林博瑜

（遼寧省高速公路管理局 丹東管理處，遼寧 丹東 118000）

一、高速公路綠色通道實(shí)施背景

綠色通道是指鮮活農(nóng)產(chǎn)品公路運(yùn)輸綠色通道。綠色通道要求規(guī)范裝載，一路暢通，對(duì)享受綠色通道政策的車輛實(shí)行不滯留、不罰款、不卸載，免費(fèi)通過。

2005年，為貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，進(jìn)一步激活農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)民增收，交通部、公安部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合制定了《全國(guó)高效率鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通綠色通道建設(shè)實(shí)施方案》，開通了全國(guó)普惠制的綠色通道，覆蓋了全國(guó)所有重要的鮮活農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和銷售市場(chǎng)的“五縱二橫”，即哈爾濱至?？?、北京至?？?、上海至海口、呼和浩特至南寧、銀川至昆明5條縱向線路，連云港至烏魯木齊、上海至拉薩2條橫向線路，連通全國(guó)29個(gè)省會(huì)城市，71個(gè)地市級(jí)城市鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道。

2008年初，我國(guó)南方出現(xiàn)嚴(yán)重的冰雪災(zāi)害天氣，交通部下發(fā)了《關(guān)于在春節(jié)前啟動(dòng)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸應(yīng)急機(jī)制的緊急通知》，將鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道的免費(fèi)政策由“五縱二橫”擴(kuò)大到與之平行的高速公路，從此，高速公路綠色通道免費(fèi)政策一直延續(xù)至今。

二、綠色通道政策給高速公路運(yùn)營(yíng)管理帶來的問題與困境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，高速公路里程的逐年增加，截止2014年底，全國(guó)高速公路通車?yán)锍桃堰_(dá)11萬公里，通過高速公路綠色通道運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品變得更為安全、暢通、快捷。但由于綠色通道政策的不完善、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，導(dǎo)致少數(shù)運(yùn)輸者鉆政策的漏洞，蒙混過關(guān)，擾亂了高速公路正常通行秩序，給高速公路運(yùn)營(yíng)管理帶來諸多問題，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)綠色通道鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種、整車裝載率無法準(zhǔn)確界定

按照綠色通道《鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種目錄》的規(guī)定，享有綠色通道政策的鮮活農(nóng)產(chǎn)品指新鮮蔬菜、水果、鮮活水產(chǎn)品、活畜禽、新鮮肉蛋奶、以及馬鈴薯、甘薯、鮮玉米、鮮花生。操作中，由于鮮活農(nóng)產(chǎn)品種類過多、加之認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，檢驗(yàn)人員往往無法準(zhǔn)確界定是否屬于綠色通道鮮活農(nóng)產(chǎn)品。

綠色通道整車裝載的界定標(biāo)準(zhǔn)是車輛裝載鮮活農(nóng)產(chǎn)品的重量或體積達(dá)到車輛核載質(zhì)量或車箱容積的80%以上，享受免費(fèi)政策。當(dāng)前，運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛大多采取集裝箱運(yùn)輸或嚴(yán)密包裹，絕大多數(shù)收費(fèi)站綠色通道車輛驗(yàn)貨只能依靠人工，由于無法全方位檢驗(yàn)，80%的整車裝載率難以明確界定。

（二）綠色通道車輛通行效率低下

綠色通道實(shí)施以來，查驗(yàn)綠色通道車輛需要開箱、測(cè)點(diǎn)、拍照，查驗(yàn)時(shí)間需要5-10分鐘，一旦遇到不符合規(guī)定的綠通車輛，極易產(chǎn)生糾紛和投訴，直接導(dǎo)致車道通行效率下降。有時(shí)為了逼迫檢驗(yàn)人員減少查驗(yàn)時(shí)間，司機(jī)故意集結(jié)堵口，大量貨車集中在一起接受檢驗(yàn)，極易造成收費(fèi)站口的堵塞，影響其他車輛的快速通行。

（三）假冒綠色通道車輛現(xiàn)象日趨嚴(yán)重

受利益的驅(qū)使，一些物流企業(yè)和運(yùn)輸者鉆政策的漏洞，以運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品為幌子混裝其他貨物，從而達(dá)到偷逃通行費(fèi)的目的。由于目前沒有相關(guān)的法規(guī)對(duì)其進(jìn)行處罰，違法成本非常低，導(dǎo)致假冒綠色通道車輛屢禁不止，花樣翻新，甚至出現(xiàn)專業(yè)負(fù)責(zé)偽裝綠色通道車輛的裝車行當(dāng)，在貨廂的兩側(cè)和尾部裝上水果、蔬菜等符合綠色通道規(guī)定的農(nóng)產(chǎn)品，幫助貨車司機(jī)蒙混過關(guān)。

（四）內(nèi)外勾結(jié)導(dǎo)致逃交通行費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

在執(zhí)行綠色通道免費(fèi)政策過程中，對(duì)車輛的查驗(yàn)和確認(rèn)，主要依靠檢驗(yàn)人員的主觀判斷和職業(yè)操守。由于綠色通道制度設(shè)計(jì)缺陷、缺乏相應(yīng)的科學(xué)檢測(cè)儀器和有效的監(jiān)督，導(dǎo)致少數(shù)收費(fèi)站檢驗(yàn)人員在利益驅(qū)動(dòng)下與假冒綠色通道車輛的司機(jī)內(nèi)外勾結(jié)，幫助司機(jī)逃交通行費(fèi)，從而從司機(jī)手中獲取好處，中飽私囊，致使通行費(fèi)嚴(yán)重流失，從而違背國(guó)家推行綠色通道政策的初衷。

（五）綠色通道導(dǎo)致高速公路通行費(fèi)收入降低

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，作為政府還貸的高速公路，通行費(fèi)收入是高速公路收益最主要的來源。綠色通道作為宏觀調(diào)控政策，降低了鮮活農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)成本，將高速公路的一部分收益轉(zhuǎn)移到了農(nóng)業(yè)和物流業(yè)，從國(guó)家整體發(fā)展的角度考慮無可厚非，但政策設(shè)計(jì)的缺陷對(duì)高速公路的收益造成很大的損失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自綠色通道實(shí)施以來，僅遼寧高速共減免通行費(fèi)37.23億元，其中從2012年至2014年，免費(fèi)額連續(xù)三年遞增，2014年綠色通道免費(fèi)額達(dá)7.91億元，比上年同比增長(zhǎng)7.8%。

2014年底，山東省政府披露，由于山東高速正值還貸高峰，每年還款超200億，壓力很大，因此到2015年底，山東境內(nèi)15條政府還貸高速公路，可能全部或者部分延長(zhǎng)收費(fèi)期，此舉，引起媒體廣泛關(guān)注，輿論一片嘩然?？梢?，這種直接降低高速公路收益的方式，不僅間接延長(zhǎng)了通行費(fèi)征收年限，還會(huì)因延長(zhǎng)年限造成運(yùn)營(yíng)成本繼續(xù)增加，并最終轉(zhuǎn)嫁到通行車輛上。

三、對(duì)進(jìn)一步完善執(zhí)行綠色通道政策的建議

（一）完善頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合的綠色通道政策

綠色通道事關(guān)國(guó)計(jì)民生，在實(shí)施過程中出現(xiàn)諸多問題，只能由政府在兼顧各方利益的基礎(chǔ)上，全面布局，重新決策規(guī)劃，細(xì)化并制定出與之相適應(yīng)的配套措施，完善綠色通道的頂層制度設(shè)計(jì)，由政府統(tǒng)一推動(dòng)。建議在已出臺(tái)的《鮮活農(nóng)產(chǎn)品品種目錄》的基礎(chǔ)上，給予更加明確的界定，減少人為主觀判斷的隨意性；對(duì)綠色通道整車裝載率做出操作性更強(qiáng)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；出臺(tái)規(guī)范高速公路綠色通道管理的配套措施，便于綠色通道政策的有效實(shí)施。當(dāng)然，綠色通道的頂層設(shè)計(jì)離不開基層高速公路管理部門在執(zhí)行中的大膽探索和實(shí)踐。只有頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)，同時(shí)發(fā)力，才可能形成科學(xué)完備的高速公路綠色通道。

（二）建立以設(shè)備檢測(cè)與人工查驗(yàn)相結(jié)合的綠色通道檢測(cè)體系

隨著綠色通道車輛的日益增多，要完全杜絕假冒綠色通道車輛，僅靠檢驗(yàn)人員的目測(cè)進(jìn)行查驗(yàn)顯然難以達(dá)到效果，需要借助科技力量。目前對(duì)于封閉車輛的快速成像檢查技術(shù)，已經(jīng)在海關(guān)、港口等領(lǐng)域大規(guī)模使用。高速公路管理部門完全可以借鑒，在綠色通道收費(fèi)道口配備數(shù)字輻射透視成像等檢測(cè)設(shè)備，逐步建立以設(shè)備檢測(cè)為主、人工查驗(yàn)為輔的鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道檢測(cè)體系，利用科技手段，盡可能縮短鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸車輛的查驗(yàn)時(shí)間，提高運(yùn)輸車輛的通行效率。據(jù)了解，遼寧高速?gòu)?013年起，陸續(xù)在綏中、遼河、高花和寶力推廣綠色通道成像檢測(cè)設(shè)備進(jìn)行驗(yàn)貨，短短十幾秒鐘就能完成檢測(cè)，檢測(cè)速度更快、結(jié)果更精準(zhǔn)，大大提高了車輛通行速度，緩解了車道通行壓力。

（三）構(gòu)建保障綠色通道安全暢通的法律法規(guī)體系和社會(huì)信用誠(chéng)信體系

法律是規(guī)范，同時(shí)也是一種平衡器，要平衡高速公路管理部門、高速公路用路人、物流運(yùn)輸從業(yè)者、農(nóng)業(yè)種植者、社會(huì)大眾等之間的利益關(guān)系。因此，政府在要求高速公路管理部門承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，還要考慮對(duì)其合法權(quán)益的保護(hù)；在改善民生的同時(shí)，還要保證高速公路有序管理和健康發(fā)展。

假冒綠色通道車輛日增，不僅擾亂高速公路正常的通行秩序，嚴(yán)重影響廣大用路人的合法通行權(quán)益，也使合法物流運(yùn)輸業(yè)主喪失公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，導(dǎo)致高速公路通行收入的流失，也關(guān)系到高速公路的健康發(fā)展。然而，現(xiàn)有的法律法規(guī)，無法保障高速公路管理部門合法有效的治理假冒綠色通道車輛。因此，建議修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》相關(guān)內(nèi)容，對(duì)假冒綠色通道蓄意逃交通行費(fèi)的車輛，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交通行費(fèi)，并加付三倍至五倍的應(yīng)交票款。公安部也應(yīng)制定立案標(biāo)準(zhǔn)，就擾亂高速公路綠色通道管理秩序的行為如何應(yīng)用治安管理處罰法作出具體規(guī)定。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部要制定適用刑事法律的司法解釋，就擾亂高速公路綠色通道管理秩序的定罪量刑作出具體規(guī)定。用法律法規(guī)確定有關(guān)各方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任以及管理關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系。

社會(huì)信用體系對(duì)于促進(jìn)物流運(yùn)輸業(yè)及相關(guān)從業(yè)者自律，形成有效的市場(chǎng)約束，具有重要作用。要建立健全高速公路假冒綠色通道車輛偷逃通行費(fèi)記錄，將惡意假冒綠色通道車輛的信息列入黑名單，對(duì)列入黑名單車輛禁止駛?cè)敫咚俟肪G色通道。要發(fā)揮物流運(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，促進(jìn)行業(yè)信用建設(shè)和行業(yè)守信自律。健全負(fù)面信息披露制度，形成失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制，真正使假冒綠色通道車輛一處失信，寸步難行。

（四）健全激勵(lì)、監(jiān)督與培訓(xùn)相結(jié)合的高速公路系統(tǒng)內(nèi)部管理體系

1.高速公路管理部門要制定獎(jiǎng)勵(lì)辦法，提高員工查處假冒綠色通道車輛的積極性。對(duì)于內(nèi)外勾結(jié)、協(xié)助司機(jī)假冒綠色通道車輛的驗(yàn)貨人員，一經(jīng)查實(shí)，必須嚴(yán)肅處理，違法犯罪的要移送司法機(jī)關(guān)。

2.高速公路管理部門要加強(qiáng)綠色通道數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、稽查監(jiān)督管理。認(rèn)真分析每天綠色通道車流量和免費(fèi)額的變化情況，對(duì)鮮活農(nóng)產(chǎn)品種類、流向、車輛的軸數(shù)、車貨總重等形成分析報(bào)告，準(zhǔn)確掌握綠色通道車輛的特點(diǎn)和不同班次間綠色通道的變化情況，不定期組織收費(fèi)稽查人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行稽查監(jiān)督。

3.高速公路管理部門要開展行之有效的綠色通道業(yè)務(wù)專項(xiàng)培訓(xùn)。通過有效的途徑針對(duì)檢驗(yàn)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高檢驗(yàn)人員的責(zé)任心和檢驗(yàn)技能。

（五）形成高速公路綠色通道補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)施行高速公路綠色通道政策，是政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段之一，政策的出臺(tái)，有受益者就有買單者，總要付出一定成本。綠色通道實(shí)質(zhì)是將高速公路的經(jīng)濟(jì)收益轉(zhuǎn)移到物流運(yùn)輸行業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者身上，從國(guó)家整體發(fā)展的角度考慮無可厚非，但讓高速公路來承擔(dān)降低物價(jià)、改善民生的社會(huì)責(zé)任，這對(duì)還貸壓力巨大、新建資金缺口較大的高速公路來說無疑是雪上加霜。建議政府對(duì)綠色通道政策實(shí)施對(duì)高速公路帶來的影響進(jìn)行認(rèn)真研究和評(píng)估，對(duì)于影響較大的高速公路，通過公共財(cái)政酌情給予補(bǔ)償。

總之，高速公路綠色通道創(chuàng)新了鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通模式，完善了流通鏈條和市場(chǎng)布局，降低了流通成本。把這項(xiàng)惠農(nóng)利民的政策落到實(shí)處，還要高速公路管理部門不斷創(chuàng)新綠色通道管理模式，不斷提高綠色通道通行效率，真正建立起安全、有序、高效、暢通的鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道流通體系，保障鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定。

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