■劉 亭/文

究竟誰(shuí)是地主（之二）？

■劉 亭/文

上篇在讀完孫憲忠教授的“帶地入城”論之后，先就所謂的可帶之物——農(nóng)地的權(quán)屬變遷，進(jìn)行了一番探討，標(biāo)題為“究竟誰(shuí)是地主？”。由于篇幅所限，之一部分只回顧到以“大包干”為標(biāo)識(shí)的“第二次土改”之前，今日得空，再接著往下續(xù)。

話說(shuō)1979年召開(kāi)的黨的十一屆四中全會(huì)，還在那里守著人民公社制度不改口，但事情很快就起了變化。1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村十八位農(nóng)民，冒著坐牢殺頭的風(fēng)險(xiǎn)，在土地承包責(zé)任書上按下了紅手印，拉開(kāi)了農(nóng)村改革的大幕，也開(kāi)始了“第二次土改”的新征程。

1982年1月，中共中央發(fā)出第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“一號(hào)文件（《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》）”，文件明確指出，無(wú)論“包產(chǎn)到戶、包干到戶”或是“大包干”，“都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。”與此同時(shí)，文件還強(qiáng)調(diào)，“在建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的過(guò)程中，必須堅(jiān)持土地的集體所有制”。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，到1982年末，土地集體公有而經(jīng)營(yíng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，基本上已在全國(guó)得到了普遍推行。

怎么看待這次農(nóng)村實(shí)行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制？我以為這不僅僅是一次根本不觸及土地所有制、只限于經(jīng)營(yíng)體制變動(dòng)的改革，而是一次貨真價(jià)實(shí)的“土地制度改革”，或謂“第二次土改”。

原本的土地“集體共有”何以變成了現(xiàn)在的“集體公有”？細(xì)細(xì)想來(lái)，大約是與《八二憲法》的有關(guān)表述相關(guān)。改革開(kāi)放以后，根據(jù)當(dāng)時(shí)的巨大變化，重新制憲又提上了議事日程?；厮莸叫轮袊?guó)建國(guó)，毛主席曾親自領(lǐng)導(dǎo)制定了第一部《五四憲法》。文革之中至改革開(kāi)放之前，國(guó)家又分別制定了《七五憲法》和《七八憲法》，但都不夠成熟。《八二憲法》出臺(tái)后，其間雖經(jīng)四次修正，但至今還是我國(guó)的現(xiàn)行《憲法》。

《八二憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”這樣一來(lái)，就把集體共有制和集體公有制完全劃了等號(hào)。聯(lián)系到土地，《憲法》接著在第十條中規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！比绱艘粊?lái)，也意味著對(duì)土地的集體公有制做出了明確的規(guī)定。

實(shí)行人民公社制度時(shí)，不但是包括土地在內(nèi)的主要生產(chǎn)資料公有，連干活勞動(dòng)都是集體進(jìn)行的?！栋硕椃ā方?jīng)1993年的修正，將“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社”的表述，改為“農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”，的確似乎僅限于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面的制度安排。殊不知，原有“鐵板一塊”的集體公有產(chǎn)權(quán)，已悄然發(fā)生了某種改變。經(jīng)營(yíng)收益權(quán)說(shuō)到底，無(wú)非是最終產(chǎn)權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)形式。即便是規(guī)定了期限，起碼期限內(nèi)還是意味著最終產(chǎn)權(quán)的所有者，將一定時(shí)間的產(chǎn)權(quán)，“讓渡”給了使用者，也即農(nóng)戶和農(nóng)民。

這樣做盡管不是最終產(chǎn)權(quán)全面而徹底的變更，但起碼是一種局部和定期的變更。這樣的變更，如此巨大地解放了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力，歷史性地啟動(dòng)了人為打壓了數(shù)十年的農(nóng)村人口城市化進(jìn)程，從根本上撼動(dòng)了傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，并順利地進(jìn)入到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這難道還不是一次土地制度的真正改革嗎？從其重大現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)歷史意義作出客觀評(píng)估，難道還稱不上是“第二次土改”嗎？

經(jīng)過(guò)這次土改，農(nóng)村土地的地主，變成了集體和“私人（家庭）”的共有。最終產(chǎn)權(quán)在憲法的神圣殿堂上，毫無(wú)疑問(wèn)還是“集體公有”，但除此“虛置”的功能定位以外，一直和實(shí)際使用、經(jīng)營(yíng)、收益和處分（指承包權(quán)流轉(zhuǎn)）相聯(lián)系的“最實(shí)在的產(chǎn)權(quán)”，其實(shí)已經(jīng)“個(gè)人（家庭）私有化”了。

要害的問(wèn)題，并不在于這些權(quán)利就自身觀照來(lái)看是否明確，而在于這些權(quán)利在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，與其它方面聯(lián)系起來(lái)看，是一個(gè)什么樣的真實(shí)效用和最后結(jié)果。由于城鄉(xiāng)實(shí)行二元分割的社會(huì)福利制度，農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)還有無(wú)可替代的社會(huì)保障功能。又由于《土地管理法》規(guī)定任何建設(shè)用地只能申請(qǐng)單一排他的國(guó)有土地，因此農(nóng)地轉(zhuǎn)用建設(shè)必須由國(guó)家統(tǒng)一征收（農(nóng)村集體土地“國(guó)有化變性”），而再無(wú)可能成為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的出讓一方。

這種現(xiàn)實(shí)中的制度安排，表面上似乎保留了“第二次土改”的積極成果，但考慮到大多數(shù)的農(nóng)民，終究要參與城市化而離開(kāi)傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，那對(duì)于所謂“地主”權(quán)利的實(shí)際侵害和剝奪，就顯而易見(jiàn)了。當(dāng)您世世代代當(dāng)農(nóng)民時(shí)，您的地主權(quán)益是得到保護(hù)的。但當(dāng)您如果打算經(jīng)過(guò)一段城市打工以后希望去城里定居時(shí)，那就對(duì)不起了，您的權(quán)益就沒(méi)法變現(xiàn)了，也沒(méi)法再通過(guò)交易增值了。這說(shuō)明，“第二次土改”的地主權(quán)利仍是一個(gè)“半拉子的貨色”，我們還是要繼續(xù)往前走。而這，就是即將到來(lái)的以修法為標(biāo)志、以農(nóng)地可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)法定為核心的“第三次土改”。這次土改，將不但讓農(nóng)民在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中成為事實(shí)上的“地主”，還將在城市化遷徙和轉(zhuǎn)化的過(guò)程中，繼續(xù)成為名副其實(shí)的地主！

2015年6月7日成稿

背景文章

接著，我們可以讀到孫先生的分析：根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第五十八條，“單一的農(nóng)民個(gè)人或者家庭首先都是普遍享有農(nóng)村土地權(quán)利的主體?！本唧w地說(shuō)，這種作為地主的地權(quán)，包括集體土地所有權(quán)的“成員權(quán)”、本集體耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)以及地役權(quán)等。