包玉華，閆 雪

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法探析

包玉華，閆 雪

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

為更好地保護(hù)環(huán)境，促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，我國建立了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，但該制度立法體系并不完善，使實(shí)踐中面臨諸多困難，很難深入貫徹該制度。修改《憲法》、制定《自然保護(hù)區(qū)法》《生態(tài)補(bǔ)償法》以及相配套的地方性法規(guī)的立法建議。

自然保護(hù)區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)補(bǔ)償立法

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但發(fā)展的同時(shí)卻帶來了諸多的環(huán)境問題，自然環(huán)境、生物多樣性、生態(tài)服務(wù)功能遭到破壞，為了更好地解決這些問題，我國建立了自然保護(hù)區(qū)。為了有效協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，我國建立了自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，由于該制度仍處于實(shí)踐探索階段，理論基礎(chǔ)薄弱，還沒有形成完整的立法體系，不利于該制度的貫徹實(shí)施，因此健全自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系是立法機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。

一、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)概念界定

（一）自然保護(hù)區(qū)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x

世界保護(hù)聯(lián)盟將自然保護(hù)區(qū)定義為：“主要致力于生物多樣性和有關(guān)自然和文化資源的管護(hù)，并通過法律和其它有效手段進(jìn)行管理的陸地或海域。”[1]這是國際上的通說觀點(diǎn)，幾乎包含了所有自然物種保護(hù)的類型化區(qū)域，是廣義概念上的自然保護(hù)區(qū)。我國《自然保護(hù)區(qū)條例》對自然保護(hù)區(qū)的定義是：“對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護(hù)對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護(hù)和管理的區(qū)域?！保琜2]是狹義概念上的自然保護(hù)區(qū)。綜合國際上與我國的定義，筆者認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)是指為了保護(hù)自然生態(tài)物種，在空間上劃定的在自然物種或者資源屬性上具有獨(dú)特性的保護(hù)區(qū)域，并由法律規(guī)定的形式加以保障。

在我國，由于生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科側(cè)重點(diǎn)的不同，不同學(xué)科學(xué)者對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫獯笙鄰酵?，對其概念的界定也有多種解釋，我國現(xiàn)行立法還沒有對生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x作出明確規(guī)定?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償條例》（草案）規(guī)定：“生態(tài)補(bǔ)償是指國家、各級人民政府以及其他生態(tài)受益者給予生態(tài)保護(hù)建設(shè)者因其保護(hù)生態(tài)的投入或失去可能的發(fā)展機(jī)會而進(jìn)行的補(bǔ)償。”[3]目前應(yīng)用最為廣泛的生態(tài)補(bǔ)償概念是：“通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)資源的目的?！盵4]綜合以上兩個(gè)概念，筆者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)資源環(huán)境和恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能為目的，利用政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)等手段，協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)者與損害者之間環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的一種激勵(lì)制度。

（二）自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x

目前法學(xué)界還沒有一個(gè)較為公認(rèn)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償定義。綜合生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮x并參考其他類型生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯砍晒?，筆者認(rèn)為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x為：為恢復(fù)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)服務(wù)功能、促進(jìn)自然保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)自然保護(hù)區(qū)相關(guān)利益者因保護(hù)或破壞自然保護(hù)區(qū)所產(chǎn)生的環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系以達(dá)到相對公平的一種激勵(lì)制度。

二、我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀及立法缺陷

（一）我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀

我國目前還沒有自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，立法一直處于理論研究階段，在國家政策、法律、法規(guī)以及地方性法規(guī)、規(guī)章中有所規(guī)定，但過于分散并沒有形成系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系。

1.憲法的相關(guān)規(guī)定

《憲法》第9條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”；第26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木?！盵5]該兩條規(guī)定表明國家將生態(tài)保護(hù)和污染防治放在同等地位，但這僅為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法提供了指導(dǎo)，憲法中沒有相應(yīng)條款作為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯右罁?jù)。

2.法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂)是我國環(huán)境保護(hù)的基本法，該法第31條第1款規(guī)定：“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。”修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》將污染治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在同等地位，增加了對生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的原則性規(guī)定，首次在環(huán)境基本法中明確了生態(tài)補(bǔ)償制度。

《自然保護(hù)區(qū)條例》對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償做了簡單規(guī)定，明確了補(bǔ)償由地方人民政府具體執(zhí)行。如第23條規(guī)定“管理自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)，由自然保護(hù)區(qū)所在地的縣級以上地方人民政府安排。國家對國家級自然保護(hù)區(qū)的管理，給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助”；第27條規(guī)定“自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護(hù)區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置。”[6]

《生態(tài)補(bǔ)償條例》于2010年1月由國務(wù)院列入了立法計(jì)劃。該條例確立了“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰損害誰修復(fù)”的原則，在補(bǔ)償資金管理機(jī)制上有所加強(qiáng)，擴(kuò)大了資金來源，強(qiáng)調(diào)要協(xié)調(diào)各部門之間的工作，權(quán)責(zé)分明，保障法律的有效實(shí)施。

此外，一些自然資源單行法也對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償做了相關(guān)規(guī)定：如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動物保護(hù)法》等。與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的行政法規(guī)有《森林法實(shí)施條例》《退耕還林條例》等。

3.地方規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定

各地方政府也積極投入到立法實(shí)踐中，結(jié)合本地自然保護(hù)區(qū)狀況，相繼制定了與自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法規(guī)及規(guī)范性文件，如云南省的《云南省環(huán)境保護(hù)條例》、《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》、浙江省的《生態(tài)公益林管理辦法的通知》、浙江省的《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》、廣東省的《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》等。2014年10月1日起施行的《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》是我國首個(gè)地方生態(tài)補(bǔ)償條例，該條例規(guī)定了對生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用范圍、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及審核程序等內(nèi)容，明確了政府職責(zé)，并規(guī)定市財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門制定生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則，使補(bǔ)償能夠順利實(shí)施。

（二）自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法缺陷

通過上文分析，我國關(guān)于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎w系已經(jīng)初步建立，但就有關(guān)法律規(guī)定本身和法律實(shí)施而言，相關(guān)法律規(guī)定過于破碎化、原則化，同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)與地域的差異，各省市自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式也各不相同，不利于我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的有效開展，可能出現(xiàn)不補(bǔ)償或任意補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，難以完全適應(yīng)生態(tài)保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1.缺少憲法層面的規(guī)定

我國憲法給予了污染防治和生態(tài)保護(hù)同等的重要地位，規(guī)定了我國公民的基本權(quán)利，而未規(guī)定保護(hù)區(qū)居民享有基于生存的目的而利用自然資源的權(quán)利，從而使自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償沒有直接的憲法依據(jù)。

2.缺少中央層面立法的綜合性規(guī)定

我國立法機(jī)關(guān)還沒有對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專門立法，相關(guān)法律法規(guī)散見于野生動物、草原、森林、海洋等自然資源保護(hù)的單行法規(guī)中。如《野生動物保護(hù)法》第14條規(guī)定了對野生動物造成農(nóng)作物或者其他損失的補(bǔ)償；《草原法》第35條規(guī)定了對草原禁牧、休牧、輪休區(qū)實(shí)行舍飼圈養(yǎng)的牧民進(jìn)行補(bǔ)償；《森林法》第8條提出建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金；《森林法實(shí)施條例》第15條中明確指出防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營者有獲得生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。綜合分析，中央層面的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法存在缺陷:首先，各單行法之間協(xié)調(diào)性不夠，沒有系統(tǒng)梳理。由于自然保護(hù)區(qū)分類眾多，不同保護(hù)區(qū)保護(hù)的對象不同，針對不同保護(hù)對象的單行法不盡相同，導(dǎo)致各單行法之間缺少協(xié)調(diào)性。其次，關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定多為原則性規(guī)定、可操作性差。各單行法沒有明確規(guī)定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、方式等重要問題，不利于法律實(shí)施。

3.缺少地方立法的普遍性規(guī)定

由于沒有上位法的統(tǒng)一規(guī)定和指導(dǎo)，制定配套的地方法律法規(guī)缺少法律依據(jù)或陷入困境。我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐僅在少數(shù)省市開展，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)不多。另外，盡管自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償集中于地方性法規(guī)規(guī)章，但主要是以政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范位階不高、難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，在自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南挛环ㄒ?guī)定中，自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘǔ绦蚰：驔]有相應(yīng)的規(guī)定，從而造成自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際執(zhí)行于法無據(jù)，難以落到實(shí)處。

三、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法完善

我國應(yīng)建立完善的、自上而下的由憲法、法律、法規(guī)和地方性法規(guī)組成的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償立法體系，為地方的補(bǔ)償實(shí)踐提供具體可行的法律依據(jù)。從理論上來說，我國生態(tài)補(bǔ)償立法模式大致可以分為兩種，第一種是由上而下的統(tǒng)一立法模式，即制定一部專門的生態(tài)補(bǔ)償法律或條例，在該法律或條例下再制定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償單行法；第二種是單項(xiàng)法突破模式，即在現(xiàn)有的多部單行法中對單個(gè)生態(tài)資源的生態(tài)補(bǔ)償分別進(jìn)行規(guī)定。第一種模式層次多，操作過于復(fù)雜。我國目前應(yīng)用第二種模式，然而各單行法中對某一領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定不夠具體，如果要建立生態(tài)補(bǔ)償制度，就需要對各單行法律進(jìn)行補(bǔ)充修改，工作量之大是對立法資源的浪費(fèi)，還會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┗A(chǔ)性和程序性問題難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，筆者建議選用層次少又節(jié)約立法資源的新模式，即制定一部綜合的生態(tài)補(bǔ)償法律為各領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償立法提供依據(jù)，然后結(jié)合在自然保護(hù)區(qū)立法中明確建立生態(tài)補(bǔ)償制度的立法模式。

（一）關(guān)于《憲法》修改

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把生態(tài)補(bǔ)償寫入憲法作為基本國策，賦予生態(tài)補(bǔ)償最高的法律效力，為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償提供直接的憲法依據(jù)?？梢酝ㄟ^新增憲法修正案的方式，增加有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ?guī)定，將生態(tài)補(bǔ)償最為環(huán)境立法的重要組成部分，為自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度的建立奠定憲法基礎(chǔ)。

（二）制定《生態(tài)補(bǔ)償法》與《自然保護(hù)區(qū)法》

1.制定《生態(tài)補(bǔ)償法》

一種制度的建立需要立法來指導(dǎo)和制約，生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)新生制度需要立法來確認(rèn)它在法律中的地位，以規(guī)范社會各主體的行為。我國于2010年4月26日開始《生態(tài)補(bǔ)償條例》的起草工作，該草案已經(jīng)完成，該草案涉及了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒀a(bǔ)償原則、補(bǔ)償領(lǐng)域、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償方式等內(nèi)容。但條例法律位階低，針對自然資源法如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生動物保護(hù)法》等關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容發(fā)生沖突時(shí)，不能進(jìn)行規(guī)范，起不到對生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)領(lǐng)作用。所以應(yīng)提升生態(tài)補(bǔ)償法的立法層級，制定《生態(tài)補(bǔ)償法》。

2.制定《自然保護(hù)區(qū)法》

1994年12月1日起施行的《自然保護(hù)區(qū)條例》至今已有二十年，由于立法背景等因素，側(cè)重對環(huán)境污染者的懲治而未規(guī)定對環(huán)境保護(hù)的激勵(lì)制度。我國很多單行法律、法規(guī)中都涉及到自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容，但是由于保護(hù)對象的不同，缺少協(xié)調(diào)性且難免出現(xiàn)法律法規(guī)沖突的現(xiàn)象。此外，這些單行法更側(cè)重于對某一種資源可持續(xù)利用的保護(hù)，而建立自然保護(hù)區(qū)的主要目的是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生物多樣性，二者在目的上存在偏差。提升自然保護(hù)區(qū)法的法律層級使其上升到法律層面，制定《自然保護(hù)區(qū)法》，使生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)內(nèi)容在該法中加以明確，可以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)單行法律、法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，有利于減少不同位階、不同地區(qū)法律規(guī)定的沖突。

3.制定地方性法規(guī)

我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，環(huán)境問題以及自然保護(hù)區(qū)的種類存在差異，因此生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜蝿?wù)也不盡相同，要想貫徹落實(shí)符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，就國海洋大學(xué)，2012.

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[15]楊解君，張 黎.信息時(shí)代行政立法的信息利用[J].南京社會科學(xué)，2008(5)∶108-113.需要各地立法機(jī)關(guān)在遵守國家法律法規(guī)的前提下，結(jié)合本地狀況，制定自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，在此基礎(chǔ)上各地也應(yīng)確定具體的補(bǔ)償額度、補(bǔ)償途徑，制定靈活變通的實(shí)施細(xì)則。

［責(zé)任編輯：蘭欣卉］

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［責(zé)任編輯：蘭欣卉］

D922.6

A

1005-913X（2015）05-0112-02

2015-03-20

包玉華(1963-)，女，黑龍江雙城人，教授，博士，研究方向：林業(yè)政策法規(guī)，自然資源法學(xué)；閆 雪(1985-)，女，哈爾濱人，碩士研究生，研究方向：自然資源法學(xué)。