農(nóng)民的知情權(quán)，自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。為了保證補(bǔ)償款能夠按時(shí)足額發(fā)放，規(guī)定各地要嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償資金預(yù)存制度。在征地報(bào)批前，各用地單位要將征地補(bǔ)償費(fèi)用和被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金中政府出資部分存入征地補(bǔ)償資金預(yù)存專(zhuān)戶(hù)。認(rèn)真執(zhí)行征地報(bào)批前告知、聽(tīng)證、確認(rèn)程序和征地批準(zhǔn)后的兩公告一登記、補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)等程序。征地補(bǔ)償費(fèi)必須在征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日起3個(gè)月內(nèi)全額支付。對(duì)不按規(guī)定支付補(bǔ)償安置費(fèi)用，或克扣、侵占、截留、挪作他用的，一律依法嚴(yán)肅處理。在具體操作的時(shí)候，還規(guī)定要建立健全征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)變動(dòng)情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。完善征地程序，該區(qū)創(chuàng)立了拆遷工作跟蹤審計(jì)制度，對(duì)于補(bǔ)償款的確定、核實(shí)、審查以及發(fā)放工作進(jìn)行全程監(jiān)督，這種管理辦法為高淳區(qū)征地拆遷管理設(shè)置了一道堅(jiān)實(shí)的“防火墻”，為征地拆遷管理工作提供了制度保障，也有效地防止了村官對(duì)于補(bǔ)償款的挪用與侵占。

（二）創(chuàng)新安置方式

妥善安置失地農(nóng)民，解決其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題，是征地拆遷中的關(guān)鍵。在這方面，高淳區(qū)從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入著手，積極探索變一次性補(bǔ)償為長(zhǎng)遠(yuǎn)保障安置的新路子。高淳區(qū)的做法是，由政府出資為經(jīng)濟(jì)薄弱的村建立標(biāo)準(zhǔn)廠房，出租的租金歸村集體所有。除了廠房出租的收入之外，更重要的是在村民家門(mén)口辦起廠房，解決了很多村民的就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)對(duì)于完成整體拆遷的村莊按照區(qū)政府的集中規(guī)劃，由開(kāi)發(fā)區(qū)政府出資建立村民綜合服務(wù)中心。這些村民綜合服務(wù)中心配備有計(jì)劃生育指導(dǎo)站、村衛(wèi)生所、就業(yè)指導(dǎo)站、糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)等等，極大地方便了村民的生活。并且這些服務(wù)中心都處于交通發(fā)達(dá)、商業(yè)繁榮地段，村委會(huì)還可以將閑置的一些辦公室出租，讓村民們擁有了價(jià)值更高的出租房、鋪面，也積累了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的資金。

（三）加大就業(yè)扶助力度

所謂“授人以魚(yú)，不如授人以漁”，在這方面，高淳區(qū)的做法是：一是有針對(duì)性地開(kāi)展就業(yè)技能培訓(xùn)。該區(qū)積極主動(dòng)地與省勞動(dòng)廳對(duì)接，積極開(kāi)展以勞務(wù)輸出、勞動(dòng)預(yù)備制和技能提升培訓(xùn)為主要內(nèi)容的技能培訓(xùn)。農(nóng)民在失去土地之后，失去了主要的生計(jì)，針對(duì)那些無(wú)學(xué)歷、無(wú)技術(shù)的失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)就顯得尤為重要。因此高淳區(qū)多次開(kāi)辦各種形式的就業(yè)技能培訓(xùn)班，提高失地農(nóng)民再就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的能力，值得一提的是高淳區(qū)還有一個(gè)針對(duì)企業(yè)對(duì)已經(jīng)招收的失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)的利好政策，那就是由政府負(fù)擔(dān)50%的培訓(xùn)費(fèi)用，這也提高了企業(yè)對(duì)于開(kāi)展失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)的積極性。

二是加快完善就業(yè)服務(wù)指導(dǎo)體系。在拆遷征地之后，失地農(nóng)民基本上是成片安置于現(xiàn)代化的小區(qū)，因此為了加強(qiáng)對(duì)于農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)幫扶，在每個(gè)安置小區(qū)都設(shè)立了就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)點(diǎn)，門(mén)口的布告欄上粘貼最新的就業(yè)指導(dǎo)信息。同時(shí)，設(shè)專(zhuān)人專(zhuān)崗服務(wù)于農(nóng)民，接待他們的來(lái)訪咨詢(xún)，為服務(wù)對(duì)象提供規(guī)范、便捷、優(yōu)質(zhì)的公共就業(yè)服務(wù)。建立就業(yè)援助長(zhǎng)效機(jī)制，摸清轄區(qū)內(nèi)就業(yè)困難人員情況，定期跟蹤服務(wù)，確保“零就業(yè)家庭”出現(xiàn)一戶(hù)、援助一戶(hù)、穩(wěn)定一戶(hù)、脫貧一戶(hù)，幫助法定勞動(dòng)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力和就業(yè)愿望的就業(yè)困難人員盡快實(shí)現(xiàn)比較穩(wěn)定的就業(yè)。并且不定期地聯(lián)系企業(yè)到小區(qū)招工。注重失地農(nóng)民的就業(yè)維權(quán)指導(dǎo)，多次開(kāi)辦維權(quán)培訓(xùn)班，指導(dǎo)他們應(yīng)該如何與用人單位簽訂協(xié)議，如何爭(zhēng)取自己的社保、合理的休息時(shí)間、在發(fā)生糾紛的時(shí)候該如何尋求幫助等等，立體式、全方位地服務(wù)失地農(nóng)民。

三是多舉措增強(qiáng)企業(yè)招聘失地農(nóng)民的積極性。對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，要解決其生計(jì)，最重要的是讓其能夠得到一份穩(wěn)定的工作。而農(nóng)民千百年來(lái)形成的安土重遷的觀念就注定了他們一般不愿意離開(kāi)故土，雖然他們失去了土地，但是他們?nèi)栽敢庠诠枢l(xiāng)繁衍生息。同時(shí)招聘本地的失地農(nóng)民對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)也有眾多利好，可以節(jié)省企業(yè)的用人成本。因此為了增強(qiáng)企業(yè)招聘這些失地農(nóng)民的積極性，首先給予這些招聘失地農(nóng)民的企業(yè)稅收的優(yōu)惠政策，在3年內(nèi)按實(shí)際招用人數(shù)每人每年4800元限額依次扣減營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅。其次是給予那些為失地農(nóng)民介紹成功工作的中介結(jié)構(gòu)以職業(yè)介紹補(bǔ)貼，按照每人200元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。另外，還給招收失地農(nóng)民的企業(yè)以崗位補(bǔ)貼，凡簽訂1年以上期限勞動(dòng)合同、按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，按實(shí)際招用人數(shù)給予每人每月300元的崗位補(bǔ)貼。這些政策都提高了企業(yè)招收失地農(nóng)民的積極性。

四是鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，一是給予失地農(nóng)民稅收政策優(yōu)惠，凡是失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的，在3年內(nèi)按每戶(hù)每年8000元為限額依次扣減其當(dāng)年實(shí)際應(yīng)繳納的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅。從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)人員，月?tīng)I(yíng)業(yè)額低于2萬(wàn)元的，免征各項(xiàng)稅收。二是對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)開(kāi)展培訓(xùn)，高淳區(qū)多次開(kāi)展“農(nóng)民創(chuàng)業(yè)SIYB培訓(xùn)班”，緊密結(jié)合發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，講解了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)政策、理念及SIYB相關(guān)知識(shí)。通過(guò)培訓(xùn)，進(jìn)一步激發(fā)了農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)熱情，增強(qiáng)了其創(chuàng)業(yè)信心，為加快使他們成為具有“較高專(zhuān)業(yè)技能、較大生產(chǎn)規(guī)模、較強(qiáng)創(chuàng)業(yè)能力”的高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)者，實(shí)現(xiàn)成功創(chuàng)業(yè)奠定了基礎(chǔ)。三是打造農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基地，讓農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)基地上采用新技術(shù)，開(kāi)展農(nóng)業(yè)及多種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

（四）強(qiáng)化社會(huì)公共服務(wù)

高淳區(qū)認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)惠民政策，加大政府資金投入，積極發(fā)展社會(huì)保障、教育文體、醫(yī)療衛(wèi)生、交通安全等社會(huì)民生事業(yè)，讓開(kāi)發(fā)建設(shè)的成果惠及百姓。如在社會(huì)保障方面規(guī)定，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由本人繳清，但若是本人征地補(bǔ)償賬戶(hù)余額不足的，由政府用基本生活保障社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)資金予以補(bǔ)足，這樣就有效保證了社會(huì)保障的全覆蓋。并認(rèn)真做好失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社保工作，擴(kuò)大城鄉(xiāng)低保覆蓋面，提高農(nóng)村最低生活保障金。2015年開(kāi)發(fā)區(qū)將建成九年一貫制學(xué)校，高淳區(qū)實(shí)小附屬幼兒園啟動(dòng)擴(kuò)建。2012年，高淳開(kāi)發(fā)區(qū)正式啟用高淳人民醫(yī)院新區(qū)醫(yī)院。2013年二期科研教學(xué)樓投入使用，使得該院成為全區(qū)設(shè)施最完善、診療最便捷的綜合性醫(yī)院。產(chǎn)業(yè)區(qū)現(xiàn)已建成“四橫六縱”的主干道路，各開(kāi)發(fā)地塊建設(shè)路幅12-58米的支路，道路總長(zhǎng)56公里，形成了完整的覆蓋全區(qū)的道路網(wǎng)絡(luò)。這些公共服務(wù)設(shè)施的建成與完善，使得開(kāi)發(fā)區(qū)失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了生存有道、幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)。并且使得失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了身份認(rèn)同的深層次轉(zhuǎn)變，大部分農(nóng)民開(kāi)始自覺(jué)地把自身定位為市民，而不是過(guò)去的村民，從整體上提高了他們的素質(zhì)，也有利于高淳區(qū)的安定和諧。

四、高淳區(qū)部分失地農(nóng)民面臨的問(wèn)題

在調(diào)研的過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)高淳區(qū)在失地農(nóng)民的問(wèn)題上制定了較為周密完善的政策，對(duì)于農(nóng)民的安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也較高，大部分農(nóng)民在失去土地之后并沒(méi)有出現(xiàn)在我國(guó)其他地區(qū)普遍會(huì)出現(xiàn)的陣痛，反而是享受著征地安置給他們帶來(lái)的幸福的新生活。但是，不可否認(rèn)，由于一些個(gè)人原因或是政府政策的針對(duì)性不足、適應(yīng)性不強(qiáng)等原因，開(kāi)發(fā)區(qū)還是存在著一部分生活上出現(xiàn)了各種各樣問(wèn)題的失地農(nóng)民。

（一）貧富差距拉大

根據(jù)高淳區(qū)統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，約有13%的農(nóng)民失地后收入下降，有76%的農(nóng)民失地后收入增加，其余部分收入持平。與此同時(shí)，失地農(nóng)民的消費(fèi)支出不斷增加。因?yàn)檫@些農(nóng)民土地被征用前家庭的糧食蔬菜等等主要靠自己生產(chǎn)，但是在失去土地后必須從市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)。一部分農(nóng)民由于安置，增加了物業(yè)費(fèi)和垃圾處理費(fèi)等支出，土地被征用后，失地農(nóng)民的人均月消費(fèi)大約增加了350元。一部分失地農(nóng)民因適應(yīng)市場(chǎng)能力較強(qiáng)，理財(cái)能力突出，善于把握機(jī)會(huì)，去經(jīng)營(yíng)和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，很快富裕起來(lái)。但還有部分失地農(nóng)民缺乏理財(cái)能力，沒(méi)有能夠善用拆遷款，不少人主要將其用于家庭的日常開(kāi)支、子女婚嫁、償還債務(wù)等方面，有的用于改善生活條件，如購(gòu)置汽車(chē)、家電等，很少考慮日后謀生創(chuàng)業(yè)，導(dǎo)致生活陷入困境。還有少部分農(nóng)民甚至相互攀比，盲目消費(fèi)，在很短的時(shí)間內(nèi)將拆遷款揮霍殆盡，后期又生活無(wú)著，導(dǎo)致貧富差距加大，形成兩分化，如果不加以妥善引導(dǎo)，會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)很大的隱患。

（二）就業(yè)出現(xiàn)問(wèn)題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，失地農(nóng)民采取的是“誰(shuí)征地誰(shuí)安置”的原則，但是隨著城市化進(jìn)程的加快，征地?cái)?shù)量的增多，農(nóng)民的文化水平和素質(zhì)無(wú)法適應(yīng)一些征地主體的要求，這種計(jì)劃已經(jīng)無(wú)法執(zhí)行。土地對(duì)農(nóng)民有多方面的保障功能，除了可以為農(nóng)民提供基本的生活保障和就業(yè)機(jī)會(huì)外，還有收益功效和資產(chǎn)增值功效。農(nóng)民失去了土地就意味著成為失業(yè)者。農(nóng)民由于缺乏就業(yè)技能，在勞動(dòng)力市場(chǎng)不具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。并且有些農(nóng)民在獲得一次性資金補(bǔ)助之后，好逸惡勞，坐吃山空，已經(jīng)不能適應(yīng)需要付出體力的工作，在這點(diǎn)上，外來(lái)的農(nóng)民工反而比他們更具有優(yōu)勢(shì)。這就導(dǎo)致了一部分失地農(nóng)民的就業(yè)處于“高不成，低不就”的兩難境地。政府雖有各種各樣的職業(yè)技能培訓(xùn)班，但是他們不愿意去參加。有一小部分失地農(nóng)民處于游手好閑無(wú)所事事的狀態(tài)，還有的聚在一起打牌賭博。有的農(nóng)民從業(yè)也是選擇了一些諸如小區(qū)保安、環(huán)衛(wèi)工人等收入較低的職業(yè)。而這種就業(yè)的不穩(wěn)定狀態(tài)不利于他們改善生活，也會(huì)使得他們產(chǎn)生不良情緒，從而影響社會(huì)的和諧發(fā)展。

（三）身份認(rèn)同與融入城市問(wèn)題

幾千年的時(shí)間內(nèi)，農(nóng)民習(xí)慣于原來(lái)的各家各戶(hù)獨(dú)立居住且擁有自己的院子的生活狀態(tài)，習(xí)慣的是聚族而居。而在城市中的小區(qū)化生活與物業(yè)化管理，使得村民意識(shí)到自身在生活中的主體作用與掌控性極大降低。此外，對(duì)于原先的村民獨(dú)立居住的情況，其自家的衛(wèi)生環(huán)境狀況由自身所清潔，可以在很大程度上保證環(huán)境衛(wèi)生的良好。但是進(jìn)入小區(qū)居住之后，清潔衛(wèi)生主要是由物業(yè)公司負(fù)責(zé)，因此農(nóng)民維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的意識(shí)較差。隨地吐痰、亂扔垃圾的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。此外，與當(dāng)前城市中的小區(qū)管理并無(wú)差別的是，物業(yè)以及居委會(huì)處理問(wèn)題的能力可能并不盡如人意，導(dǎo)致農(nóng)民在小區(qū)生活中遇到許多問(wèn)題卻得不到解決。另外，在農(nóng)民進(jìn)入小區(qū)居住之后，他們離開(kāi)了之前的親戚朋友，在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)產(chǎn)生一種孤獨(dú)感。而此時(shí)，他們對(duì)城市環(huán)境的融入性則會(huì)更低。

（四）保障政策欠缺適應(yīng)性與前瞻性

政府在開(kāi)展拆遷安置工作的時(shí)候，充分考慮到了各個(gè)人群的利益，也制定了與之相適應(yīng)的社會(huì)保障政策，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，在實(shí)踐中逐漸也出現(xiàn)了一些政策適應(yīng)性與前瞻性欠缺的問(wèn)題。以高淳區(qū)為例，2011年制定了《高淳縣被征地人員社會(huì)保障辦法》，根據(jù)這個(gè)文件的精神，未滿(mǎn)16周歲的被征地人員給予一次性貨幣補(bǔ)償。當(dāng)初制定這條政策的初衷是考慮到未滿(mǎn)16周歲的未成年人，還由其父母監(jiān)護(hù)，并且一般都是處于在校讀書(shū)階段，因此給予一次性資金補(bǔ)償是合理的。到2015年，這個(gè)政策已經(jīng)制定并且實(shí)行了4年的時(shí)間，有些16歲以下的失地人群年齡已經(jīng)達(dá)到或是超過(guò)了16周歲。這些人群中有繼續(xù)升學(xué)深造的，也有參加工作的，還有待業(yè)在家的。毫無(wú)疑問(wèn)，待業(yè)人群不能享受社會(huì)保障，不能夠領(lǐng)取失業(yè)補(bǔ)助。那么如何去解決這部分人的問(wèn)題，更好地維護(hù)他們的權(quán)益，成為政府相關(guān)部門(mén)所要思考的問(wèn)題。

五、高淳區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障完善之策

（一）制定理財(cái)方案

高淳區(qū)制定了比較全面完善的就業(yè)幫扶政策，但是針對(duì)一些農(nóng)民寧愿坐吃山空也不愿意再次就業(yè)，并且增強(qiáng)就業(yè)本領(lǐng)的問(wèn)題，要從思想意識(shí)層面進(jìn)行扭轉(zhuǎn)。動(dòng)員他們參與就業(yè)培訓(xùn)，為他們制定合理完善的補(bǔ)償款分配和理財(cái)方案。對(duì)于大部分的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們其實(shí)有著強(qiáng)烈的理財(cái)愿望，但是他們?nèi)狈﹃P(guān)于理財(cái)方面的知識(shí)。因此，一般情況下，他們的補(bǔ)償款要么是存入銀行定期存款，要么就是藏在家中的某個(gè)角落。甚至有些失地農(nóng)民缺乏對(duì)于金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的了解，將自己的錢(qián)拿去開(kāi)展民間借貸。有關(guān)部門(mén)可以加大政策扶持力度，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民合理合法利用自己手中的資金進(jìn)行創(chuàng)業(yè)、投資。完善社會(huì)保障制度，減少農(nóng)民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的后顧之憂(yōu)，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民的理財(cái)愿望，也增強(qiáng)他們抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力。有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步拓寬農(nóng)民投資渠道，改善農(nóng)村的理財(cái)環(huán)境。各金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該關(guān)注農(nóng)民的具體需求，開(kāi)發(fā)適合他們的理財(cái)產(chǎn)品。

（二）發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。只有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)，才能更好地扶持家庭經(jīng)營(yíng)及個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)共同富裕；只有發(fā)達(dá)的集體經(jīng)濟(jì)，才能大力發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)，建設(shè)高度的社會(huì)主義精神文明。此外，集體經(jīng)濟(jì)對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)民就地安置、安居樂(lè)業(yè)更有著巨大的意義。一個(gè)發(fā)展勢(shì)頭良好的村集體經(jīng)濟(jì)可以吸收大批失地農(nóng)民就業(yè)。而對(duì)于有些失去了勞動(dòng)能力的失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，除了社會(huì)保障的資金之外，集體經(jīng)濟(jì)可能是他們唯一的收入來(lái)源。因此大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)一步增加失地農(nóng)民的收入，保障他們的權(quán)益，提高他們的生活水平。

在征地拆遷的時(shí)候一般都是整村拆遷，因此村級(jí)組織要充分地動(dòng)員群眾，共同興建集體事業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于那些農(nóng)村里的致富能人和企業(yè)家，鼓勵(lì)他們帶動(dòng)未致富的農(nóng)戶(hù)共同致富。針對(duì)發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)過(guò)程中可能出現(xiàn)的資產(chǎn)流失、資金侵占、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，由農(nóng)業(yè)和審計(jì)等相關(guān)部門(mén)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目審核、資金審計(jì)、收支使用方面加大監(jiān)管力度。圍繞村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、開(kāi)工建設(shè)和正式運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)項(xiàng)目合同訂立、生產(chǎn)安全、質(zhì)量管理、衛(wèi)生防疫、突發(fā)事件應(yīng)急等相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范。圍繞村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目收支和后勤管理方面，做好收益分配工作。為了增強(qiáng)村干部和致富能人發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性，可根據(jù)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，從村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)純收入中提取一定資金，作為貢獻(xiàn)突出的村干部和致富能人的獎(jiǎng)金。

（三）增進(jìn)身份認(rèn)同

失地農(nóng)民由于已經(jīng)永久性失去土地，他們不可能再回到農(nóng)村，他們已經(jīng)具備了城市市民的法律身份，惟一的出路就是融入城市，盡早實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換。要使失地農(nóng)民認(rèn)同與遵從城市生活行為規(guī)范，不僅需要他們自我控制，按照一個(gè)市民的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自己嚴(yán)格要求，摒棄之前作為農(nóng)民時(shí)代的諸如不講衛(wèi)生、公共意識(shí)差等固有習(xí)慣。政府也要擴(kuò)大宣傳范圍、加強(qiáng)宣傳力度，同時(shí)要輔以正確的引導(dǎo)。在失去土地之前，農(nóng)民基本上還是聚族而居，血緣關(guān)系和親緣關(guān)系是維系鄉(xiāng)里關(guān)系的支柱。而失去土地之后，農(nóng)民住進(jìn)了由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)的拆遷安置小區(qū)，之前的親戚朋友可能都相距甚遠(yuǎn)。因此，在這樣的情況下，不能再依靠傳統(tǒng)的鄉(xiāng)里、宗族關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的管理。

針對(duì)失地農(nóng)民的實(shí)際情況，創(chuàng)新社區(qū)管理發(fā)展理念，使失地農(nóng)民重新找到“家”的感覺(jué)，將是失地農(nóng)民順利融入城市的關(guān)鍵所在。完善失地農(nóng)民集中居住地區(qū)的居民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)社區(qū)居民的參與性，疏通失地農(nóng)民的利益訴求渠道，實(shí)現(xiàn)居民的自我治理，將具有極其重要的現(xiàn)實(shí)性意義。另一方面，要培育拆遷安置社區(qū)的社區(qū)文化，社區(qū)文化是城市現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，它有助于增進(jìn)社區(qū)居民之間的感情溝通，形成良好的人際關(guān)系。

（四）增強(qiáng)保障政策的適應(yīng)性與前瞻性

失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度與政策不僅僅決定著失地農(nóng)民的權(quán)益能否得到有效維護(hù)，關(guān)系著失地農(nóng)民生活水平是否能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)步提高，還關(guān)系著改革成果是否能夠惠及全體人民。失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，最終將決定著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)步伐。因此，政府在制定社會(huì)保障政策時(shí)，既要考慮規(guī)范化和政策的一致性，又必須考慮政策的靈活性、適應(yīng)性、前瞻性。中醫(yī)有個(gè)著名的理論是“治未病”，因此政府在制定政策的時(shí)候，既要照顧眼前，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)。失地農(nóng)民不是我國(guó)獨(dú)有，發(fā)達(dá)國(guó)家都曾經(jīng)走過(guò)征地拆遷的發(fā)展歷程，因此在制定政策的時(shí)候，相關(guān)部門(mén)可以充分借鑒其成功的經(jīng)驗(yàn)，吸取其失敗的教訓(xùn)，避免重蹈覆轍。比如針對(duì)有些失地農(nóng)民再就業(yè)積極性不高的問(wèn)題，美國(guó)采取的政策是“失地農(nóng)民申請(qǐng)救濟(jì)時(shí)，要強(qiáng)制他們參加某種職業(yè)培訓(xùn)。通過(guò)就業(yè)換取對(duì)失地農(nóng)民的保障，還可以減少?lài)?guó)家失業(yè)率保險(xiǎn)基金的支出，減輕政府的財(cái)政壓力?！雹?/p>

六、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)高淳區(qū)失地農(nóng)民的考察，我們發(fā)現(xiàn)，該區(qū)在失地農(nóng)民的保障方面有著許多獨(dú)創(chuàng)性的做法，而這些做法也取得很大的成效。該區(qū)在解決失地農(nóng)民問(wèn)題的時(shí)候秉承著以人為本的理念，將失地農(nóng)民未來(lái)的生計(jì)與發(fā)展納入宏觀的政策制定之中，而不僅僅是發(fā)放補(bǔ)償款那么簡(jiǎn)單。解決失地農(nóng)民問(wèn)題的重中之重就是保障他們的權(quán)益，該區(qū)從完善土地征收制度、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及建立健全的社會(huì)保障機(jī)制入手，確保這一群體的利益。該區(qū)在辯證借鑒已有典型安置模式成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方實(shí)際加快征地制度改革，積極探索適合自身特點(diǎn)的安置措施，努力實(shí)現(xiàn)安置模式的多元化和農(nóng)民收入來(lái)源的多樣化，切實(shí)解決困難群眾的切身問(wèn)題。

注釋?zhuān)?/p>

①劉生：《2020年我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)預(yù)計(jì)將超過(guò)1億人》，《中國(guó)青年報(bào)》，2009年3月19日.

②南京市統(tǒng)計(jì)局：《南京市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，資料來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)址為http://www.nanjing.gov.cn/njszf/bm/tjj/201404/t20140401_2565109.html

③王臻：《發(fā)達(dá)國(guó)家失地農(nóng)民社會(huì)保障制度分析及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《企業(yè)家天地》，2008年第4期.

[1]高淳縣征地房屋拆遷補(bǔ)償安置辦法,高政規(guī)發(fā)[2011]3號(hào).

[2]南京市被征地人員社會(huì)保障辦法,高政規(guī)發(fā)[2011]8號(hào).

[3]關(guān)于調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知,高政發(fā)[2011]149號(hào).

[4]南京市統(tǒng)計(jì)局國(guó)家統(tǒng)計(jì)局南京調(diào)查隊(duì):《南京市2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://njrb.njdaily.cn/njrb/html/2014-03/27/content_105958.htm

[5]馬巧玲.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題研究[J].改革與戰(zhàn)略,2014(5):109-112．

[6]張海波,童星.被動(dòng)城市化群體城市適應(yīng)性與現(xiàn)代性獲得中的自我認(rèn)同——基于南京市561位失地農(nóng)民的實(shí)證研究[J].社會(huì)學(xué)研究,2006(2):86-106.

[7]風(fēng)笑天.社會(huì)學(xué)研究方法.[M]中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.

[8]郭婭娟.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障的困境及突破.[J]牡丹江大學(xué)學(xué)報(bào).2003(11)：113-115.