馬 瑞

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012）

我國(guó)公共危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀與完善意見(jiàn)

馬 瑞

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012）

近年來(lái)，全球危機(jī)事件頻發(fā)，危機(jī)管理成為世界性難題，且中國(guó)進(jìn)入危機(jī)事件高發(fā)期。危機(jī)事件具有突發(fā)性、不確定性和危害性，加強(qiáng)公共危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)的建設(shè)與完善，有助于探求科學(xué)的危機(jī)事件預(yù)警機(jī)制，總結(jié)有效的公共危機(jī)事件應(yīng)急對(duì)策。本文在概述效果評(píng)估系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，試分析我國(guó)公共危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)存在的問(wèn)題，并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)提出針對(duì)性意見(jiàn)。

公共危機(jī)管理；效果評(píng)估；評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)

1　公共危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)概述

1.1公共危機(jī)管理效果評(píng)估

在公共危機(jī)管理的整體過(guò)程中，危機(jī)評(píng)估機(jī)制按時(shí)間順序可以分為以下三種：第一，危機(jī)發(fā)生前，危機(jī)管理者根據(jù)信息收集與出現(xiàn)征兆對(duì)可能出現(xiàn)的危機(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并結(jié)合預(yù)警機(jī)制進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，稱為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；第二，危機(jī)發(fā)生時(shí)，危機(jī)管理者和參與者對(duì)危機(jī)處理過(guò)程中出現(xiàn)的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控與評(píng)估，及時(shí)改變應(yīng)急對(duì)策，稱為監(jiān)控評(píng)估；第三，危機(jī)發(fā)生后，即在各項(xiàng)管理工作都完成后，對(duì)整個(gè)危機(jī)事件造成的損傷和危機(jī)中的應(yīng)急對(duì)策等危機(jī)處理情況進(jìn)行評(píng)估和反饋，稱為效果評(píng)估。

效果評(píng)估是在評(píng)估對(duì)社會(huì)作用的基礎(chǔ)上，在危機(jī)管理工作完成后，通過(guò)了解考察調(diào)查，針對(duì)危機(jī)發(fā)生的原因，危害程度，處理危機(jī)的對(duì)策等各方面進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程。系統(tǒng)的、全面的、科學(xué)的危機(jī)管理效果評(píng)估結(jié)果可為危機(jī)管理制度提供大量有效的反饋信息，為完善危機(jī)管理制度提供數(shù)據(jù)參考，并幫助人們及時(shí)正確評(píng)價(jià)公共危機(jī)給社會(huì)帶來(lái)的影響，為恢復(fù)重建工作的順利開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為制定政策計(jì)劃提供資料。

1.2效果評(píng)估系統(tǒng)

1.2.1評(píng)估主體

危機(jī)事件效果評(píng)估為保證評(píng)估的客觀性和公正性，其組織（主體）一般都獨(dú)立于危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，一般是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或國(guó)家立法機(jī)關(guān)授權(quán)批準(zhǔn)的擁有獨(dú)立權(quán)力的組織。公共危機(jī)管理效果評(píng)估組織的組成成員都是危機(jī)事件涉及的各個(gè)領(lǐng)域的專家，因此，評(píng)估活動(dòng)中提出的評(píng)價(jià)和意見(jiàn)具有科學(xué)性、有效性和可信性。

1.2.2評(píng)估指標(biāo)

確定公共危機(jī)管理評(píng)估系統(tǒng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)和評(píng)分辦法是評(píng)估組織的重要職能之一。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的合理性、全面性及價(jià)值取向關(guān)系到調(diào)查評(píng)估的科學(xué)性、公正性和可操作性，評(píng)估指標(biāo)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義決定評(píng)估系統(tǒng)是否可以投入使用，是否具備評(píng)估危機(jī)事件的能力。評(píng)估指標(biāo)一般包括法制基礎(chǔ)、管理機(jī)構(gòu)、指揮中心、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)控、通信與信息保障、決策制定監(jiān)控、宣傳教育等。

1.2.3評(píng)估程序與方法

公共危機(jī)管理效果評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的工作，評(píng)估要經(jīng)過(guò)周密安排與組織。一般程序包括成立調(diào)查評(píng)估小組，制定專項(xiàng)評(píng)估方案，收集信息，分析信息，得出結(jié)論，生成報(bào)告并制定完善的預(yù)警機(jī)制和決策方案。

評(píng)估方法分為定性評(píng)估和定量評(píng)估，一般在進(jìn)行評(píng)估時(shí)將二者結(jié)合起來(lái)，得出評(píng)估結(jié)果。

1.2.4評(píng)估總結(jié)

效果評(píng)估信息收集完成后，經(jīng)過(guò)分析評(píng)估得出結(jié)果，并對(duì)其進(jìn)行必要處理，即撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告。撰寫(xiě)評(píng)估報(bào)告包括闡述危機(jī)發(fā)生經(jīng)過(guò)、相關(guān)價(jià)值判斷、自我檢查、征詢他人意見(jiàn)、提出科學(xué)的且能改善公共危機(jī)管機(jī)制的政策和意見(jiàn)。

1.3進(jìn)行效果評(píng)估的意義與作用

雖然進(jìn)行效果評(píng)估時(shí)危機(jī)事件已經(jīng)結(jié)束，但是，效果評(píng)估依然很重要。危機(jī)評(píng)估的目的是確認(rèn)危機(jī)損失程度，了解危機(jī)惡化概率，確認(rèn)危機(jī)對(duì)組織造成的其他連鎖反應(yīng)，判斷和總結(jié)危機(jī)狀況。只有分析整理相關(guān)信息，并做出評(píng)估報(bào)告，才能更好地應(yīng)用在以后的公共危機(jī)管理中，在下次危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，盡可能減少危機(jī)事件帶來(lái)的不良影響，減少危機(jī)損失。在危機(jī)發(fā)生前或危機(jī)發(fā)生時(shí)要收集更多信息，積極提出應(yīng)對(duì)策略，做出正確決策，延緩危機(jī)甚至消除危機(jī)，減少公共危機(jī)事件對(duì)國(guó)家、經(jīng)濟(jì)、人民造成的損失。

2　我國(guó)公共危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)狀

2.1研究現(xiàn)狀

通過(guò)了解公共危機(jī)效果評(píng)估，對(duì)照我國(guó)公共危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)近年來(lái)我國(guó)在效果評(píng)估系統(tǒng)建設(shè)方面已有較大進(jìn)展。目前，我國(guó)投入使用的公共危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)主要是“一案三制”應(yīng)急保障系統(tǒng)，“一案”是指突發(fā)公共事件營(yíng)救案例預(yù)案體系，包括總體應(yīng)急預(yù)案和各種專項(xiàng)預(yù)案、部門(mén)預(yù)案；“三制”是指應(yīng)急管理法制、體制、機(jī)制。“一案三制”基本包括我國(guó)危機(jī)管理制度建設(shè)的主要內(nèi)容，符合我國(guó)危機(jī)管理的戰(zhàn)略需求。

此外，一些國(guó)內(nèi)學(xué)者還提出以公共事件處置流程入手的評(píng)估指標(biāo)體系，即從預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段進(jìn)行設(shè)計(jì)；還可借鑒美國(guó)、日本等國(guó)家已經(jīng)成熟的公共危機(jī)管理能力評(píng)估指標(biāo)體系，通過(guò)理解指標(biāo)體系，轉(zhuǎn)化為中國(guó)國(guó)情指標(biāo)體系。

總體上，我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到危機(jī)管理效果評(píng)估的重要性，并有一定進(jìn)展，部分評(píng)估體系已經(jīng)投入使用，與事件有緊密聯(lián)系。但是，大部分還存有問(wèn)題，不能與實(shí)踐產(chǎn)生良好呼應(yīng)，且不成體系。

2.2存在問(wèn)題

2.2.1評(píng)估對(duì)象單一

危機(jī)管理效果評(píng)估對(duì)象較多，但是，目前研究主要集中于兩大類，一是對(duì)危機(jī)事件某階段工作進(jìn)行評(píng)估；二是對(duì)公共危機(jī)管理能力進(jìn)行總體性評(píng)估。評(píng)估對(duì)象較為單一，缺乏對(duì)危機(jī)事件的總體評(píng)估，對(duì)危機(jī)事件應(yīng)急處置評(píng)估等。此外，我國(guó)過(guò)分重視對(duì)危機(jī)事件處理能力的評(píng)估，忽視應(yīng)急處置部門(mén)的建設(shè)評(píng)估。

2.2.2評(píng)估指標(biāo)與實(shí)際危機(jī)事件脫節(jié)

對(duì)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定是公共危機(jī)效果評(píng)估系統(tǒng)中的重要一環(huán)。但是，目前，我國(guó)對(duì)評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定不完善，只在一級(jí)指標(biāo)中有所體現(xiàn)，在二級(jí)指標(biāo)和三級(jí)指標(biāo)中都沒(méi)有對(duì)具體危機(jī)事件進(jìn)行設(shè)定，導(dǎo)致與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

2.2.3評(píng)估指標(biāo)過(guò)分追求復(fù)雜性

全面的評(píng)估指標(biāo)有助于得出具體的評(píng)估結(jié)果，但是，過(guò)于追求指標(biāo)復(fù)雜性，缺乏實(shí)用性，操作性，得不到清晰簡(jiǎn)明的評(píng)估結(jié)果。且評(píng)估指標(biāo)建立的本身就是為快速得到科學(xué)可信的評(píng)估結(jié)果，盡快尋找體制中存在的問(wèn)題，以改進(jìn)危機(jī)管理工作，提高應(yīng)急能力。因此，過(guò)于復(fù)雜的評(píng)估指標(biāo)降低工作效率，實(shí)質(zhì)上也偏離效果評(píng)估目標(biāo)。只有簡(jiǎn)潔明確的評(píng)分方法，覆蓋性強(qiáng)的評(píng)估指標(biāo)才有助于公共危機(jī)管理部門(mén)迅速掌握實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)自身問(wèn)題，完善公共危機(jī)管理機(jī)制。

3　國(guó)際公共危機(jī)效果評(píng)估體系借鑒與針對(duì)我國(guó)的完善意見(jiàn)

3.1國(guó)際關(guān)于效果評(píng)估系統(tǒng)的建設(shè)

3.1.1美 國(guó)

目前，美國(guó)已建立了一套相當(dāng)完善的危機(jī)管理體制，這套危機(jī)管理體制建立在整體治理基礎(chǔ)上，通過(guò)法制手段，將完備的計(jì)劃、機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和社會(huì)能力包含在體系中。

以2005年卡特里娜颶風(fēng)為例，可以看出美國(guó)在面對(duì)公共危機(jī)評(píng)估時(shí)的做法是多維度、多角度的。此次評(píng)估總結(jié)報(bào)告有兩份，分別由美國(guó)白宮和參議院得出。這種組織上的雙重視野評(píng)估方式，有助于全面掌握危機(jī)事件脈絡(luò)，避免單方評(píng)估的片面性，起到相互彌補(bǔ)的作用。但是，此方法費(fèi)時(shí)費(fèi)力，一般危機(jī)事件不建議選擇多組織考察評(píng)估的方法。

3.1.2英 國(guó)

英國(guó)危機(jī)管理體系建設(shè)始于20世紀(jì)80年代后期，起步較晚，由于一系列重大災(zāi)難帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p傷后才開(kāi)始進(jìn)行系統(tǒng)的危機(jī)管理體制建設(shè)。英國(guó)政府認(rèn)為合作是成功進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)工作的關(guān)鍵，且建立穩(wěn)定、多機(jī)構(gòu)、全國(guó)性合作體系，更有利于抵擋危機(jī)事件帶來(lái)的災(zāi)害。

以2005年倫敦連環(huán)爆炸事件為例，它嚴(yán)重破壞了倫敦的交通系統(tǒng)，影響社會(huì)安定。此次評(píng)估的特色體現(xiàn)在側(cè)重評(píng)估群體心理反應(yīng)，且其報(bào)告?zhèn)戎攸c(diǎn)也在安撫群眾、處理群眾心理和危機(jī)應(yīng)急通訊協(xié)作等方面，以堅(jiān)持以人為本、加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作為主，提出多條政策以避免災(zāi)害再次發(fā)生?？梢?jiàn)，英國(guó)危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)更側(cè)重以人為本，注重測(cè)評(píng)發(fā)生災(zāi)害后各部門(mén)協(xié)調(diào)合作情況。

3.1.3日 本

受特殊地理?xiàng)l件影響，日本是世界上自然災(zāi)害爆發(fā)最頻繁的國(guó)家之一。因此，長(zhǎng)期以來(lái)，自然災(zāi)害一直是日本危機(jī)管理的重點(diǎn)，且自1950年至今，其已經(jīng)積累了很多關(guān)于地震危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)，其效果評(píng)估系統(tǒng)也相對(duì)完善。

日本危機(jī)管理效果評(píng)估系統(tǒng)側(cè)重政府管理評(píng)估，傾向日常管理教育，防微杜漸，盡量減少經(jīng)濟(jì)損失，通過(guò)政府強(qiáng)制演習(xí)來(lái)提高國(guó)民應(yīng)對(duì)災(zāi)害的心理素質(zhì)和生存能力，且相關(guān)危機(jī)管理的政策也相對(duì)較完善。

3.2完善意見(jiàn)與實(shí)施辦法

第一，增加評(píng)估主管部門(mén)評(píng)估環(huán)節(jié)。根據(jù)我國(guó)近年來(lái)幾次公共危機(jī)效果評(píng)估過(guò)程來(lái)看，我國(guó)缺少對(duì)危機(jī)評(píng)估主管部門(mén)或組織進(jìn)行評(píng)估的環(huán)節(jié)，由于缺乏對(duì)組織的評(píng)估，導(dǎo)致有些組織成員尸位素餐，沒(méi)有提出可行性政策，導(dǎo)致多項(xiàng)政策提議缺乏實(shí)踐性，浪費(fèi)時(shí)間人力。因此，建議由評(píng)估對(duì)象組成專人小組對(duì)評(píng)估主體進(jìn)行問(wèn)責(zé)評(píng)估，查看評(píng)估主體是否認(rèn)真舉行聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)，集體討論整理資料，使評(píng)估主體提高責(zé)任意識(shí)，認(rèn)真對(duì)待每一次效果評(píng)估，并得出科學(xué)有效的報(bào)告。

第二，針對(duì)不同災(zāi)害設(shè)立簡(jiǎn)明、科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)和評(píng)分辦法。評(píng)估指標(biāo)作為效果評(píng)估系統(tǒng)的核心環(huán)節(jié)，一直是我國(guó)效果評(píng)估系統(tǒng)的弱項(xiàng)，且由于沒(méi)有掌握合理的設(shè)置原則和評(píng)分辦法，導(dǎo)致部分指標(biāo)過(guò)多、過(guò)細(xì)，重復(fù)評(píng)估現(xiàn)象嚴(yán)重，而部分則涵蓋不足，缺少全局性。同時(shí)，評(píng)分辦法的復(fù)雜性也會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)時(shí)間、出現(xiàn)不同程度的錯(cuò)誤。因此，針對(duì)不同危機(jī)事件，要重新設(shè)定評(píng)估指標(biāo)，將不必要的一級(jí)指標(biāo)刪去，重點(diǎn)評(píng)估與評(píng)估目標(biāo)相關(guān)的指標(biāo)，并將其細(xì)化。此外，評(píng)分系統(tǒng)也要多征求專家意見(jiàn)，討論制訂一套簡(jiǎn)潔科學(xué)的評(píng)分細(xì)則，提升評(píng)估的可操作性和報(bào)告的有效性及可信度。

第三，加強(qiáng)政府執(zhí)行力和控制力，制定有效且能落實(shí)到位政策計(jì)劃。根據(jù)我國(guó)和國(guó)際的效果評(píng)估主體來(lái)看，其都是由政府發(fā)起，政府在處理危機(jī)事件中有重要作用。因此，效果評(píng)估系統(tǒng)要加強(qiáng)對(duì)政府作用的評(píng)估，并提出針對(duì)性意見(jiàn)，提高政府執(zhí)行力和控制力。此外，政府也應(yīng)仔細(xì)思考評(píng)估小組得出的評(píng)估報(bào)告，制定有效且能落實(shí)到位政策計(jì)劃，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，防范危機(jī)事件的發(fā)生，減少其危害。

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