黃志華，趙 晨，梁景原，林 珂，徐嘯峰，婁 歡

（江蘇省郵電規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司，南京 210019）

智慧城市投融資平臺建設(shè)探討

黃志華，趙 晨，梁景原，林 珂，徐嘯峰，婁 歡

（江蘇省郵電規(guī)劃設(shè)計院有限責(zé)任公司，南京 210019）

智慧城市建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，所需資金巨大，涉及政府、企業(yè)和個人等多元主體，其建設(shè)模式已經(jīng)由政府作為投資主體轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龆嘣顿Y。本文基于我國投融資平臺現(xiàn)狀，對智慧城市投融資平臺建設(shè)進(jìn)行了探討。

智慧城市；投融資平臺；建設(shè)

0 前言

智慧城市建設(shè)伴隨著一系列新技術(shù)應(yīng)用、新組織關(guān)系建立、新運(yùn)營方式的確立，同時也帶來了一些新的矛盾，權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。智慧城市的建設(shè)離不開投融資平臺提供的資金保障，建設(shè)、運(yùn)營好投融資平臺是智慧城市建設(shè)的重點(diǎn)工作之一。

智慧城市創(chuàng)建投融資平臺的工作除了投融資的方式方法外，更重要的是建立健全相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，以此誕生的新的建設(shè)模式才能有效地對投融資平臺進(jìn)行科學(xué)、有序的管理。

1 我國投融資平臺現(xiàn)狀

我國地方政府投融資平臺產(chǎn)生于我國政府職能的轉(zhuǎn)換和投融資改革啟動時期，其發(fā)展歷程與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、投融資體制改革的推進(jìn)緊密相關(guān)，大體上經(jīng)歷了初步探索、推廣成長和規(guī)范清理3個階段。

到2010年底，我國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6 576家，其中：省級165家、市級 1 648家、縣級 4 763家；有3個省級、29個市級、44個縣級政府設(shè)立的融資平臺公司均達(dá)10家以上。從這些公司的經(jīng)營范圍看，以政府建設(shè)項目融資功能為主的有3 234家，兼有政府項目融資和投資建設(shè)功能的1 173家，還進(jìn)行其他經(jīng)營活動的2 169家。2010年，地方政府性債務(wù)余額中，融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別為49 710.68億元和24 975.59億元，占比共計69.69%。其中地方政府投融資平臺占46.38%，成為地方債務(wù)的主要舉債主體。

投融資平臺在擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高人們生活水平和改善投資環(huán)境等方面發(fā)揮了重大作用，其以一種特殊的形態(tài)出現(xiàn)、運(yùn)作，成立數(shù)量眾多，融資規(guī)模巨大，一方面加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大了地方財政風(fēng)險，另一方面對銀行系統(tǒng)的經(jīng)營風(fēng)險也形成潛在壓力。

2 智慧城市投融資平臺建設(shè)分析

隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)在城市各領(lǐng)域的逐步滲透，智慧城市正在從實驗室走向?qū)嵺`。國務(wù)院和各級政府紛紛提出了建設(shè)智慧城市的計劃，相關(guān)的工程實踐也漸次推開，一場大規(guī)模的智慧城市升級運(yùn)動已經(jīng)開始。然而，智慧城市建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及主體眾多，所需資金巨大，涵蓋了投融資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管等過程。傳統(tǒng)的政府自建自營的模式已遠(yuǎn)不能滿足投資需求，將市場機(jī)制引入城市信息化建設(shè)中已成為必然選擇。

2.1 智慧城市建設(shè)的運(yùn)營

智慧城市建設(shè)主體由政府、企業(yè)、非營利性組織和社會公眾等構(gòu)成。其中政府及職能部門是智慧城市建設(shè)的主導(dǎo)力量，政府既是智慧城市建設(shè)過程的組織者、建設(shè)項目的決策者，也是各個主體之間的協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。

智慧城市的運(yùn)營是一個投入、轉(zhuǎn)換、產(chǎn)出的過程。所謂智慧城市運(yùn)營，就是把城市中可經(jīng)營的信息資源，通過對其相關(guān)權(quán)益的市場運(yùn)作，廣泛利用社會資金進(jìn)行建設(shè)，以實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和效益的最大化的城市信息化建設(shè)和管理模式。

智慧城市運(yùn)營的實質(zhì)就是充分發(fā)揮市場機(jī)制，合理利用、優(yōu)化整合、配置和經(jīng)營好城市的信息資源。從智慧城市公益性服務(wù)角度考慮，其運(yùn)營宜采用政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)營、公眾實踐相結(jié)合的模式。即：政府通過政策引導(dǎo)與資金扶持，建立智慧城市投融資平臺，創(chuàng)新投資機(jī)制，健全財稅金融支持體系，引導(dǎo)企業(yè)、公眾主動投資智慧城市建設(shè)和運(yùn)營。企業(yè)通過獨(dú)資、合資、合作、項目融資、技術(shù)和產(chǎn)品投入等方式，直接投資智慧城市的建設(shè)運(yùn)營，企業(yè)以其資本購買投資智慧城市建設(shè)運(yùn)營的股票、基金、地方政府債券、公司債等金融性資產(chǎn)，間接投資于智慧城市的建設(shè)和運(yùn)營。同時，公眾通過購買投資智慧城市建設(shè)運(yùn)營的股票、基金、地方國債、公司債等金融性資產(chǎn)，間接投資于智慧城市建設(shè)和運(yùn)營。

2.2 智慧城市投融資平臺建設(shè)的模式

針對現(xiàn)有的地方政府投融資平臺普遍存在的問題，構(gòu)建合理、高效、可調(diào)控的地方政府投融資體系成為地方政府新型投融資平臺搭建的主要目標(biāo)和方向。通過改革，使地方政府投融資平臺規(guī)范化、市場化、透明化，對實現(xiàn)“有借有還，健康發(fā)展”、保障債權(quán)人利益與完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大有助益。

不同經(jīng)營屬性項目具有不同的投資管理機(jī)制，客觀上要求對智慧城市項目實施分類運(yùn)營和管理。項目分類運(yùn)營管理的實質(zhì)就是根據(jù)資源的可經(jīng)營性，將不同屬性的智慧城市項目分歸于不同投融資體系，即以非經(jīng)營性項目為主的政府投資管理體系和以經(jīng)營性項目為主的社會資本投資管理體系。

2.3 智慧城市投融資平臺建設(shè)重點(diǎn)舉措

（1）啟用多元化的融資手段。智慧城市建設(shè)的投資巨大，從長期發(fā)展角度來看，地方政府的財力與銀行貸款可謂杯水車薪，支撐地方基礎(chǔ)建設(shè)捉襟見肘。因此，探索與擴(kuò)大地方政府投融資平臺的投融資途徑是解決投融資問題的當(dāng)務(wù)之急。平臺公司融資渠道具體包括：銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品、上市募集、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)、資產(chǎn)證券化、股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)投資基金、BT、BOT等多種融資方式。在投融資方式的搭配模式上，可以按照資金的來源將投融資平臺的融資分為內(nèi)源融資和外源融資。內(nèi)源融資主要來源于企業(yè)公積金、留存收益和折舊基金等；外源融資是平臺企業(yè)吸收其他經(jīng)濟(jì)主體的閑置資金，使之轉(zhuǎn)化為自己投資的過程。按是否需要通過金融中介機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，融資方式分為直接融資和間接融資。其中可運(yùn)用發(fā)行債權(quán)、融資券、中期票據(jù)以及信托計劃、融資租賃、BOT、BT、存量轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等多種方式實現(xiàn)融資，擴(kuò)大融資規(guī)模。

（2）建立償債準(zhǔn)備金制度。償債準(zhǔn)備金制度在清償?shù)胤秸度谫Y平臺的債務(wù)與保障債權(quán)人利益方面的作用不可或缺。地方政府投融資平臺在法律上的定位應(yīng)是獨(dú)立的公司法人，具備獨(dú)立的行為能力和責(zé)任能力，可以對公司產(chǎn)生的一切債務(wù)承擔(dān)獨(dú)立責(zé)任。償債準(zhǔn)備金相當(dāng)于地方政府每年對投融資平臺的補(bǔ)貼，因為投融資平臺承擔(dān)的是公共建設(shè)，在很大程度上緩解了地方政府的財政壓力，同時也因平臺公司項目不可能按照市場定價，所以通過一定的財政補(bǔ)貼予以扶持。

（3）防控市場化運(yùn)作風(fēng)險。將地方政府投融資平臺定位為獨(dú)立的公司法人，根本原因即在于將平臺公司的債務(wù)與地方政府隔離開了，實現(xiàn)“互不干涉、互不影響”的目的。投融資平臺公司市場化運(yùn)作的風(fēng)險主要是融資風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。將具有獨(dú)立法律地位的平臺公司市場化運(yùn)作，其以平等的市場主體參加經(jīng)濟(jì)生活，承擔(dān)因此而產(chǎn)生的市場風(fēng)險是獨(dú)立法律地位的必然要求。投融資平臺專注于專業(yè)化的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，通過引入公司化的運(yùn)作模式，堅持市場化導(dǎo)向，有利于投融資平臺建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善其法人治理結(jié)構(gòu)。

（4）發(fā)揮地方政府指導(dǎo)作用。在設(shè)立投融資平臺的運(yùn)作過程中，地方政府所扮演的角色應(yīng)為“引導(dǎo)者”和“管理者”，對投融資的宏觀方向、投融資項目的范圍予以規(guī)定，引導(dǎo)投融資平臺按照《公司法》規(guī)定的模式選擇公司或企業(yè)的結(jié)構(gòu)，保證投融資平臺能夠按照現(xiàn)代企業(yè)法人制度設(shè)立、運(yùn)作；“引導(dǎo)”還體現(xiàn)在對廣泛涉及區(qū)域發(fā)展的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或其他公益項目，地方政府可以建議有余力的投融資平臺開展相關(guān)項目，促進(jìn)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，挖掘區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿??！肮芾怼笔紫纫髮σ恢币詠韽V泛存在的以地方政府的財政為投融資平臺擔(dān)保的現(xiàn)象，應(yīng)予以杜絕和摒棄，讓投融資平臺能夠在拋棄權(quán)力影響的環(huán)境下健康發(fā)展，使投融資平臺成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實體。同時，“管理”要求轉(zhuǎn)變政府職能，不向平臺直接派高管人員，不得以行政手段干預(yù)企業(yè)的實際運(yùn)作，政府或國資委負(fù)責(zé)制定國有資產(chǎn)戰(zhàn)略調(diào)整方案和國有資產(chǎn)監(jiān)管，代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利，對公司的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，在資本層面擺脫條條分割，真正實現(xiàn)行政權(quán)力與企業(yè)資本相分離。

3 結(jié)論

目前，我國的城市化建設(shè)正由傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向“智慧城市”建設(shè)，其創(chuàng)建投融資平臺的模式還處在研究探索階段，投融資平臺制度及管理的法律法規(guī)對智慧城市的建設(shè)發(fā)展有著重大的影響。因此，在智慧城市創(chuàng)建投融資平臺過程中更加需要政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，在稅收體制、融資結(jié)構(gòu)、公司模式及治理結(jié)構(gòu)、立法、司法、項目定位進(jìn)行深入考慮，以此來保障智慧城市發(fā)展過程中各建設(shè)項目資金的良性投入與產(chǎn)出，最終促進(jìn)智慧城市的全面發(fā)展。

［1］鄭金漢.我國地方政府投融資平臺的風(fēng)險防控與控制研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2012（9）.

［2］魏加寧，等.地方政府投融資平臺的風(fēng)險及防范［R］.國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報告，2010.

［3］肖東平.規(guī)范和完善地方政府投融資平臺的建議［J］.經(jīng)濟(jì)天地，2010（23）.

［4］周孝華，周青.地方政府投融資平臺風(fēng)險管理——基于重慶市投融資平臺的實證研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2012：87.

10.3969/j.issn.1673-0194.2015.15.086

F832.5

A

1673-0194（2015）15-0154-02

2015-03-02