蘇會俠

（漯河食品職業(yè)學(xué)院，河南 漯河 462000）

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式。所謂城鎮(zhèn)化，是指伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比重不斷提高的歷史過程。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。因此，沒有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也就沒有城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，就是隨著工業(yè)化的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了較快的發(fā)展，獲得了顯著的成效。但總體上看，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，突出表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后。據(jù)有關(guān)方面預(yù)計，到2020年，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總規(guī)模在3.2億人左右。2013年《城市藍(lán)皮書No.6》中指出，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化狀況不容樂觀，2011年我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅為40.7%。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，在子女教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、住房等方面無法與城鎮(zhèn)居民享受相同的待遇，也無法長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活，實際上處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，不僅農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益得不到保障，而且影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量與社會和諧。我國的城鎮(zhèn)化是有中國特色的新型城鎮(zhèn)化，而新型城鎮(zhèn)化的核心就是人的城鎮(zhèn)化。因此，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展的迫切需要，也是我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制約因素

（一）相關(guān)制度改革滯后

城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵，成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大阻礙。我國戶籍制度附著了就業(yè)制度、社會保障制度、教育培訓(xùn)制度等多項制度。實際上，戶籍制度并不直接對農(nóng)村人口的遷移發(fā)揮約束作用，而是作為各種政策制度實施的載體對城鄉(xiāng)人口的遷移發(fā)揮約束作用，成為城鄉(xiāng)之間各種社會矛盾集聚的焦點。正是通過戶籍制度這個載體，就業(yè)制度、教育培訓(xùn)制度、社會保障制度等從各個方面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的生活和工作直接構(gòu)成了障礙，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力不足

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能否轉(zhuǎn)化為市民，其自身的文化水平、職業(yè)素質(zhì)及思想觀念有著重要影響。目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化水平仍以初中畢業(yè)為主，而且職業(yè)素質(zhì)偏低，缺乏轉(zhuǎn)移就業(yè)或轉(zhuǎn)崗就業(yè)的技能，加之受傳統(tǒng)思維方式和生活觀念的影響，使其自身就業(yè)競爭和生態(tài)能力普遍降低，難以真正融入市民化生活，沒有安全感和歸屬感，無法在城市里長久地安身立業(yè)。

（三）觀念上的偏見

由于我國長期存在的城鄉(xiāng)差別，無論是在觀念上還是行為上都造成了部分城鎮(zhèn)市民對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根深蒂固的偏見和狹隘偏激的歧視。一方面是如何讓市民從內(nèi)心真正接受和認(rèn)可農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的價值，承認(rèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城市的主體構(gòu)成部分；另一方面是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口如何主動地融入城市市民社會，真正做到離土又離鄉(xiāng)，在心理上真正接受自己成為市民。

（四）公共投入不足，平等權(quán)益難以保障

近年來，隨著城鎮(zhèn)人口的增長，城鎮(zhèn)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、社會管理等公共服務(wù)問題日益突出。一是公共服務(wù)投入不足。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴(kuò)大，要享有與城鎮(zhèn)居民相同的公共服務(wù)，必然要增加地方財政支出。由于地方政府財力有限，對公共服務(wù)建設(shè)投入不足，公共服務(wù)難以實現(xiàn)常住人口全覆蓋，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)有的一些權(quán)益難以得到保障。二是教育資源不均衡。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的迅速增加，優(yōu)質(zhì)教育資源難以滿足城鎮(zhèn)常住人口學(xué)生就學(xué)的需求，造成一些學(xué)校班額過大，班級學(xué)生人數(shù)違規(guī)超員，影響教學(xué)質(zhì)量。三是社會保障體系不完善。目前城鄉(xiāng)之間社會保障體系尚未接軌，城鄉(xiāng)社會保障水平還有很大差異。因此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然生活居住在城鎮(zhèn)，但與城鎮(zhèn)居民相比難以享受同等的社會保障待遇。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對策

中共十八大報告提出：“加快戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！币虼?，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須以戶籍制度改革和公共服務(wù)完善為中心，具體來說，要從以下幾方面做起。

（一）轉(zhuǎn)變觀念，消除各種思想障礙

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程，既是農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的過程，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的過程。在這個過程中，不僅要實現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口戶籍和身份的轉(zhuǎn)換，更重要的是如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口思想觀念和生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，使其全面融入城市文明。

一要強(qiáng)化宣傳，營造氛圍。要利用報刊、雜志、電視、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，大力進(jìn)行宣傳教育，使全社會充分認(rèn)識到加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要性，使城鄉(xiāng)居民全面了解掌握促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)政策要求。二要積極倡導(dǎo)樹立公民的平等意識。一方面，各級政府在研究制定出臺相關(guān)政策時要平等對待農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，讓進(jìn)城農(nóng)民與市民享受同等待遇，消除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂。另一方面，城鎮(zhèn)居民在觀念上也要平等對待轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民，自覺轉(zhuǎn)變觀念，從內(nèi)心消除對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的偏見和歧視，幫助和支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口早日真正成為當(dāng)?shù)氐囊粏T。

（二）改革完善相關(guān)制度，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供制度保障

1.深化戶籍制度改革

深化戶籍制度改革，一方面，大城市要繼續(xù)吸納外來人口，中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)要從實際出發(fā)逐步放寬落戶條件。另一方面，要使與戶籍相聯(lián)系的一些制度安排逐步得到弱化，有序推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。三要逐步建立新型戶籍制度。建立以居住地登記戶口為基本形式的戶口登記制度，全面建立戶口遷移條件準(zhǔn)入制，以合法固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來源為基本落戶條件，只要有相對穩(wěn)定的工作和相對固定的住所，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的任何公民都有權(quán)利進(jìn)行戶口登記，納入城市人口管理范圍。通過建立以居住地登記戶口為基本形式的戶口登記制度逐步過渡到全國統(tǒng)一的、平等的新型戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的一體化管理，消除現(xiàn)行戶籍制度帶來的社會不公平、機(jī)會不平等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的自由流動，有序促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

2.深化就業(yè)、教育制度改革

深化就業(yè)制度改革，要堅持“就業(yè)優(yōu)先”的原則，建立健全人力資源市場，完善公共就業(yè)服務(wù)體系，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口外出就業(yè)，同時鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，扶持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)，體面就業(yè)。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)納入國家統(tǒng)一的就業(yè)政策范疇，取消各種就業(yè)準(zhǔn)入制度，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以和市民一樣在統(tǒng)一的勞動力市場上進(jìn)行公平、公正、公開的就業(yè)競爭，并使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)合法化、制度化和效率化。

強(qiáng)化輸入地政府屬地管理責(zé)任，切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女受教育的權(quán)利。逐步普及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女學(xué)前三年教育；進(jìn)一步落實農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女在輸入地全日制公辦中小學(xué)平等接受義務(wù)教育的政策，實行與城鎮(zhèn)戶籍學(xué)生混合編班，促進(jìn)社會融合；落實異地高考政策，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女納入就業(yè)地中等和高等職業(yè)教育招生范圍，對于連續(xù)在本地就讀的，應(yīng)允許在本地參加中、高考。

3.完善社會保障制度

完善社會保障制度，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保障覆蓋面。要逐步將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入所在城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障和住房保障體系等社保覆蓋范圍，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存和發(fā)展提供堅實可靠的社會保障。一是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工傷保險、醫(yī)療和大病保障制度。二是根據(jù)不同情況將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度。健全各類社會保險跨地區(qū)、跨制度間的轉(zhuǎn)移銜接辦法，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)社會保障的比例。健全社會救助制度，將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城市最低生活保障范圍。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力

要積極引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)民加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)和技能，切實轉(zhuǎn)變思想觀念和生活方式，積極主動融入城市生活?？煽紤]為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口搭建參與城市建設(shè)和發(fā)展的平臺，逐漸培養(yǎng)起他們的城市主人翁意識。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較為集中的社區(qū)和街道，政府可考慮成立專門為他們提供服務(wù)和咨詢的組織，如農(nóng)民工職業(yè)介紹與技能培訓(xùn)服務(wù)中心、農(nóng)民工信息交流中心、農(nóng)民工法律援助中心、農(nóng)民工互助會等。通過建立健全培訓(xùn)體系、豐富培訓(xùn)內(nèi)容、加大培訓(xùn)投入、提高培訓(xùn)質(zhì)量等舉措，逐步構(gòu)建起農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的長效機(jī)制。

（四）加大政府投入，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平

提高公共服務(wù)均等化水平，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要保障。為此，一要加大公共服務(wù)投入。各級政府要調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高公共服務(wù)支出占財政總支出的比重，加快發(fā)展各項公共服務(wù)事業(yè)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有平等待遇。二要建立以常住人口為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系。三要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障公共服務(wù)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會保障制度的銜接，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障公共服務(wù)體系，使城鄉(xiāng)居民能夠同等享受社會保障方面的公共服務(wù)權(quán)益，從而提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平。

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[5] 張海英.有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化途徑研究[J].價值工程，2014(30).