◎劉琪

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公共管理的三重維度

◎劉琪

從某種程度上講，公共管理也可稱得上是“管理”活動的一類，這就決定了公共管理實(shí)踐要在“成本”與“收益”之間進(jìn)行衡量，并將經(jīng)濟(jì)、效益以及效率等作為衡量的相關(guān)指標(biāo)。對經(jīng)濟(jì)、效益及效率與其管理的科學(xué)合理性之間進(jìn)行均衡則是公共管理的主要內(nèi)容之一。本文主要對公共管理三重維度中的科學(xué)主義維度進(jìn)行分析，試著對以經(jīng)濟(jì)、效率及效益為衡量指標(biāo)的公共管理活動加以分析，對公共管理從經(jīng)濟(jì)管理這一角度進(jìn)行初步探討。

對公共管理的型塑及評估是公共管理實(shí)踐者與研究者們一直關(guān)注的問題，但直至現(xiàn)在，仍然尚未形成一個較完善、統(tǒng)一的答案。公共行政學(xué)形成初期，威爾遜基礎(chǔ)科學(xué)主義，著重強(qiáng)調(diào)了公共管理的科學(xué)性及效率。法約爾和威洛比主張通過確立與推廣行政原則來促成科學(xué)化公共管理的實(shí)現(xiàn)。美國政府的布朗委員會于20世紀(jì)30年代末提出將公共性目的與泰勒式科學(xué)主義融入公共管理理論研究及實(shí)踐中去，從而使公共管理能夠達(dá)到工具理性與價值理性兼顧的功能。直到20世紀(jì)中后期，公共管理績效的研究者們提出了一些較具體的評價指標(biāo)，如芬維克提出的經(jīng)濟(jì)、效率、效果的“3E”指標(biāo)，這一指標(biāo)目前被廣泛應(yīng)用于公共管理的績效評估。朱鱻灝（2011）認(rèn)為公共管理的三重維度應(yīng)包括科學(xué)主義、人文主義以及管理文化主義三重維度，而對公共管理進(jìn)行型塑及評估自然也應(yīng)從這三方面著手。

公共管理的內(nèi)涵

在公共管理的實(shí)踐中，其產(chǎn)品通常為公共交通設(shè)施、通訊設(shè)施、水電設(shè)施等有形公共物品；也包括教育、環(huán)境等可通過有形公共物品，如受教育人數(shù)、空氣質(zhì)量、新增綠化面積等來衡量的無形產(chǎn)品。從某種程度來說，公共部門類似于企業(yè)，其運(yùn)行可大致分為以下幾方面：①投入或輸入，即對人財物等一系列資源進(jìn)行募集及整合；②生產(chǎn)及運(yùn)作，即對資源的運(yùn)用、管理部門內(nèi)部運(yùn)作、產(chǎn)品的生成與運(yùn)輸?shù)龋虎郛a(chǎn)出或輸出，即實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)作的一些具體活動、服務(wù)等；④結(jié)果，即生產(chǎn)成品完成后所產(chǎn)生的影響，比如滿足需求、解決問題等。其中，“成本”與“收益”就成為其衡量指標(biāo)，換言之，經(jīng)濟(jì)、效率及效益（3E）則成為衡量指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)所關(guān)注的核心則是投入，投入最少、成本最低的基礎(chǔ)上維持所需公共產(chǎn)品數(shù)量是為最理想狀態(tài)；效率注重的則是投入與產(chǎn)出之間的比例，生產(chǎn)公共產(chǎn)品的產(chǎn)出/投入值達(dá)到最大是為最理想狀態(tài)；效益注重的是“某種不良狀況是否得到改善”，所提供的公共產(chǎn)品能夠在最大程度上滿足需求是為最理想狀態(tài)。這一思想尋求公共管理實(shí)踐活動的科學(xué)化、規(guī)范化以及高效化，通過科學(xué)謀劃以及精確計算選擇效率最高的手段與工具來實(shí)現(xiàn)所定目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)效率、效益、經(jīng)濟(jì)的最大化。

3E理論及科學(xué)主義維度

在公共管理理論研究史上，很多學(xué)者對3E理論均持支持態(tài)度，比如威爾遜、古利克、法約爾等傳統(tǒng)公共行政學(xué)者曾經(jīng)試著去構(gòu)建科學(xué)化原則，以促使公共組織能高效完成其責(zé)任；泰勒等學(xué)者提倡利用科學(xué)研究以及理性的計劃來保證公共目標(biāo)能夠得以高效、快速實(shí)施；韋伯所提出的官僚制理論希望能提升公共組織機(jī)構(gòu)的行政效率；費(fèi)根鮑姆、休哈特等主張通過改進(jìn)管理質(zhì)量以達(dá)到提升管理績效的目標(biāo)。但是，公共管理產(chǎn)出的并非都是有形物品，因而完全采用“貨幣化”這種方式來衡量是行不通的。上述學(xué)者們所關(guān)注的重點(diǎn)均是對公共管理組織其本身運(yùn)行進(jìn)行科學(xué)化，而對其相應(yīng)的產(chǎn)出則關(guān)注不夠。在此基礎(chǔ)上，公共物品理論提出了市場組織在公共物品供給方面仍存在較為嚴(yán)重的缺憾。并且公共物品具有分競爭性和排他性，消費(fèi)個體不需付費(fèi)、不需擔(dān)負(fù)成本便可享用，導(dǎo)致“搭便車”現(xiàn)象極為嚴(yán)重。目前，公共管理主要存在著以下問題：公共物品與非公共物品難以界定，造成公共部門出現(xiàn)行動偏差；采取“普惠制”這種方式來進(jìn)行資源配置，造成公共資源的大量浪費(fèi)，比如免費(fèi)疫苗對某部分人來說是低劣的。顯然，“一刀切”的配置方式在民眾對所供給物品“不屑一顧”的情況下毫無效果；普惠制的配置方式未能將民眾的需求和利益考慮進(jìn)去，而是以供給方為主導(dǎo)，導(dǎo)致對民主管理、公眾參與及回應(yīng)等的嚴(yán)重忽視，不利于公共管理的優(yōu)化與完善?？茖W(xué)主義維度，即在3E標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，公共管理還應(yīng)注重其科學(xué)性，而非搞“一刀切”或普惠制，這樣，既能避免造成不必要的公共資源的浪費(fèi)，還可提高公共管理的效率、效益及經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性。

公共管理，從某種程度上來說，可將其定義為一種公共管理實(shí)踐活動，這也決定了在管理過程中，必須通過對投入/產(chǎn)出之間的比例進(jìn)行衡量，即將經(jīng)濟(jì)、效益、效率等作為衡量指標(biāo)，以最少的投入得到最大效益是公共管理的最理想狀態(tài)。但當(dāng)前對公共管理三重維度的相關(guān)研究與實(shí)踐仍然有待完善，其評估指標(biāo)也不夠具體，因而值得進(jìn)一步探討與完善。

（作者單位：四川航天職業(yè)技術(shù)學(xué)院）