○豆晨放

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

淺析失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失和治理

○豆晨放

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

失地農(nóng)民已成為城市化發(fā)展進(jìn)程中無(wú)法回避的問題，在建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度和解決好失地農(nóng)民問題方面，政府具有不可推卸的責(zé)任，但在實(shí)際運(yùn)作中，我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障面臨著公共性流失的困境。本文以失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失為視角，論述失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的表現(xiàn)，并從制度層面和價(jià)值層面對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的原因作出分析，最后提出具體的治理建議。

失地農(nóng)民 社會(huì)保障 公共性 流失 治理

由于城市化的發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地成為不可避免的事情，一個(gè)新的社會(huì)群體應(yīng)運(yùn)而生，即“失地農(nóng)民”。近些年，無(wú)論是征地規(guī)模、還是征地幅度都在快速增長(zhǎng)，盡管國(guó)家在宏觀政策上嚴(yán)格控制建設(shè)用地的規(guī)模，但由于工業(yè)化、城市化的飛速發(fā)展等一些客觀原因，被征用土地及失地農(nóng)民的數(shù)量依然會(huì)呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)?！叭r(nóng)”問題始終是國(guó)家關(guān)注的主要問題，土地是農(nóng)民維持家庭生計(jì)的重要來(lái)源，失去土地之后農(nóng)民的生計(jì)、生活缺乏保障，導(dǎo)致“生活難、就業(yè)難、入保難”，失地農(nóng)民在失去土地后的社會(huì)保障問題值得我們關(guān)注。失地農(nóng)民的社會(huì)保障不僅關(guān)系著農(nóng)民的基本生活，而且也深刻影響著和諧社會(huì)這一總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題已成為擺在政府和社會(huì)面前的難題。

一、失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的表現(xiàn)

1、失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問題。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，各地土地征用給失地農(nóng)民的補(bǔ)償包括三個(gè)部分：一是土地補(bǔ)償費(fèi)，一般是土地前三年平均產(chǎn)值的4～6倍；二是安置人口補(bǔ)助費(fèi)，按照被征地前三年平均產(chǎn)值的6～10倍計(jì)算；三是青苗和附著物補(bǔ)償。由于我國(guó)農(nóng)民土地產(chǎn)出率較低，以現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很難保證一些失地農(nóng)民的正常生活，更不用說(shuō)達(dá)到農(nóng)民的期望值了。而企業(yè)從政府手中購(gòu)買土地制度的價(jià)格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府補(bǔ)償給農(nóng)民的費(fèi)用。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償收入應(yīng)該是農(nóng)民的“養(yǎng)老金”、“治病錢”，但他們所得到的補(bǔ)償費(fèi)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以承擔(dān)起這兩項(xiàng)職能。

2、政府往往忽視失地農(nóng)民再就業(yè)問題

土地被征收，意味著農(nóng)民靠地為生的生活生產(chǎn)方式要發(fā)生徹底改變。目前我國(guó)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置的方式主要包括：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置、用地單位安置及貨幣安置。其中，因貨幣安置簡(jiǎn)單易行、操作方便，大部分地區(qū)在征地時(shí)選擇貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)。在對(duì)被征地的農(nóng)民的安置上，各地基本上都沒有從社會(huì)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進(jìn)行統(tǒng)籌安排。政府運(yùn)用這種方式為自己尋求了方便，卻對(duì)失地農(nóng)民的再就業(yè)和社會(huì)保障問題考慮不足。失地農(nóng)民大多數(shù)文化素質(zhì)低，缺乏專業(yè)技能知識(shí)，在失去土地尋找就業(yè)時(shí)，只能在競(jìng)爭(zhēng)激烈的勞動(dòng)力市場(chǎng)上從事勞動(dòng)強(qiáng)度大且保障性低的工作，更多的是致使一些失地農(nóng)民種地?zé)o田、就業(yè)無(wú)崗位，逐漸淪為社會(huì)的生活困難群體。

3、征地補(bǔ)償金的違規(guī)使用現(xiàn)象普遍存在

我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的籌集實(shí)行國(guó)家、集體、個(gè)人三方共同分擔(dān)的原則，其中個(gè)人繳納占了主要的份額，集體和國(guó)家只占很小的一部分。拖欠、挪用、侵吞征地補(bǔ)償金，一方面使個(gè)人繳納的資金失去來(lái)源，另一方面導(dǎo)致地方政府對(duì)社保資金投入的缺位。而這又直接造成了失地農(nóng)民社會(huì)保障資金的短缺，嚴(yán)重?fù)p害了他們的生存保障權(quán)。近些年來(lái)，各種新聞媒體上頻頻曝光有關(guān)征地補(bǔ)償金方面的違規(guī)事件。有些地方將上級(jí)政府撥付給被征地農(nóng)民的各種補(bǔ)償款克扣部分或者全部用于其他方面。一些政府在征地過(guò)程中，常常用各種辦法拖欠農(nóng)民征地款，使得補(bǔ)償難以到位。在征地補(bǔ)償金方面，政府政策的透明度不夠，使失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的原因

1、制度層面

（1）失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的不健全。從理論上說(shuō)，失地農(nóng)民社會(huì)保障制度應(yīng)該是一個(gè)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、住房保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整保障體系。但是從我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)際情況來(lái)看，其保障項(xiàng)目比較單一。在很多地區(qū)只是建立了以養(yǎng)老保障為主的失地農(nóng)民基本生活保障，而醫(yī)療、失業(yè)等其他保障方面則很少涉及，而且養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平過(guò)低，難以滿足廣大失地農(nóng)民養(yǎng)老的要求，也無(wú)法達(dá)到制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期效果；而為失地未就業(yè)農(nóng)民提供專業(yè)培訓(xùn)、知識(shí)技能等就業(yè)保障也只是在極個(gè)別地方實(shí)行。這些都與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)。

（2）土地征用制度的不完善。我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度中存在一定的缺陷，容易導(dǎo)致侵害失地農(nóng)民利益問題的產(chǎn)生。這主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰；二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)；三是征地范圍界定不明，土地征用權(quán)被濫用；四是安置責(zé)任主體不明確，安置方式單一；五是征地程序和監(jiān)督程序不規(guī)范。

（3）法律政策的缺失。一方面是在土地征用方面，這導(dǎo)致政府濫用手中的權(quán)力進(jìn)行征地，從中獲取高額利潤(rùn)，使失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。另一方面是失地農(nóng)民社會(huì)保障方面。由于目前國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題作出明確規(guī)定，在發(fā)生有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障方面的糾紛時(shí)，缺乏行之有效的解決辦法。各地方在遇到相關(guān)問題時(shí)，通過(guò)對(duì)有關(guān)問題的認(rèn)識(shí)、對(duì)制度與政策設(shè)計(jì)可行性的判斷以及當(dāng)?shù)氐目陀^條件制定行政規(guī)章或規(guī)范性文件來(lái)解決，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，影響了失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)程。

2、價(jià)值層面

（1）政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障重視度不夠。農(nóng)村社會(huì)保障在我國(guó)的社會(huì)保障體系中一直屬于薄弱環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障總體水平較低，與城市社會(huì)保障水平差距很大，而且有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村社會(huì)保障支出占GDP的比重一直在0.1%的水平上，而城市社會(huì)保障支出占GDP的比重卻一直穩(wěn)定在7.3%左右。由此可見，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障缺乏足夠的重視。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障尚未形成完整的機(jī)制，更無(wú)法律的保護(hù)，處于嚴(yán)重的缺位狀態(tài)，而這一現(xiàn)象延續(xù)到了失地農(nóng)民的社會(huì)保障上。

（2）政府尋租行為。一些政府部門利用現(xiàn)行征地制度的不足和掌管的征地主動(dòng)權(quán)，大肆“尋租”，收益不斷膨脹，這與失地農(nóng)民利益受損形成鮮明對(duì)比。追溯其原因，是因?yàn)檎岳缘拇嬖谑棺罟恼咭裁獠涣藥в幸欢ǖ睦嫫?，從而?dǎo)致公共政策偏離“公利性”。具體到失地農(nóng)民社會(huì)保障這一問題，政府在“經(jīng)濟(jì)人”利益的驅(qū)動(dòng)下，通過(guò)一系列不當(dāng)手段獲得了大量的土地收益，而忽視了失地農(nóng)民的生存保障權(quán)和發(fā)展保障權(quán)。地方政府通過(guò)低價(jià)征收農(nóng)民的土地并轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，然后按照土地的市場(chǎng)價(jià)格出讓給企業(yè)，形成巨大的價(jià)格差距，從中獲取增值數(shù)倍的收益。另外，政府通過(guò)名目繁多的稅費(fèi)來(lái)增加財(cái)政收入，不斷積累政績(jī)，造成一種政績(jī)較好的虛假局面。

三、失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的治理

1、加強(qiáng)涉及失地農(nóng)民制度的改革和完善

首先，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。要從根本上解決失地農(nóng)民的生存問題，必須具備行之有效的制度保障，將失地農(nóng)民的社會(huì)保障納入我國(guó)正在建設(shè)的社會(huì)保障體系之中。失地后的農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，他們?cè)谕恋厥ズ螅辉購(gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所住地已經(jīng)城鎮(zhèn)化，國(guó)家應(yīng)根據(jù)失地農(nóng)民的這一特點(diǎn)建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度。失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度應(yīng)是一個(gè)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、住房保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整保障體系。失地農(nóng)民的保障基金可以由三部分構(gòu)成，在土地收益金中拿出大部分，財(cái)政補(bǔ)貼一部分，失地農(nóng)民自己拿出一部分，三方籌資建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。

其次，改革土地征用制度，完善失地農(nóng)民安置機(jī)制。在農(nóng)村城市化和經(jīng)營(yíng)城市過(guò)程中，征用農(nóng)地是不可避免的事，關(guān)鍵在于要建立公平、合理的征地制度。結(jié)合目前我國(guó)現(xiàn)有的土地征用制度來(lái)看，征地制度的改革勢(shì)在必行。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，關(guān)系著廣大農(nóng)民更多地共享發(fā)展成果，有利于調(diào)整現(xiàn)有利益格局，找到各方利益平衡點(diǎn)。此外，在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行安置時(shí)，貨幣安置不是一勞永逸的辦法，政府要加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民再就業(yè)的支持力度，通過(guò)提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。也要積極探索其他安置機(jī)制，充分保障失地農(nóng)民的生活。

最后，完善相關(guān)法律法規(guī)政策。國(guó)外現(xiàn)代社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有完善的社會(huì)保障立法才能建立完善的社會(huì)保障體系。目前我國(guó)社會(huì)保障立法嚴(yán)重滯后，關(guān)于失地農(nóng)民社會(huì)保障的立法更是空白，極大地影響了我國(guó)社會(huì)保障制度的完善。在結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定統(tǒng)一的有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的改革、運(yùn)行、管理辦法，只有以法律為依據(jù)，失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作才能公平、高效、健康地發(fā)展。

2、加強(qiáng)政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任和支持力度

政府是社會(huì)保障的主體，目前我國(guó)社會(huì)保障的供給顯然落后于失地農(nóng)民的需求，相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)保障來(lái)講，國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障資金投入較少。農(nóng)民本身就是我國(guó)的一大弱勢(shì)群體，在征地博弈中產(chǎn)生的大量失地農(nóng)民，更是處于弱勢(shì)地位。我國(guó)失地農(nóng)民為城市化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，政府也從中獲得了巨大收益，政府有義務(wù)擔(dān)負(fù)起失地農(nóng)民的保障責(zé)任。只有政府強(qiáng)化自身責(zé)任，樹立“以人為本”的執(zhí)政思路，統(tǒng)籌城市化發(fā)展與解決失地農(nóng)民問題，構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的困難處境才能得以解決。

[1]李淑敏：失地農(nóng)民社會(huì)保障制度研究[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

[2]廖小軍：中國(guó)失地農(nóng)民研究[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

[3]李亞華：解決失地被征地農(nóng)民保障問題的幾點(diǎn)思考[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004（3）.

[4]宋斌文、荊瑋：城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障問題研究[J].理論探討，2004（3）.

[5]花文蒼：中國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障問題初探[D].廈門大學(xué)，2006.

[6]董謙、梁山：城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地農(nóng)民利益保障問題探析[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)，2005（11）.

胡婉君）