許保軍

（安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管委會(huì)財(cái)政局，河南安陽455000）

國(guó)家財(cái)經(jīng)政策對(duì)地方投融資業(yè)務(wù)的影響與分析

許保軍

（安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)管委會(huì)財(cái)政局，河南安陽455000）

地方投融資業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，逐步累積了一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家對(duì)此十分關(guān)注，連續(xù)出臺(tái)了多項(xiàng)財(cái)政政策，對(duì)地方投融資業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范。本文對(duì)國(guó)家出臺(tái)的財(cái)經(jīng)政策以基層視角對(duì)政策進(jìn)行解讀，找出地方投融資平臺(tái)公司及其業(yè)務(wù)的未來走向，淺析下階段融資手段的適用和選擇。

財(cái)政政策；投融資；影響；分析

一、國(guó)家財(cái)經(jīng)政策對(duì)投融資業(yè)務(wù)的影響解讀

2008年11月份，面對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變、持續(xù)低迷的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了“國(guó)十條”政策。地方政府在中央政府4萬億元大規(guī)模投資的影響下，地方政府將大量資金投入到了基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)上來。在籌集資金方面，地方多以融資平臺(tái)公司為主，通過政府信用的某種“背書”，向銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)尋求支持，地方投融資業(yè)務(wù)在全國(guó)開始迅速增長(zhǎng)。2009年，為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的影響，河南省政府出臺(tái)文件，支持發(fā)展地方投融資業(yè)務(wù)。主要是建立公司制的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資平臺(tái),多渠道籌集建設(shè)資金，多渠道注入實(shí)物資產(chǎn)，增強(qiáng)投融資公司資本實(shí)力。實(shí)際上，國(guó)家出臺(tái)“4萬億”投資計(jì)劃時(shí)，南方城市投融資平臺(tái)公司已經(jīng)進(jìn)入高速發(fā)展期，到2009年下半年，投融資平臺(tái)公司的快速擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)已引起中央高度關(guān)注。

2010年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》。在對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范的同時(shí)，要求妥善處理核實(shí)好融資平臺(tái)公司債務(wù)。對(duì)融資平臺(tái)公司融資項(xiàng)目進(jìn)行甄別，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目的平臺(tái)公司不能再融資。同年，國(guó)家“四部委”對(duì)地方融資平臺(tái)進(jìn)行認(rèn)定。銀監(jiān)會(huì)要求商業(yè)銀行在金融支持時(shí)對(duì)以政府融資平臺(tái)為主體的貸款項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把握。從各地方執(zhí)行情況來看，執(zhí)行并不徹底。

隨后，受政策以及貸款還款期到來等多重因素影響，投融資平臺(tái)公司開始與“影子銀行”進(jìn)行密切合作，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步放大。2012年底，財(cái)政部、央行等四部委發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》。通知要求，集中治理違規(guī)集資；規(guī)范回購(gòu)（BT）方式舉債；加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司注入資本金、土地儲(chǔ)備融資等行為的規(guī)范管理。這是對(duì)政府投資的公益性項(xiàng)目舉債的點(diǎn)剎，對(duì)地方政府及平臺(tái)公司的投融資業(yè)務(wù)產(chǎn)生了較大影響，很多依靠政府信用、土地出讓等償還貸款的融資越來越難。為了規(guī)范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2013年中期，國(guó)家審計(jì)署組織開展了全國(guó)性的債務(wù)審計(jì)，摸清了中央和地方各級(jí)政府債務(wù)底數(shù)，也為國(guó)家出臺(tái)新的財(cái)經(jīng)政策打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。截至2013年6月底，統(tǒng)計(jì)的全國(guó)政府性債務(wù)總額約為20.7萬億元，地方債務(wù)17.9萬億元，其中，地方融資平臺(tái)債務(wù)占到債務(wù)總額的37.4%。

2013年,十八屆三中全會(huì)發(fā)布了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》將允許地方政府發(fā)債，允許民間資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。同時(shí)，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》。意見明確指出，賦予地方政府采取政府債券方式依法適度舉債權(quán)限，加大財(cái)政支持力度，在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等方面推廣使用政府與社會(huì)資本合作即PPP模式；審計(jì)甄別政府債務(wù)，除在建項(xiàng)目的過渡期外，地方融資平臺(tái)公司將不得繼續(xù)開展政府融資業(yè)務(wù)，也不能再新增政府債務(wù)等?！兑庖姟返南掳l(fā)，直指目前地方投融資業(yè)務(wù)出現(xiàn)的亂象，以控制風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范管理為目標(biāo)，對(duì)地方投融資業(yè)務(wù)出現(xiàn)的問題進(jìn)行了直接呼應(yīng)，明確了解決問題的“路線圖”。十八屆三中全會(huì)后，《預(yù)算法》也迎來了首次修訂，進(jìn)一步從法律的角度對(duì)地方政府債務(wù)以及投融資業(yè)務(wù)等加以約束。對(duì)地方債務(wù)管理除明確總體精神外，也有較具體的規(guī)范性措施，如建立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等?？梢钥隙?，這又是加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)管理的“緊箍咒”，隨著改革措施相關(guān)細(xì)則的進(jìn)一步出臺(tái)，地方政府的平臺(tái)公司及其投融資業(yè)務(wù)走到了生死存亡的“十字路口”。

二、平臺(tái)公司及其投融資業(yè)務(wù)走向分析

根據(jù)相關(guān)政策要求，最遲在2016年底，政府融資平臺(tái)公司必須剝離政府融資功能。在嚴(yán)格的政府監(jiān)管壓力下，除棚戶區(qū)改造等國(guó)家政策性融資外，各銀行對(duì)地方投融資平臺(tái)新增貸款發(fā)放和存量到期貸款置換開始變得越來越謹(jǐn)慎，地方投融資平臺(tái)相繼出現(xiàn)了業(yè)務(wù)停頓、新建項(xiàng)目貸款不予受理、在建項(xiàng)目后續(xù)融資更嚴(yán)格、貸款資金使用受限、已批融資額度暫停或無法提用、企業(yè)債等融資審批關(guān)難過、再融資工作困難等一系列突出問題。除此，地方融資平臺(tái)普遍還面臨著規(guī)模小且分散、資產(chǎn)質(zhì)量不佳、盈利水平低和自我造血功能不足、法人治理結(jié)構(gòu)及項(xiàng)目管理能力弱等困難。在此情況下，各類融資平臺(tái)公司亟待迅速轉(zhuǎn)型，拓展經(jīng)營(yíng)范圍，實(shí)現(xiàn)自我造血，否則將可能面臨被解散、淘汰的命運(yùn)。從2014年年初開始，部分地方的融資平臺(tái)公司就已經(jīng)開始嘗試向“市場(chǎng)化主體”方向轉(zhuǎn)型，逐步減少“政府業(yè)務(wù)”，厘清與政府及公益性項(xiàng)目建設(shè)之間關(guān)系，以市場(chǎng)主體多做一些能夠獲得盈利的項(xiàng)目。

根據(jù)國(guó)家審計(jì)署在《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》里發(fā)布的有關(guān)數(shù)據(jù)，全國(guó)有約7170個(gè)融資平臺(tái)公司。其中，按級(jí)別分類，有省級(jí)、地市級(jí)、縣鄉(xiāng)級(jí)。就其具體業(yè)務(wù)可大致分為三類，一類是政府“項(xiàng)目代理人”公司，主要以公益性項(xiàng)目為主，替政府融資，獨(dú)立性較低；二類是以土地、政府資源運(yùn)作為主的公司，有一定的獨(dú)立性，部分業(yè)務(wù)也是圍繞政府工作而進(jìn)行；三類是以建設(shè)路橋、環(huán)保、部分民生項(xiàng)目運(yùn)作為主，同時(shí)也衍生出部分“上下游”產(chǎn)業(yè)，業(yè)務(wù)開展相對(duì)比較獨(dú)立。受國(guó)家多項(xiàng)宏觀財(cái)經(jīng)政策的共同擠壓，融資平臺(tái)特別是前兩類平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)拓展會(huì)受到越來越多的限制。未來，融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型將由小向大集中，由追求遍地開花的數(shù)量型轉(zhuǎn)向追求資源集中、市場(chǎng)化運(yùn)作的變化，即公益性的項(xiàng)目由政府部門承擔(dān)，公益性項(xiàng)目債務(wù)納入政府預(yù)算，地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)向以經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)等具體業(yè)務(wù)或以政府資源投入進(jìn)行資本性業(yè)務(wù)為主，其償債資金來源主要依靠自身經(jīng)營(yíng)收益與資本運(yùn)作產(chǎn)生的紅利收入。從業(yè)務(wù)角度來看，對(duì)于有贏利的項(xiàng)目可以進(jìn)行市場(chǎng)化處置，收費(fèi)的公益型項(xiàng)目可以由投融資平臺(tái)公司運(yùn)作，主要由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資或采取政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式支持。融資平臺(tái)公司未來會(huì)選擇關(guān)閉、合并（重組）或者轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型可能會(huì)分化轉(zhuǎn)型為具體產(chǎn)業(yè)、PPP合作平臺(tái)和金融控股、資本運(yùn)營(yíng)類等類型企業(yè)。

同時(shí)也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然是當(dāng)前或今后一段時(shí)期的國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，其仍然是地方政府的發(fā)展建設(shè)的重要“推手”之一。與此相適應(yīng)，資金需求仍然強(qiáng)烈，地方政府的資金供給模式也需逐步改變。因此，不難想象，融資平臺(tái)公司未來將獲得地方政府的大力支持，只是在支持方式會(huì)有所改變。在資產(chǎn)投入上，挖掘政府資源和城市開發(fā)潛力，改變由原來“一鍋端”到注入更多市場(chǎng)化的城市經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和項(xiàng)目，通過拓展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)和穩(wěn)定的利潤(rùn)來源，成為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“一份子”。在發(fā)展方式上，按照國(guó)家倡導(dǎo)，以采取“PPP”合作模式為主，其他模式為輔的更加市場(chǎng)化的方式，逐步實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司單一功能向市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)型。

三、部分融資手段的政策限制及優(yōu)劣分析

地方政府的投融資業(yè)務(wù)需結(jié)合國(guó)家政策的支持方向、當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力、平臺(tái)企業(yè)現(xiàn)狀及融資項(xiàng)目等綜合確定。在當(dāng)前國(guó)家政策下，融資主體由政府部門、企業(yè)等承擔(dān)，較適合且能實(shí)現(xiàn)的融資方式主要是PPP、政府發(fā)債、銀行貸款，中期是企業(yè)債、融資租賃，遠(yuǎn)期是股票融資、社會(huì)集資（民間借貸）和其它金融手段?，F(xiàn)將部分融資方式是否受政策限制以及優(yōu)劣情況分析如下。

當(dāng)前面臨的政策影響對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司來說，既是困難也是機(jī)遇。希望地方政府及其平臺(tái)的投融資業(yè)務(wù)能經(jīng)受住國(guó)家的宏觀財(cái)經(jīng)政策的一次次“洗練”，實(shí)現(xiàn)“涅槃重生”。

F276.3

A

1005-913X（2015）05-0151-01

2015-03-01

許保軍(1974-)，男，河南安陽人，會(huì)計(jì)師，經(jīng)濟(jì)師，助理金融師，研究方向：財(cái)政稅收及金融。