■ 高玉貴（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學院 鄭州 451450）

政府治理現(xiàn)代化研究

■ 高玉貴（河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學院 鄭州 451450）

政府治理現(xiàn)代化是一項復雜的系統(tǒng)工程。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關是國家權(quán)力的執(zhí)行者與國家治理的主導性力量。實現(xiàn)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要推進政府治理現(xiàn)代化。推進政府治理現(xiàn)代化要堅持以人為本、法治價值、民主參與和科學系統(tǒng)原則。實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的路徑為：塑造良好的政府治理文化；推進與強化政府職能的轉(zhuǎn)變與定位；強化制度與機制創(chuàng)新；優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)；提供高素質(zhì)人力資源支撐；推進政府、社會、公民之間的互動與互信。

政府治理 現(xiàn)代化 治理現(xiàn)代化 制度

十八屆三中全會明確提出：全面深化改革的總目標是，完善和發(fā)展社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關是國家權(quán)力的執(zhí)行者與國家治理的主導性力量。實現(xiàn)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢必要推進政府治理現(xiàn)代化。政府治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容，也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

政府治理現(xiàn)代化內(nèi)涵與原則

（一）政府治理現(xiàn)代化內(nèi)涵

20世紀90年代以來，治理作為一種新型的管理范式開始在西方興起，“治理”這一概念開始風行于學術領域。治理（辭海，2010年）指公共或私人領域內(nèi)個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。治理是一種內(nèi)涵豐富的概念。治理既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府的機制，隨著治理范圍的擴大，各色任何各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需要、并實現(xiàn)各自的愿望。治理反映的就是這樣一種觀念：各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)利，政府之外，社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負責維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)。治理指的是任何社會系統(tǒng)都應承擔而政府卻沒有管起來的那些職能（詹姆斯N·羅西瑙，2006）。治理最本質(zhì)的特征體現(xiàn)為協(xié)調(diào)、共享與互動?！爸卫憩F(xiàn)代化”是十八屆三中全會，在論述全面深化改革的總目標時，提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大課題。我們黨最早提出現(xiàn)代化，內(nèi)容是四個現(xiàn)代化。改革開放以來，我們對現(xiàn)代化內(nèi)涵的認識進一步深化，十八大進一步將“生態(tài)文明建設”納入現(xiàn)代化內(nèi)容，形成“五位一體”的發(fā)展格局，極大豐富了現(xiàn)代化的內(nèi)涵。政府治理，作為一種新型的政府社會管理和公共服務范式，體現(xiàn)在現(xiàn)代公共事務管理和公共服務中，政府作為重要的主導者和服務者，與社會組織、企業(yè)、社區(qū)、公眾等不同行為主體，作為平等的合作伙伴關系依法、科學對公共事務協(xié)調(diào)管理，增進社會福祉。政府治理現(xiàn)代化是一項復雜的系統(tǒng)工程。政府治理現(xiàn)代化體現(xiàn)為采用現(xiàn)代化的科學信息技術，倡導以人為本、民主參與、科學精神、法治原則，以現(xiàn)代化的人格發(fā)展為目標，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，增進社會公平正義、自由、平等與社會福祉。政府治理現(xiàn)代化沒有統(tǒng)一的范式。中國政府治理現(xiàn)代化是社會主義現(xiàn)代化，具有中國特色的現(xiàn)代化。

（二）政府治理現(xiàn)代化原則

1.以人為本原則。從委托代理理論看，政府作為人民的委托機關，政府治理的最直接目的在于實現(xiàn)解決好人民最關心最直接的現(xiàn)實利益問題。將人民的利益排在最前面，以人民的滿意作為以衡量標準。以人為本，堅持群眾路線，為人民服務，敢于責任擔當，甘愿與民同樂，體現(xiàn)“大道之行，民為邦本”的為民情懷。以人為本，將人的全面自由發(fā)展與幸福作為政府治理的終極目標。堅持以人為本，將廣大人民的利益放在第一位，滿足人的合理需求，提升人的素質(zhì)，尊重人的首創(chuàng)精神，促進人的全面與自由發(fā)展。政府社會治理中，政府的決策要致力于集體決策、科學決策、民主參與決策。決策過程中政府要考慮的首要問題是，所采取的公共政策是否能充分反映公眾的利益，是否能使公眾受益。

2.法治價值原則。法治是現(xiàn)代國家文明進步的象征。法治是政府治理現(xiàn)代化的基本原則和標志，為推進政府治理現(xiàn)代化提供了根本制度保證。推進政府治理現(xiàn)代化需要深入推進依法行政，加快建設法治政府。我國是法治國家，法治的核心就是依法治權(quán)，依法行政。推進政府治理現(xiàn)代化中，政府治理要體現(xiàn)法治精神，人人在法律面前平等，不存在特權(quán)現(xiàn)象和行為；需要樹立對法治的信仰，充分發(fā)揮法治的引領和保障價值功能，運用法治的思維和方式解決政府治理中遇到的各類社會問題。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和有效發(fā)揮政府應有作用，都需要堅強有力的法治保障和法治信仰。

3.民主參與原則。推進政府治理現(xiàn)代化要充分發(fā)揮社會公眾的主體性和積極性作用，尊重人民主體參與的地位和價值，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，鼓勵廣泛的民主參與，充分依靠人民參與的推動作用。因此，推進政府治理現(xiàn)代化，必須堅持民主參與原則。政府治理現(xiàn)代化需要改變強權(quán)的管理思想，提供基層政府及工作人員更多的參與權(quán)、決策權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。放權(quán)于基層和社會，使長期處于被動的管理者和公民具有自主權(quán)和決策權(quán)，以優(yōu)化政府組織內(nèi)部自身的管理。通過公民的參與進行決策，以最大限度體現(xiàn)和滿足公共利益，提高公共政策的質(zhì)量，使公共政策執(zhí)行暢通有力，實現(xiàn)“善治”。

4.科學系統(tǒng)原則。系統(tǒng)是由諸多要素組成的具有特定功能的整體。政府治理過程是一個系統(tǒng)的過程，其治理現(xiàn)代化需要科學系統(tǒng)的信念和制度體系。政府治理過程涉及到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，要將這些環(huán)節(jié)作為一個整體的系統(tǒng)來看待，因此要發(fā)揮各個環(huán)節(jié)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。政府治理中的主體是多元化的，多元化的主體形成一個主體系統(tǒng)。如何發(fā)揮政府、市場、企業(yè)、第三部門、公眾等多元主體系統(tǒng)的有效整合，考量著政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？茖W系統(tǒng)原則要求政府治理現(xiàn)代化要適應科學技術發(fā)展的趨勢，依靠信息技術，科學系統(tǒng)決策，提升政府治理決策水平，采用科學的方式、方法和工具提升政府治理效果。

政府治理過程中存在的問題

（一）政府治理文化缺失

文化是政府治理中最深刻的影響要素之一。政府治理現(xiàn)代化，既需要有硬實力的支撐，更需要有文化軟實力支撐。軟實力是指文化、信念價值、思維方式層面的影響力和感召力。文化軟實力，是指與經(jīng)濟力、軍事力、科技力相對應的，通過文化載體和文化方式表現(xiàn)的影響力。從管理到治理，本質(zhì)上就體現(xiàn)了管理文化的轉(zhuǎn)變，即從單一走向多元；從管制走向服務；從自上而下走向“網(wǎng)絡化’的互動；從官員的“高高在上” 走向平等協(xié)商對話；從封閉走向開放透明；從單一強制性權(quán)力走向更多的非強制性權(quán)力。由于長期的傳統(tǒng)歷史專制思想的影響，政府及其公務員的官僚管制意識仍然存在；公民的社會治理意識和價值觀缺乏，自治能力弱，過于依賴政府，使當前政府治理文化沒有有效塑造與形成。

（二）制度與機制創(chuàng)新滯后

治理現(xiàn)代化實質(zhì)上是制度的現(xiàn)代化。推進政府治理現(xiàn)代化需要系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，需要增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理社會。但目前政府治理制度滯后于社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，缺乏制度與機制創(chuàng)新預見性和前瞻性。政府治理領域缺乏健全的法律法規(guī)體系，缺乏合理的、可行的、有效的管理制度與機制。政府官員績效考核通常是按短期績效考核官員的工作，而忽視長遠的后果影響。政府治理績效問責制，常常受到人情、面子、熟人等因素干擾。政府治理和公共服務中的信息不對稱問題，導致政府和政府官員不能及時對社會公眾的要求作出有效的回應。政府治理績效考核評價體系不夠完善，硬性指標模糊，評估標準不夠明確，政府回應力、公民滿意度、生態(tài)環(huán)保、依法行政等指標權(quán)重低，政府治理和公共服務質(zhì)量與個人考核結(jié)果的關聯(lián)度比較低。政府權(quán)力運行機制和政府治理問責制不健全，監(jiān)督機制不完善，政策執(zhí)行不力。另外，由于干部選拔機制等問題存在，政府官員的能力素質(zhì)還不適應新形勢任務要求，政府有效治理的制度化、規(guī)范化、科學化水平有待提升。

（三）政府角色與職能定位問題

政府職能轉(zhuǎn)變的實質(zhì)就是調(diào)整與其他社會主體的關系，做好政府自身能做好的事，也即是說，政府管不好或管不了的事堅決不去管。十八屆三中全會提出，“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”和“更好地發(fā)揮政府作用”。市場主體是“法無禁止即可為”，政府則是“法無授權(quán)不可為”。在現(xiàn)實社會治理中，政府與市場、社會的關系沒有理順，市場在資源配置中的作用有效性受到制約。長期以來我國一直是“強政府、弱社會”，公民過于依靠政府。從當前情況看，政府職能仍未發(fā)生根本性改變，公共服務和環(huán)境保護職能仍未到位，政府長期在經(jīng)濟發(fā)展中起主體作用，包攬了許多本該由市場自身承擔的經(jīng)濟職能，直接管了一些管不了也管不好的事情。政府常常存在缺位、越位和錯位的問題。從當前情況看，許多現(xiàn)代社會所需要的政府公共服務未能得以及時、有效供給，嚴重存在“缺位”現(xiàn)象，例如，社會保障、學前教育、農(nóng)村公共服務、就業(yè)服務、住房、衛(wèi)生醫(yī)療、知識產(chǎn)權(quán)保護等；在“越位”方面上，例如微觀手段多，宏觀手段少，過多干預市場和企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，經(jīng)濟性領域?qū)徟马椚员容^多，致使企業(yè)常常圍繞著政府轉(zhuǎn)。在“錯位”方面，政府既是市場規(guī)則的制定者，又是國有資產(chǎn)的所有者，而且又是社會的管理者，這樣政府一方面以管理者身份管理市場，另一方面又作為國有企業(yè)的所有者進入市場，必然帶來市場競爭的扭曲，導致“尋租”行為發(fā)生，嚴重損害著社會的公共利益。

（四）政府、社會、公眾間的互動問題

政府、社會、公眾之間的互動體現(xiàn)了政府治理的工具性問題。當前政府未有效地將一系列新的治理工具引進到政府治理行為活動中來，也沒有有效形成由政府、企業(yè)、市場、公民團體和其他非政府組織的治理網(wǎng)絡。當前我國社會組織的發(fā)育和成熟度不夠，社會的自我組織自我管理能力很低，許多社會公共事務和社會問題就只能依靠政府來管理，“大政府、小社會”的局面依然存在，難以有效實現(xiàn)從管理到治理的轉(zhuǎn)變。我國公民與政府之間缺乏交流、溝通互動機制，導致政府與公民之間的政務信息交流與溝通十分有限，政府不了解公民真正的期望與需要，公民也不了解政府的相關公共政策內(nèi)容和行政行為，導致政府與社會、公民之間的有效互動與溝通、互信缺乏。政府未有效依靠社會、企業(yè)、第三部門、民間團體等社會組織為各種社會力量參與政府治理創(chuàng)建平臺，以充分發(fā)揮社會組織的力量。

實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的路徑

（一）塑造良好的政府治理文化

治理文化的應有之義就包括公平、平等、信任、合作、參與、融合。政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)既要提高硬實力，也更要提高軟實力。政府治理文化即是一種軟實力，它的塑造是推進政府治理現(xiàn)代化的“導航儀”。治理文化的培育與形成比法律與制度體系建設更為困難。政府有效治理應樹立正確的價值信念。政府治理現(xiàn)代化需要良好的治理文化凝聚導向，需要堅定的信仰和理念，形成協(xié)同思維、共治習慣。提升政府治理文化軟實力，塑造良好的政府治理文化，政府要積極發(fā)揮好新興媒體的作用，積極拓展傳播平臺和載體，努力傳播社會主義核心價值觀，將社會主義核心價值觀貫穿于政府治理的全過程，提倡公平正義、民主、和諧、秩序政治與誠信。強化政府治理的法治思維和法治方式，樹立法治理念與價值，強化法律制度執(zhí)行文化，提高政府法治的執(zhí)行力。發(fā)揮治理文化的引導、激勵、凝聚規(guī)范和輻射等多重功用，樹立政府部門與社會、公眾協(xié)同治理，彼此信任，敬業(yè)意識、公共服務意識和精神，培育職業(yè)公仆意識，自我管理、公民自治精神。加強公民的公共行政精神的培養(yǎng)，塑造良好的政府治理文化，政府要注重宣傳教育，示范引領，以身作則，表率先行。

（二）推進與強化政府職能的轉(zhuǎn)變與定位

健全政府職能體系，有效履行職能是實現(xiàn)政府有效治理的關鍵。政府需要準確定位所扮演的角色，明確政府的權(quán)限和責任，推進公共服務型政府建設，為社會及其公眾提供高質(zhì)量、差異化的公共服務。政府要履行好宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、保護環(huán)境的職能，要減少或退出對資源的直接配置，減少對微觀經(jīng)濟活動的直接干預。政府要處理好與市場、社會的關系，準確定位各方的邊界，合理發(fā)揮各自的功能，簡政放權(quán)，激發(fā)激活市場各類主體，使市場在資源配置中起決定性作用。另外，政府要加快健全市場監(jiān)管體系和信用體系，加強對知識產(chǎn)權(quán)的保護，為市場主體營造公開、公平、公正的良好競爭環(huán)境，充分發(fā)揮政府在治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中的主導和引領作用，推進我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

（三）強化制度與機制創(chuàng)新

制度與機制創(chuàng)新為政府治理現(xiàn)代化提供了制度保障。政府治理現(xiàn)代化是依托制度的治理現(xiàn)代化。制度具有根本性、全局性、長遠性作用。政府治理現(xiàn)代化的維持和發(fā)展離不開制度的創(chuàng)新和保障。法律是治國之重器，良法是善治之前提。法治實現(xiàn)的一個重要條件是要有良好和完善的制度。政府治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)必須建立在法治的基礎之上，強化政府服務流程創(chuàng)新機制，使之規(guī)范化和制度化。政府治理現(xiàn)代化關鍵在于制度的改革與創(chuàng)新。制度是決定社會發(fā)展與文明進步的關鍵性因素，只有持續(xù)推進制度變革和創(chuàng)新，推進治理體系完善，才能推進政府治理現(xiàn)代化。將權(quán)力關進制度的籠子，用制度來保障廣大人民群眾的利益。制度的設計必須與時俱進，制度的完善與文明是政府治理能力的重要標志，是社會各方共同利益和價值訴求。政府有效治理，需要增強按照制度辦事，依法辦事意識，善于運用制度、法律思維和方式治理社會，將各方面制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政府治理效果，推進政府治理現(xiàn)代化。

其一，政務信息公開制度。陽光是最好的消毒劑。公開、公平、公正是法治的價值所在。隨著現(xiàn)代知識經(jīng)濟和信息化社會的發(fā)展，公民的知情權(quán)意識愈來愈覺醒。提升政府治理能力必須重視政府信息公開，重視政務信息的共享，強化推進政務信息公開制度建設，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)；堅持依法行政，推進政務公開，增強透明度，讓公眾知道政府在想些什么、干些什么，以取得人民群眾的充分理解、廣泛支持和積極參與。政務信息公開成為政府治理方式向制度化轉(zhuǎn)變的途徑。其二，民主科學決策機制。行政決策是指政府在公共管理和提供公共服務的過程中作出的方案的選擇。建立健全行政決策機制和程序，增強決策的透明度和擴大公民參與決策范圍和力度，廣納賢良，集思廣益，推進科學決策、民主決策、依法決策。良好民主科學決策機制要求具有科學技術支撐，充分發(fā)揮專家智囊團的智庫作用，并讓受政策影響的相關受眾對象以及社會公眾參與到?jīng)Q策中，增強公共決策的民主化和科學化。其三，建立第三方績效評價和政府回應機制。第三方通常與評價對象、服務接受者沒有直接的利益關系。建立第三方績效評價和政府回應機制，授權(quán)專業(yè)的第三方機構(gòu)和部門，讓其獨立地對政府治理績效作出評估，有助于治理績效效果的客觀、公正、公平。政府治理現(xiàn)代化需要使專業(yè)化的第三方績效評價獨立化和政府回應機制法治化，并將績效評估法治化建設成效作為衡量政府治理成效主要內(nèi)容，納入到政績考核評價體系里。

（四）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)組合影響功能的發(fā)揮。政府治理現(xiàn)代化需要設計科學的、合理的政府組織結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代社會本質(zhì)上是網(wǎng)絡化的社會。政府有效治理結(jié)構(gòu)必須基于網(wǎng)絡化社會事實。“網(wǎng)絡化”更為強調(diào)平等、契約與互信合作，這也體現(xiàn)了“網(wǎng)絡化”組織結(jié)構(gòu)與政府治理組織結(jié)構(gòu)的契合點?？茖W合理的政府組織結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的重要保障。優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，要體現(xiàn)出政府治理既是從上到下的秩序化構(gòu)建，也是上下互動、政府與社會互動的扁平化管理。在政府層級上，有條件的地方要積極探索省直接管理縣體制改革，減少管理層級，縮小溝通距離，使政務信息高效快捷傳遞，使基層政府組織能夠根據(jù)具體情況環(huán)境靈活自主作出相應決策實施方案，以提高政府治理的效能；在橫向部門設置上，要積極穩(wěn)健實施大部門制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。依據(jù)組織理論政府需要在管理幅度許可的范圍內(nèi)，應盡可能地減少垂直的層級等級鏈；要嚴格控制機構(gòu)編制，推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化；要優(yōu)化行政區(qū)劃設置，加強對行政區(qū)劃的戰(zhàn)略性發(fā)展研究，通過優(yōu)化行政區(qū)劃設置，合理配置行政資源，使行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。此外，政府要簡政放權(quán)、減少對資源的直接配置，對政府治理和公共服務流程進行再造。

（五）提供高素質(zhì)人力資源支撐

良好的治理，制度起著決定性作用，但治理者的素質(zhì)至關重要。政府治理現(xiàn)代化離不開高素質(zhì)的政府公務員。提高政府公務員的素質(zhì)，要建立科學的政府官員選拔和人才評定程序與機制：職位分析、招聘與甄選、教育與培訓、績效評估、薪酬管理與激勵等程序與機制。通過合法程序和民主機制，將優(yōu)秀的公民遴選出來，授予其權(quán)力，以制度監(jiān)督其權(quán)力，不斷提高公務人員素質(zhì)和治理能力。同時，將憲法和法律作為公共部門人員培訓與開發(fā)的核心課程，提升公共部門工作人員的憲法和法律思維觀念，建立尊重憲法和法律權(quán)威的意識，提高自身憲法和法律素養(yǎng)。政府公務人員素質(zhì)和治理能力提升，將會政府治理的效能更加明顯，使之彰顯為社會服務的本質(zhì)。

（六）推進政府、社會、公民之間的互動與互信

推進政府治理現(xiàn)代化，政府需要將一系列新的治理工具引進到政府治理行為活動中來，更要關注政府治理中的工具理性：由單靠權(quán)力強制性工具轉(zhuǎn)向依靠互動互信的非強制性工具，即強調(diào)社會公共事務中多方協(xié)同治理，強調(diào)政府與社會、私營部門、第三部門、社區(qū)、個人多元參與，依靠平等協(xié)商對話互動，給予公共服務對象更多權(quán)利，使其積極主動參與，而非被動接受，進而達成互信，形成由政府、企業(yè)、市場、社區(qū)、公民團體和其他非政府組織的治理網(wǎng)絡。推進政府治理現(xiàn)代化，需要充分發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方積極有效參與，實現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、社區(qū)公眾自我管理的良性互動，以提高公共政策的質(zhì)量。政府要有效開通政務信息網(wǎng)平臺及時將政務信息向社會發(fā)布，進一步完善政務微信等工具平臺，通過“指尖上的對話”增強政府與社會、公眾之間的互動與互信，使政府治理中政府、社會、公眾之間的互動合理化、可行化、規(guī)范化和科學化。

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本文系河南省教育廳人文社科項目“促進生態(tài)文明建設的政府行為研究”（2015-QN-055）的階段性成果

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高玉貴（1979年－），男，河南長葛人，河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學院講師，管理學碩士，研究方向：公共政策、行政改革與發(fā)展。