童 欣

（南開大學周恩來政府管理學院，天津300071）

寧波市城市管理局是屬于市政府主管的城市管理職能部門，干部職工近八千人，下設13個職能機構。2014年12月份根據(jù)《寧波市軌道交通工程施工領域百日安全整治專項行動方案》（甬城管聯(lián)[2014]20號）和《寧波市軌道交通工程質(zhì)量治理兩年行動實施方案》（甬城管〔2014〕184號）（以下稱兩項行動）工作安排，開展了新一輪的安全質(zhì)量監(jiān)督管理行動，總體上來說，確保了軌道交通的質(zhì)量安全，但是這對于寧波市城市管理局而言，職能范圍內(nèi)的工作遠遠不止這些，包括智慧城市的建設、協(xié)同創(chuàng)新管理等等新模式，都急需要一場“城管革命”，以此理順城管執(zhí)法的體制機制，不斷的提升執(zhí)法的效率，改善城管執(zhí)法的形象。寧波市城市管理局在2014年12月12日發(fā)文號召筑牢“法治城管”的理念，這也是相應十八大提出的依法治國的理念。由此可見，城管革命從其性質(zhì)上講是一件十分有意義的事情，城管革命對于寧波市的良好城市形象樹立以及對于現(xiàn)實城市建設做出了很好的解決的預設。其中，鎮(zhèn)海區(qū)城管局以城管革命作為突破口，提出了構建“統(tǒng)一領導、上下協(xié)調(diào)、部門聯(lián)動、群眾參與”的城管工作網(wǎng)絡化體制機制，這在一定程度上有效促進城管執(zhí)法能力提升。

在城管革命中的最重要的主體就是相關的市政府以及相關的機關和單位，當然還包括相關的非營利組織，這兩個最主要的主體就是我們目前界定的公共組織。

在公共利益的滿足中，公共組織起著很重要的作用或者說是決定性的作用，公共組織的良性發(fā)展以及合理的履行職能才能保障公共利益得到滿足，但是從寧波市城市管理局以及下屬的鎮(zhèn)區(qū)采取的措施來看，公共組織的政策執(zhí)行存在許多問題，使得原本很好政策不能很好落實，公共服務難以提高。接下來就結合寧波市城市管理局的具體一些舉措分析我國公共組織存在的一些問題和改進措施。

二、“城管革命”顯露出的我國的公共組織的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府的職能轉變不到位

1.社會職能轉變滯后。各國普遍重視社會職能的履行而且人們對于公共服務的需求日益加大，所以要求政府不斷轉變政府的職能，加強社會職能，加大公共服務的供給。但是，在現(xiàn)在興起的城管革命中，由于政府相關部門對于環(huán)境問題的不重視以及相關的資金的不到位，還有相關的法律的保障的不到位，使得市民的公共服務需求得不到滿足。這些問題顯示出來的便是政府的職能轉變還不到位，特別是社會職能的轉變滯后。

2.公共服務提供不足。在政府的職能轉變中要求政府加大對于相關的公共服務的供給，包括教育、衛(wèi)生、文化、環(huán)境保護、基礎設施建設的供給。在寧波市的城市管理改革過程中，市政府對于資金上使用不到位，市城建對于基礎設施建設上的不足以及市環(huán)保對于城市的公共衛(wèi)生和環(huán)境上的工作不到位，使得城管革命沒有收到應有的效果。這表現(xiàn)出政府職能轉變過程中政府對于公共服務的提供還遠遠不足，同時對于政府公共服務的提供方式上存在問題，政府公共服務的供給和生產(chǎn)還沒有做好的區(qū)分，沒有進行相關的改革，比如進行公共服務的購買，還是不充分。

（二）政府依法行政不到位

1.相關的法律以及行政法規(guī)的設置不健全。寧波市“法治城管革命”從提出到具體落實過程中，只有相關的說明性文件以及相關的政府公告，而沒有對于相關部門的嚴格具體的地方的行政規(guī)章，比如在城管革命上沒有對于預算的實施監(jiān)督，沒有對于財務部門做出詳細的規(guī)章，對于相關的環(huán)境的治理沒有對城建部門和城管部門的職權做出具體的規(guī)章的規(guī)定。這些相關的規(guī)章的缺失導致的就是在具體的行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)種種的問題，包括預算不到位，城建城管部門相互推諉責任。

2.相關部門的具體執(zhí)法存在問題。在城管革命的過程中，會涉及到資金的利用和對于環(huán)境治理的人員和物資的使用以及在建設和道路的治理中存在著部門執(zhí)法缺位和越職的問題。在行政處罰的標準上沒有做好統(tǒng)一和合法，在行政的許可上存在著部門的尋租現(xiàn)象，在行政強制中有著濫用權力的現(xiàn)象，特別是城管中這類問題很多。在行政征用和行政命令上也存在著很多的問題，在行政征用中，政府公共部門和老百姓的利益存在著對立，這樣就使的政府在執(zhí)法的過程中容易忽視老百姓的利益而只顧自身的利益。

（三）對政府的行政行為的監(jiān)督和績效的評估不足

1.外部監(jiān)督薄弱。對于政府行政監(jiān)督上，主要有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個主要的方面，而我國目前對于政府的外部監(jiān)督存在著嚴重不足。在政府的外部的監(jiān)督上，外部監(jiān)督包括外界的非政府人員的廣泛的監(jiān)督以及社會監(jiān)督和相關的媒體和其他的主體的監(jiān)督的綜合。在我國，外部監(jiān)督的主要問題就是外部監(jiān)督的保護機制問題，外部監(jiān)督的整體合法性的問題以及外部監(jiān)督的渠道的建設還相對滯后等等。在外部監(jiān)督的立法上缺乏對于相關的細節(jié)的監(jiān)督的主題的權力義務的明確的規(guī)定，對于外部的監(jiān)督的環(huán)境，由于政府的職能轉變的問題以及政府權力的影響使得我國的政府的監(jiān)督環(huán)境還不夠，對于外部監(jiān)督的渠道，在網(wǎng)絡不斷發(fā)展的背景之下，大大加強網(wǎng)絡的監(jiān)督以及利用新興的媒體的監(jiān)督，包括設立獨立的監(jiān)督服務機構是現(xiàn)實的需要。

2.政府的績效評估不足。政府的績效評估是對于政府相關的工作和具體的活動依據(jù)相關標準進行評價和判斷。對于績效評估首先需要對于評估主體確定，還要有對于評估的標準的科學的規(guī)定以及對于評估的客觀性做好保障才能使得政府績效評估有效。但由于績效評估缺乏廣大的行政相對人的評估而是主要采取政府的自我評估，這使得政府的績效評估在客觀性方面大打折扣。不僅如此，在政府績效評估的標準上面也還存在著不科學的成分。

三、公共組織發(fā)展不足的原因分析

（一）政府的職能轉變不能適應社會發(fā)展的需要

政府的職能的轉變主要幾個方面就是在職能的重心上的轉變以及在政府的職能的實現(xiàn)方式上的轉變，而且政府的職能轉變的動力就是現(xiàn)實的我國治國方針政策的轉變，以及現(xiàn)實的計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變的現(xiàn)實需要以及人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務需求得不到滿足，甚至包括在國際大的職能轉變環(huán)境下，我國的職能轉變已經(jīng)到了很急迫的地步。但是由于我國的現(xiàn)實的國情，市場經(jīng)濟的發(fā)展還不夠完善，法治還不夠健全以及政府的依法行政還不夠充分的現(xiàn)實的條件下，使得政府的職能的轉變是一個漫長的過程，而且現(xiàn)實的條件之下，政府的公共服務以及相關的社會職能的轉變較為滯后也是十分現(xiàn)實的問題。

（二）政府行政立法還不健全

行政立法是政府依法進行行政管理活動的基礎和法律保障，但是在目前，我國的法制建設還不夠健全?；镜牧⒎ㄟ€不健全，包括對于政府的基本的活動和職能的規(guī)定還需要完善和建設，在立法上還有存在“有法可依”的困境，這當然是目前我們國家要面對的現(xiàn)實問題，這個問題也是不能避免的，所以由于目前我國的立法上存在著不足的問題，使得行政部門在具體的行政執(zhí)法的過程無法可依，這樣就會產(chǎn)生腐敗、尋租、低效率等等問題，我國的政府在依法行政上面存在著很嚴重的問題。

（三）監(jiān)督的缺失使得政府行為約束不夠

監(jiān)督機制是對于政府的行為的良好的約束以及對于政府行政能力改善和提升的良性機制，政府的監(jiān)督包括監(jiān)察和督促。由相關的標準對于政府的具體的行政活動做出監(jiān)察并且根據(jù)標準進行反饋對政府做出督促使其能夠改進工作，提升行政管理的效果和能力。

（四）政府自身的提供公共服務和產(chǎn)品上的缺陷

由于政府自身是存在著種種缺陷，所以在對于公共利益的滿足，以及在進行公共服務的供給以及在對于公共產(chǎn)品的提供上，存在著許多的缺陷。

政府對于公共服務的供給的總量是有限的，公共服務和產(chǎn)品的是十分廣泛的，而且隨著社會的發(fā)展以及在人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化需求下，對于公共服務和公共產(chǎn)品的需求也在不斷增長，所以在政府這一方面，政府的經(jīng)濟、社會、政治職能的履行上不能做到面面俱到，而且在社會職能上，政府還要不斷增強自身的社會職能，但是政府自身的機構的設置和職能部門的設置還有資源的占有上是有約束的。

四、我國公共組織發(fā)展的對策展望

（一）加快政府的職能轉變，提供更多的公共服務

從前面分析的問題來看，我國政府在職能上的轉變還不到位，所以要大大加強政府職能轉變的效率和決心，以及對于政府職能轉變實現(xiàn)的方式進行改變和創(chuàng)造。加強政府的社會職能，保證社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，大力加強對于公共服務和公共物品的提供，滿足人們對于公共物品和服務的需求，加大對于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)境等公共服務的供給。轉變職能的實現(xiàn)方式，進行相關的轉變。例如可以使用新的方式進行公共服務的提供，進行公共服務購買的方式來進行公共服務的提供，提升公共服務的質(zhì)量和提供的效率。

（二）加強法治建設，保障政府及非營利組織的行為有法可依

對于政府的立法和非營利組織的行為的法律的規(guī)定上要加強立法的建設，保證政府的行政管理活動有法可依，使得政府在行政過程中能按照法律規(guī)定進行行政管理活動。對于政府行政行為活動做出相關的嚴格的規(guī)定，以保障違法必究，使得政府行為受到制約，這樣就能保證政府更好的履行自身提供公共服務的職能。

對于非營利組織相關的立法也要加強，對于非營利組織的合法的地位以及相關的職責和行動的范圍做出合法的規(guī)定。使得我國的非營利組織有法律的保障，這樣就為我國的非營利組織的發(fā)展提供了法律保障環(huán)境，促進發(fā)展。

[1]鄧國勝.非營利組織評估[M].北京:中國社會科學出版社，2001.

[2]王 名.中國的非政府公共部門(上、下)[J].中國行政管理，2011(5).

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