■ 王 敏（西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院 四川南充 637002）

近幾年，隨著國(guó)家對(duì)三農(nóng)問題的高度重視、新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和農(nóng)村大量勞動(dòng)力的外流，農(nóng)村出現(xiàn)了大面積的閑置土地，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)提供了絕佳機(jī)會(huì)，許多基層政府借此掀起了一股招商引資的熱潮。學(xué)界已有的研究更多的是傾向于對(duì)招商引資取得的經(jīng)濟(jì)效益分析，而忽視了招商引資所引發(fā)的社會(huì)效用不足問題。本文以陜西M縣為個(gè)案，以政府和市場(chǎng)關(guān)系為視角，深層剖析招商引資中的資本、基層政府與農(nóng)戶的關(guān)系和沖突，并對(duì)此現(xiàn)象進(jìn)行較為深入的探討。

資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象的歷史溯因

資本下鄉(xiāng)，與近些年來不斷提及的“三農(nóng)問題”及中央連續(xù)發(fā)布的涉農(nóng)“一號(hào)文件”有著密不可分的關(guān)系，因此，要研究資本下鄉(xiāng)的原因，就必須深入探討三農(nóng)問題形成的歷史背景及其根源。

“三農(nóng)問題”由溫鐵軍教授在1996年提出。其原因如下：新中國(guó)成立初期，我國(guó)制訂了五年計(jì)劃，為優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。對(duì)農(nóng)村農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，通過此政策實(shí)施，國(guó)家獲得了對(duì)絕大部分農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售進(jìn)行支配的權(quán)力，實(shí)施工農(nóng)業(yè)剪刀差，為我國(guó)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、工業(yè)化快速推進(jìn)提供了原始資本積累，同時(shí)，實(shí)行居民權(quán)益與戶籍相掛鉤。在這樣的管控體制下，各種生產(chǎn)要素不能在城鄉(xiāng)之間自由涌動(dòng)，為之后城鄉(xiāng)貧富差距擴(kuò)大、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的形成提供了客觀歷史背景。此外，嚴(yán)格的政社合一的管理體制和十年文革的影響，城鄉(xiāng)貧富差距并不明顯。

在1978年，我國(guó)實(shí)行了“家庭承包基礎(chǔ)上的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”，由此，農(nóng)民從群體性勞動(dòng)轉(zhuǎn)化為個(gè)體性勞動(dòng)，從集體勞作的土地上轉(zhuǎn)到自己的土地上，改變了“出工不出力”的情形。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，突破了之前“城市搞工業(yè)，農(nóng)村只能搞農(nóng)業(yè)”的基調(diào)，打破了農(nóng)村不能發(fā)展的局面。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的這十年也被稱之為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的黃金十年，在這期間，農(nóng)民的積極投入獲得了土地的經(jīng)濟(jì)效益，而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部亦實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的專業(yè)化和兼業(yè)化，“侵入現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)”發(fā)展迅速，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快于城市發(fā)展，農(nóng)民的收入增長(zhǎng)快于城市居民，而此時(shí)，像資本等農(nóng)村發(fā)展所需的生產(chǎn)要素相對(duì)比較齊全。因此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在這一階段的發(fā)展使中國(guó)并未出現(xiàn)明顯的三農(nóng)問題。

農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，中央看到了農(nóng)村改革的顯著成效，為了推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，于是決定將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。1992年后，中央開始推進(jìn)市場(chǎng)化改革。中央政策傾斜是出于加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。對(duì)于農(nóng)村的土地，原來為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可自主規(guī)劃建設(shè)的權(quán)力受到了制約，加上政府對(duì)土地的管理加強(qiáng)，農(nóng)村集體所有的土地所有權(quán)開始上移，政府獲得了對(duì)土地的決定性支配權(quán)，農(nóng)村集體土地成為地方政府增加財(cái)政收入的重要來源，而村集體、農(nóng)民則無法分享土地升值所帶來的紅利。從1994年開始推行分稅制改革，以及此后的農(nóng)村稅費(fèi)改革，再到現(xiàn)在的“營(yíng)改增”，其結(jié)果主要稅種上交國(guó)家，地方稅源嚴(yán)重不足，財(cái)權(quán)與事權(quán)不均衡，造成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)有配套設(shè)施缺位。此外，幾大國(guó)有銀行也進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，在價(jià)值規(guī)律的作用下，大部分營(yíng)業(yè)支點(diǎn)從鄉(xiāng)村撤回到縣及以上。農(nóng)村信用社也因?yàn)檗r(nóng)村信貸難度大，變成了農(nóng)村名副其實(shí)的資金“抽水機(jī)”，在土地、資金退出農(nóng)村的同時(shí)，其他資源如人才、技術(shù)、管理等也紛紛逃離農(nóng)村，這些優(yōu)質(zhì)要素在城市里獲得極化效應(yīng)，而農(nóng)村并未獲得城市發(fā)展所帶來的擴(kuò)散效應(yīng)，故此，農(nóng)村發(fā)展開始走向邊緣化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“內(nèi)卷化”、農(nóng)村面貌陳舊、農(nóng)民生活水平低下，這一切與城市相比則出現(xiàn)了嚴(yán)重的非均衡化。

這種城鄉(xiāng)二元格局的狀況若得不到及時(shí)解決，必將成為社會(huì)發(fā)展的巨大隱患。為此，在2003年，中央將三農(nóng)問題作為重中之重加以解決。此后，中央一號(hào)文件又鼓勵(lì)工商資本務(wù)農(nóng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，只有將以前逐漸流失的各種生產(chǎn)要素，重新集中起來并回流到農(nóng)村，才能讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展煥發(fā)出新的活力，而這些諸多要素中，最重要的莫過于資金，其次才是科技、人才、管理等。由于農(nóng)村人口大量外流、土地大量閑置，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)提供了機(jī)遇。為了破解這一農(nóng)村發(fā)展困局，解決財(cái)政能力不足，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各地方政府就此掀起了招商引資的熱潮。

陜西M縣農(nóng)戶與Z·F公司的個(gè)案沖突

陜西M縣地處關(guān)中平原東部，全縣共24.8萬人，城區(qū)人口7.6萬多，農(nóng)村人口近17萬，工業(yè)發(fā)展滯后，是名副其實(shí)的農(nóng)業(yè)大縣。2013年2月1日上午，縣政務(wù)大門被大量農(nóng)民堵塞，這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益糾紛險(xiǎn)些迅速轉(zhuǎn)化為政治性的群體性的突發(fā)性暴力事件。在這次沖突中，該縣副縣長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、公安局長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)親臨現(xiàn)場(chǎng)，并召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)。圍觀人數(shù)眾多，估計(jì)超千人，加上各種媒體爭(zhēng)相報(bào)道，陜西M縣在網(wǎng)上迅速“走紅”。在其背后，是一場(chǎng)長(zhǎng)時(shí)間積壓的土地流轉(zhuǎn)糾紛，更是一場(chǎng)“資本下鄉(xiāng)”后突如其來的影響深遠(yuǎn)的山村地震。

（一）政府招商引資和Z·F公司

2009年，新的縣委書記上任后，對(duì)M縣進(jìn)行大刀闊斧的改革，各項(xiàng)改革措施強(qiáng)力推進(jìn)，其中有一項(xiàng)為“拉大城區(qū)主體框架，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的舉措，對(duì)縣城內(nèi)多個(gè)社區(qū)進(jìn)行果斷拆建，多條街道進(jìn)行拓寬、整改。針對(duì)城郊的大片農(nóng)田則采取了發(fā)展大農(nóng)業(yè)模式。這樣大幅度的開發(fā)建設(shè)，對(duì)于一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣來說，最大的難題是資金奇缺，但是僅憑基層政府的財(cái)政資金肯定是不行的，據(jù)統(tǒng)計(jì)2009年縣財(cái)政收入僅為1.26億元。迫于資金的壓力，該縣提出了全民招商的策略，在西洽會(huì)上，河南的Z·F制藥有限公司成為該年M縣縣委書記引資入縣的特大企業(yè)。Z·F企業(yè)據(jù)說是河南省制藥行業(yè)中企業(yè)規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、市場(chǎng)品牌響的龍頭型企業(yè)。M縣縣委書記、縣長(zhǎng)為表示對(duì)Z·F公司到來的歡迎和重視，進(jìn)行了廣泛的宣傳。

（二）顯失公平的征地與矛盾產(chǎn)生

作為招商引資的項(xiàng)目，Z·F公司在政府部門敦促下很快就進(jìn)入該縣，擬先后投資3億多元，打造國(guó)內(nèi)一流黃姜皂素企業(yè)。縣委縣政府對(duì)Z·F公司投資建設(shè)給予了高度重視和積極配合，不僅在征地上獲得優(yōu)先批準(zhǔn)，而且還制定專門文件，先在政府相關(guān)部門學(xué)習(xí)，然后頒發(fā)文件向下傳達(dá)，要求各村鎮(zhèn)積極的配合征地。以前只是聽說要進(jìn)行征地，但農(nóng)戶并未引起足夠的重視。近些年來隨著水果市場(chǎng)和蔬菜市場(chǎng)需求擴(kuò)張，早已遠(yuǎn)近聞名的S村生產(chǎn)的獼猴桃價(jià)格大幅上漲。鑒于征地難度，還專門成立了“征地協(xié)調(diào)工作隊(duì)”。但大多數(shù)菜農(nóng)、果農(nóng)不愿意轉(zhuǎn)讓，村干部和菜農(nóng)都想自己經(jīng)營(yíng)。為了確保Z·F公司大規(guī)模加工制藥需要，M縣為此召開了專題會(huì)議，并以“發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，繁榮村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”為名，要求各級(jí)干部率先垂范，從長(zhǎng)計(jì)議，積極做好農(nóng)戶工作，實(shí)現(xiàn)土地盡快流轉(zhuǎn)。迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力和各方利益需求，各村鎮(zhèn)干部們不僅采取了常規(guī)性的行政命令，還利用了個(gè)人威望、熟人關(guān)系等多種形式去推進(jìn)農(nóng)民的工作。最后以每畝地450元的價(jià)格成交。事到如今，因土地流轉(zhuǎn)而爆發(fā)群體性事件后，也沒有見到當(dāng)時(shí)農(nóng)戶們“簽訂”的土地流轉(zhuǎn)合同。

基層政府、外來公司和失地農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的角色關(guān)系

（一）基層政府：追求符號(hào)性政績(jī)

地方政府“親近資本”的發(fā)展戰(zhàn)略，源自20世紀(jì)80年代的改革開放。分稅制改革后，主要稅種上繳國(guó)家，地方財(cái)力嚴(yán)重不足。國(guó)有銀行在進(jìn)行股份制改革后，進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)營(yíng)模式，突出表現(xiàn)為“扶富不扶貧，救急不救弱”。國(guó)家體制改革對(duì)經(jīng)營(yíng)國(guó)企也作出明確規(guī)定，縣級(jí)及以下單位不能再搞，而僅靠政府財(cái)政和高門檻銀行貸款來發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)肯定是行不通的，破解資金短缺困境，走開放性道路向外招商引資不失為一種次優(yōu)選擇，發(fā)揮民間資本優(yōu)勢(shì)就成了順理成章的事情，由此基層政府與資本就形成了一個(gè)孿生體。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的激烈競(jìng)爭(zhēng)下，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障上面臨巨大壓力，地方政府儼然已由一個(gè)利益的協(xié)調(diào)者，變成了利益的驅(qū)動(dòng)者和參與者。根據(jù)《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民在土地的流轉(zhuǎn)過程中享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益；土地的流轉(zhuǎn)要依法、自愿、有償。然而在這次M縣Z·F事件的走訪調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)整個(gè)過程政府明顯處于主導(dǎo)地位，淹沒了農(nóng)戶自主決策權(quán)利?；鶎诱疄榱苏猩桃Y，借助國(guó)家、省市等部門的產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠、扶持政策，制定本縣的一系列稅收、財(cái)政等優(yōu)惠政策，放任外來商業(yè)資本和制藥加工企業(yè)的進(jìn)入。在權(quán)力資本（政治資本）和經(jīng)濟(jì)資本的雙重驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)戶作為弱者并未在土地的流轉(zhuǎn)中獲得經(jīng)濟(jì)實(shí)惠，與“擁有土地的價(jià)值就在于土地?fù)碛姓卟粫?huì)非自愿地喪失土地及其產(chǎn)品”相背離。在統(tǒng)購(gòu)農(nóng)戶的優(yōu)質(zhì)黃姜過程中，地方政府采取了“公共性的操縱”，利用掌控的公共權(quán)力，成立了所謂的為民服務(wù)統(tǒng)購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，以“公共性”的名義，從農(nóng)戶那里獲得了對(duì)自身的信任，將農(nóng)戶黃姜以低價(jià)收購(gòu)，再以轉(zhuǎn)手倒賣的形式轉(zhuǎn)給外來的Z·F。由于價(jià)格與價(jià)值嚴(yán)重背離，農(nóng)戶利益遭到了嚴(yán)重侵害。而在實(shí)際的種植、統(tǒng)購(gòu)過程中，基層政府利用掌握的優(yōu)勢(shì)資源與村鎮(zhèn)干部等進(jìn)行利益共謀，榨取農(nóng)民利益。并采用發(fā)布行政命令，召開動(dòng)員大會(huì)等多種方式，與村干部進(jìn)行權(quán)力和利益交換，“象征盜用”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的說辭。通過縱向的行政運(yùn)作體系，把任務(wù)進(jìn)行層層“解壓”，降解到村組，村組干部再通過橫向熟人關(guān)系、鄰里親朋和對(duì)自身擁有的有限資源的充分配置利用，最終，農(nóng)戶各個(gè)被“擺平”。

（二）外來公司：利潤(rùn)最大化

資本下鄉(xiāng)有兩個(gè)方面重要作用：一是農(nóng)村土地因?yàn)橥饨缳Y本的進(jìn)入，可以在市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地變現(xiàn)，通過價(jià)格機(jī)制，進(jìn)而有利于農(nóng)村土地資源的價(jià)值發(fā)現(xiàn)；另一方面資本具有逐利性的偏好，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)趕下必將尋求資本收益最大化。以M縣為例，Z·F公司進(jìn)入一年多后，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)稅費(fèi)降低和市場(chǎng)需求擴(kuò)大，對(duì)當(dāng)?shù)攸S姜需求出現(xiàn)了大幅度的增加。Z·F公司的需求量也大幅上升，原本按照合同3年一個(gè)生長(zhǎng)周期的黃姜，現(xiàn)在提前一年就進(jìn)行采挖，接著以更快的速度進(jìn)行下一輪耕種。當(dāng)時(shí)不在合同范圍的自然村種植的黃姜，由原來1元錢一斤變成兩毛錢一斤，幾乎是無人收購(gòu)，很多農(nóng)民把情況反映到村上，鎮(zhèn)政府和企業(yè)進(jìn)行了協(xié)調(diào)，企業(yè)以生產(chǎn)過剩、黃姜積壓為由，壓低黃姜的收購(gòu)價(jià)格。最后導(dǎo)致那些生長(zhǎng)在交通不便的地方的黃姜就只能便宜賤賣，有些農(nóng)民想著采挖成本巨大，干脆就放棄了采挖。Z·F公司通過縮短黃姜生長(zhǎng)周期，增加播種次數(shù)，壓低成品黃姜價(jià)格的形式賺錢。而且在部分播種、采挖、運(yùn)輸?shù)倪^程中運(yùn)用的基本都是公司自己帶過來的一套人馬，這讓小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)烈的農(nóng)民頗為不滿，認(rèn)為Z·F公司就是“土匪”。

除此之外，黃姜皂素會(huì)排放大量的污水，由于當(dāng)時(shí)急于開工建設(shè)，并沒有建立污水處理廠，生產(chǎn)過程中形成的廢水沿著山里的溝谷朝外流，河谷兩邊原本可以耕種的低洼肥沃土地現(xiàn)已大量廢棄。加上，企業(yè)和村干部利益共謀，企業(yè)對(duì)貧困戶給予物質(zhì)幫助，企業(yè)給村里考上大學(xué)的學(xué)生每人獎(jiǎng)勵(lì)8000-20000元不等。由于金錢的誘導(dǎo)和農(nóng)村“人情文化”的存在，很多農(nóng)民礙于面子，也沒有過多在意污染之事，盡管有部分民眾時(shí)常抱怨。

（三）農(nóng)戶：農(nóng)民道義經(jīng)濟(jì)

在流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)民的土地以種植小麥玉米自給自足為主，再加上山區(qū)遠(yuǎn)離城市市場(chǎng)和信息不對(duì)稱，農(nóng)戶們自認(rèn)為那點(diǎn)土地“不值幾毛錢”—經(jīng)濟(jì)意識(shí)淡薄，產(chǎn)權(quán)意識(shí)模糊。而在承包出去三年后，農(nóng)民不愿意以當(dāng)時(shí)450元的價(jià)格流轉(zhuǎn)。后經(jīng)縣政府部門協(xié)調(diào)，Z·F公司做出讓步，在原來基礎(chǔ)上再補(bǔ)貼50元，持續(xù)到2013年，而當(dāng)?shù)攸S姜為2.8元/千克。為此，從2011年底開始，相當(dāng)部分農(nóng)戶都為極大的價(jià)格反差而憤憤不平。隨著黃姜價(jià)格的不斷上漲，盜采行為漸漸演變?yōu)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)戶們的“合法”行為，成為了選擇的“弱者的武器”農(nóng)戶心中公平的秤桿失衡。當(dāng)他們自己終于意識(shí)到土地如此值錢時(shí)，才發(fā)現(xiàn)本來屬于自己的土地，并不為自己所有，卻落在大承包商和經(jīng)濟(jì)實(shí)體者手中。加上在土地流轉(zhuǎn)過程中，部分村干部與企業(yè)進(jìn)行“利益共享”，由此產(chǎn)生的不公平感、被剝削感讓群眾的怒火一步步燃燒起來，由此引發(fā)了通過包括上訪、信訪等諸多合法的方式向相關(guān)部門來表達(dá)自己的意見、利益訴求，因上訪作用甚微，進(jìn)而轉(zhuǎn)向更加偏激的方式?！安粩嗉由畹膭兿骱徒?jīng)濟(jì)不安全感激起了農(nóng)民的憤怒和道德義憤”。這樣的資本下鄉(xiāng)日益違反了以生存、安全準(zhǔn)則為特征的農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)學(xué)。

從招商引資啟動(dòng)到項(xiàng)目落實(shí)，在這一過程中農(nóng)民深切感受到了自己在土地流轉(zhuǎn)中遭到的種種不合理、不公平的待遇，打破了所謂的“農(nóng)民的道義經(jīng)濟(jì)”理念。在土地流轉(zhuǎn)中摻雜的資本排斥、政策擠壓、信息不對(duì)等、利益勾結(jié)等不利因素，進(jìn)一步影響了農(nóng)戶利益的獲得。由此才導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)土地的非正常集中。正如印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞どf：“社會(huì)排斥思想的真正意義在于強(qiáng)調(diào)了關(guān)系特征所引起的能力剝奪以及貧困”。

對(duì)策建議

（一）搭建土地流轉(zhuǎn)的組織合作機(jī)制

分散、弱小的農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)在面對(duì)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化發(fā)展時(shí)，要尋求自身利益的最大化將非常困難：一是由外界強(qiáng)大資本主導(dǎo)的商業(yè)化，使農(nóng)戶與市場(chǎng)對(duì)接時(shí)必然面臨巨大的外生交易費(fèi)用；二是面對(duì)本地區(qū)行業(yè)巨頭或是龍頭企業(yè)，在與企業(yè)的談判上，農(nóng)戶處于弱勢(shì)地位，無力通過討價(jià)還價(jià)來爭(zhēng)取合理價(jià)格，進(jìn)而贏得自身合理利潤(rùn)?！稗r(nóng)民的主要問題并不是貧窮本身，而是經(jīng)濟(jì)上的不安全感和社會(huì)保護(hù)組織的匱乏”，而“合伙制也更可能發(fā)生于親戚之間和保持長(zhǎng)期關(guān)系的相識(shí)之間，這不僅是由于他們分享了一個(gè)共同的效用函數(shù)，而且還由于每個(gè)人都能更好地知道其他人的工作特征和偷懶傾向”。因此，在土地流轉(zhuǎn)過程中要及時(shí)組建農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，以破解個(gè)體農(nóng)民力量分散、競(jìng)爭(zhēng)不足難題。對(duì)于價(jià)格與價(jià)值背離嚴(yán)重的土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)尋求多種途徑，確保土地出讓者能夠獲得不少于同等社會(huì)平均利潤(rùn)下的一般土地經(jīng)營(yíng)所得。

（二）建立土地流轉(zhuǎn)的應(yīng)急處理機(jī)制

“公民政府是針對(duì)自然狀態(tài)的種種不方便情況而設(shè)置的正當(dāng)救濟(jì)辦法”，“政府是介于臣民和主權(quán)者之間使這兩者之間互相溝通的中間體”。資本下鄉(xiāng)的熱潮已屬事實(shí)，各基層政府應(yīng)該積極建立有別于以往其他事務(wù)的糾紛應(yīng)急處理機(jī)制，因?yàn)椤巴恋睾推渲械囊磺校际侨藗冇脕砭S持他們的生存和舒適生活的”。各地招商局、農(nóng)業(yè)局、信訪部門、縣鎮(zhèn)級(jí)政府、村組等部門要及時(shí)共同組建一個(gè)專業(yè)化的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)。同時(shí)把當(dāng)?shù)氐募彝ソ?jīng)營(yíng)農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織等涉農(nóng)主體吸納進(jìn)來，這樣便于在決策和執(zhí)行工作中統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)利益均衡。

（三）提供土地流轉(zhuǎn)的制度供求機(jī)制

基層政府應(yīng)本著“合法、公開、公正、透明”的原則進(jìn)行流轉(zhuǎn)。要做到：一是充分尊重農(nóng)民的主體地位，維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的各項(xiàng)權(quán)益；二是搭建土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)（如建立土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司），建立健全各項(xiàng)流轉(zhuǎn)制度，確保土地流轉(zhuǎn)在制度框架下實(shí)現(xiàn)交易公平。盡快建立重大土地資產(chǎn)、土地資源的評(píng)估制度，規(guī)范操作程序，確保市場(chǎng)交易主體合法權(quán)益得到維護(hù)；三是建立土地流轉(zhuǎn)前、流轉(zhuǎn)過程中、流轉(zhuǎn)后的跟蹤制度，監(jiān)督產(chǎn)權(quán)實(shí)際情況及其行為合法性，減少機(jī)會(huì)主義傾向和違規(guī)違法行為的出現(xiàn)；四是實(shí)行門檻準(zhǔn)入制度，可適度抬高門檻。針對(duì)土地比較緊缺，需求企業(yè)眾多的情況，可采用招投標(biāo)制度，因?yàn)椤笆袌?chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)降低了尋找和追求最有價(jià)值的選擇來簽訂合約把一種資源用于生產(chǎn)的成本”，這樣或?qū)@得市場(chǎng)條件下土地的真實(shí)價(jià)值。

（四）增進(jìn)政府與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以說是一種將市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)控相結(jié)合，以市場(chǎng)機(jī)制作為社會(huì)資源的主要配置手段的經(jīng)濟(jì)體制或經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式。恰如查爾斯·沃爾夫所說：“市場(chǎng)或政府的選擇是復(fù)雜的，而且通常并不僅僅是這兩個(gè)方面，因?yàn)檫@不是純粹在市場(chǎng)與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度的選擇”。目前，我國(guó)的大部分農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)育程度低，市場(chǎng)的作用空間有限，這一客觀現(xiàn)實(shí)要求政府必須動(dòng)用強(qiáng)有力的行政手段并積極利用經(jīng)濟(jì)手段，提供及時(shí)有效的制度供給，以代替一部分尚不發(fā)育、殘缺的或運(yùn)行失效的市場(chǎng)機(jī)制，自覺地培育和組織市場(chǎng)，搜集和處理信息，從而實(shí)現(xiàn)資源合理配置和有效運(yùn)用。而這一過程應(yīng)更多的體現(xiàn)為政府的社會(huì)服務(wù)職能。

（五）建立契約合同責(zé)任問責(zé)機(jī)制

招商引資是各基層政府為努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而尋求外援的一項(xiàng)重要工作，也是一種促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善民生的重要手段。為了實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，基層機(jī)構(gòu)的黨政一把手往往親自參與招商引資，對(duì)于這種現(xiàn)象無可厚非，但是部分黨政一把手急功近利，具有“經(jīng)濟(jì)人的理性”，把招商引資的項(xiàng)目作為“符號(hào)性政績(jī)”，最終違背了招商引資的初衷。有鑒于此，必須強(qiáng)化政府招商引資一把手的責(zé)任，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實(shí)行問責(zé)制度，若是一把手等人親自參與，就必須簽訂與黨政一把手的目標(biāo)合同，政府招商引資主要負(fù)責(zé)人與企業(yè)的合同，并實(shí)行法律公證?！胺梢唤?jīng)制定，任何人也不能憑他自己的權(quán)威逃避法律的制裁；也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或任何下屬胡作非為，而要求免受法律的制裁”。法律合同關(guān)系的確立，既明確了政府招商引資一把手等人的責(zé)任，同時(shí)，也可以通過有效的合同方式解決政府與企業(yè)之間的紛爭(zhēng)。通過這樣權(quán)力、義務(wù)關(guān)系的厘清，資本下鄉(xiāng)才會(huì)落到實(shí)處，從而真正推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。