○謝梅

（云南省大理州巍山縣交通運(yùn)輸局 云南 大理 672400）

加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理探析

○謝梅

（云南省大理州巍山縣交通運(yùn)輸局 云南 大理 672400）

由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)自身存在的特點(diǎn)，即缺乏明確的所有權(quán)和管理機(jī)構(gòu)、公共性以及福利性等，使其在具體的管理過程中存在著諸多的問題。如何有效地提升國有資產(chǎn)管理的效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)界研究的重要議題。而行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是我國國有資產(chǎn)的重要組成部分，本文從我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在的問題出發(fā)，對(duì)如何提升行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)運(yùn)營進(jìn)行了研究并提出了一些建議。

行政事業(yè)單位 國有資產(chǎn) 管理體系

一、引言

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指由行政事業(yè)單位占有以及使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。如土地、房屋、交通工具、辦公家具等以提供服務(wù)為目的的實(shí)物資產(chǎn)，它對(duì)于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和國家的穩(wěn)定和可持續(xù)健康發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展具有重要意義。本文將從我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題以及未來發(fā)展的趨勢(shì)進(jìn)行分析，對(duì)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的完善進(jìn)行探析。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題

1、缺乏相關(guān)的法律約束

理論的發(fā)展永遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)世界運(yùn)行的現(xiàn)狀，尤其是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、社會(huì)日新月異的今天，雖然我們采取了一系列的制度去約束資產(chǎn)管理者等相關(guān)者的行為，但仍然會(huì)存在很多的漏洞和不足。其中突出的問題主要包括現(xiàn)有的有限的法制體系和管理制度卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，甚至至今仍沒有出臺(tái)一套完整的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理法規(guī)，使得地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的隨意性很大，管理混亂無序，甚至很多時(shí)候只是由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)拍桌子決定，即使出了風(fēng)險(xiǎn)也沒有相應(yīng)的約束和懲罰措施，所有權(quán)人激勵(lì)與約束嚴(yán)重缺位。另一方面，財(cái)政部的管理規(guī)定只是一個(gè)框架性的規(guī)定，對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理并沒有做出詳細(xì)而系統(tǒng)的規(guī)定，各級(jí)立法機(jī)關(guān)與管理部門盡管也出臺(tái)了一些局部性的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，但部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。這些都導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理混亂和效率的低下。

2、對(duì)資產(chǎn)的管理缺乏足夠的重視，管理手段不科學(xué)，管理效率低下

行政事業(yè)單位一般指以增進(jìn)社會(huì)福利，滿足社會(huì)文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會(huì)服務(wù)為直接目的社會(huì)組織。事業(yè)單位一般不以盈利為直接目的，其工作成果與價(jià)值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)。所以，這與以盈利為目的、以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值保值為己任的國有企業(yè)有著很大的不同，由于其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任更為重要，并且相對(duì)于國有企業(yè)所擁有的資產(chǎn)總量來說相對(duì)較小，所以各級(jí)政府以及行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)缺乏足夠的重視，這也是行政事業(yè)單位管理混亂以及難以實(shí)現(xiàn)有效的突破的一個(gè)重要的客觀原因。

目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制上存在著嚴(yán)重的“條塊分割”，當(dāng)然這是由我國的行政體系決定的，具有很大區(qū)域限制性。行政事業(yè)單位基本上是按行政區(qū)域設(shè)置、分部門管理、資源為部門所有，由于缺乏有效的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段的支持，缺乏統(tǒng)一而又高效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和管理系統(tǒng)，這嚴(yán)重影響了各區(qū)域、部門、甚至各單位內(nèi)部及其相互之間資產(chǎn)管理信息的集中度、時(shí)效性和連續(xù)性，無法為預(yù)算資金分配和資產(chǎn)的調(diào)劑、共享提供及時(shí)、全面和準(zhǔn)確的參考信息。

3、缺乏科學(xué)有效的激勵(lì)約束體系，所有權(quán)虛置

盡管行政事業(yè)單位不具有營利性，但是任何一個(gè)單位都應(yīng)該具有其存在的價(jià)值。很多事業(yè)單位尤其是高校和研究所，利用國家的政策支持，無限制地利用財(cái)政撥款，但沒有取得相應(yīng)的成果或者取得的成果遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到相應(yīng)的資金應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的效率。當(dāng)然，以一時(shí)的價(jià)值去評(píng)價(jià)很多的科學(xué)研究也存在著很大的盲目性，但是缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制，會(huì)造成很大的資源不公平的配置，甚至?xí)艽蟪潭鹊赜绊懶姓聵I(yè)單位的有效和可持續(xù)的運(yùn)行。

雖然國資委代表國家行使對(duì)國有企業(yè)的所有權(quán)和管理權(quán)，但是卻又缺乏明確的職能部門或者激勵(lì)約束機(jī)制對(duì)國資委進(jìn)行進(jìn)一步的全面的監(jiān)督和管理，道德風(fēng)險(xiǎn)久久困擾著國有資產(chǎn)研究相關(guān)理論界。更何況對(duì)于行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，我們依然缺乏全國性的統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)去管理，只是由各個(gè)單位自行管理。這就造成了行政事業(yè)單位的所有權(quán)虛置，因此，資產(chǎn)使用單位，甚至使用個(gè)人都可以實(shí)質(zhì)上占有這些資產(chǎn)，成為國有資產(chǎn)的實(shí)際控制者。這是目前行政事業(yè)單位存在一系列問題的最根本的原因。盡管目前財(cái)政部出臺(tái)的兩個(gè)《辦法》已經(jīng)明確財(cái)政部門代表國家行使對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理權(quán)。

但要真正將所有權(quán)落到實(shí)處，尚有很長的路要走。

4、管理理念偏差，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理缺乏有機(jī)結(jié)合

所有問題的最終的解釋都在于理念的問題，因?yàn)槔砟钭罱K決定了具體管理框架和行為的落地。長期以來，由于相關(guān)人才的缺乏以及忽略，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理在一定程度上存在著管理理念上的偏差，其具體表現(xiàn)為：首先，就是相關(guān)的管理部門總是以資產(chǎn)而資產(chǎn)、以管理而論管理，相關(guān)的監(jiān)管部門也是“分割式”地分別監(jiān)督，而沒有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合起來，以提高資產(chǎn)的使用效率作為管理工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿；其次，相關(guān)的部門也沒有樹立起高效率、低成本的管理理念，在具體的工作中缺乏科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算安排不盡合理，甚至都沒有明確而具體的預(yù)算，很多都只是隨著進(jìn)程的變化和領(lǐng)導(dǎo)的要求進(jìn)行資產(chǎn)配置，存在一定程度的盲目性和隨意性，并且在資產(chǎn)配置時(shí)沒有考慮原有資產(chǎn)的存量和使用情況，所以會(huì)存在嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)，造成了資源很大的浪費(fèi)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關(guān)建議

1、致力于建設(shè)與完善行政事業(yè)單位的法律制度

加強(qiáng)行政事業(yè)單位的法制建設(shè)，是保證行政事業(yè)單位資產(chǎn)能夠合理有效的得到應(yīng)用的根本。一切的管理體系只有在落實(shí)為法律之后，才具有不可抗拒性和不容挑戰(zhàn)的權(quán)威性，才能避免行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的盲目性和隨意性。雖然在行政事業(yè)單位的具體操作中仍需要一些具體行政規(guī)定予以約束具體的行為，但是，只有提升到法律的層面，才能使各級(jí)政府和單位切實(shí)履行好相關(guān)的義務(wù)，才能真正地約束他們的行為，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值，當(dāng)然這也是踐行依法治國的重要途徑。

2、明確管理主體，規(guī)范行政事業(yè)單位的管理

不同的地區(qū)和單位由于其實(shí)際情況和性質(zhì)的不同，無法具有也不能夠采取同一的管理模式。但所有成功的模式都有一個(gè)很重要的共同點(diǎn)就是各個(gè)環(huán)節(jié)的管理流程都非常的規(guī)范。比如美國對(duì)公共資產(chǎn)則實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理及績效考核，美國財(cái)政部及總統(tǒng)預(yù)算辦公室負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府資產(chǎn)的預(yù)算管理，辦公用房新建、修繕、日常管理等預(yù)算費(fèi)用，由總務(wù)署統(tǒng)一向財(cái)政部和總統(tǒng)預(yù)算辦公室申請(qǐng)；房產(chǎn)以外的其他政府資產(chǎn)如計(jì)算機(jī)、汽車等，預(yù)算則體現(xiàn)在使用部門的預(yù)算當(dāng)中，由各部門分別申請(qǐng)，上述預(yù)算都必須經(jīng)國會(huì)批準(zhǔn)才能執(zhí)行。韓國的政府機(jī)構(gòu)需要配置和處置財(cái)產(chǎn)時(shí)，各主管部門要制定處置計(jì)劃和預(yù)算，報(bào)財(cái)政經(jīng)濟(jì)部；財(cái)政經(jīng)濟(jì)部再根據(jù)各部門的情況制定統(tǒng)一的計(jì)劃和預(yù)算，直至報(bào)國務(wù)會(huì)議審議，最后由總統(tǒng)批準(zhǔn)。

3、建立科學(xué)有效的激勵(lì)約束體系，明晰產(chǎn)權(quán)

建立科學(xué)有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，能夠提高資源的公平配置率，是行政事業(yè)單位有效可持續(xù)發(fā)展的可靠保證。產(chǎn)權(quán)是所有經(jīng)濟(jì)行為最基本的約束與規(guī)定，也是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。本文通過對(duì)國外國有資產(chǎn)管理體系和國內(nèi)較為成功的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的觀察發(fā)現(xiàn)，這些模式的一個(gè)最重要的前提就是，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是非常明晰的。比如國有資產(chǎn)在美加聯(lián)邦、州、市三級(jí)（或者中央、省、縣三級(jí)）上的分布很清楚，并且具有完整的法律體系將其規(guī)定下來。與此相對(duì)應(yīng)的則是各級(jí)政府對(duì)國有資產(chǎn)的收益、處置等權(quán)利也得到明確的。

4、樹立先進(jìn)的科學(xué)管理觀念，注重資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合

一般情況下，在明確了相關(guān)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上，明確的管理機(jī)構(gòu)也就自然而然了。以上的三個(gè)國外模式的一個(gè)共同特點(diǎn)就是，其國有資產(chǎn)的管理都有一個(gè)非常明確且權(quán)威的管理主體，都是由財(cái)政部門主管。區(qū)別之處只是在不同的管理模式下，財(cái)政部門的職責(zé)范圍和權(quán)力的大小有所不同而已。在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的管理體系中，比如美加模式和澳大利亞模式，財(cái)政有關(guān)部門的職責(zé)較小，僅負(fù)責(zé)行政性資產(chǎn)管理規(guī)章制度的制定和預(yù)算管理。在政府導(dǎo)向型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，財(cái)政的權(quán)力和職責(zé)范圍要強(qiáng)的多，如在韓日模式中，行政性國有資產(chǎn)管理直接由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。但無論在哪種模式下，行政性國有資產(chǎn)的管理都沒有脫離財(cái)政部門的職能范圍。并且在此基礎(chǔ)之上，各個(gè)地方和單位也都會(huì)有獨(dú)立且明確的管理部門行使相關(guān)的責(zé)任，履行相關(guān)的義務(wù)。比如深圳模式的重點(diǎn)就是明確市財(cái)政局對(duì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門，受托其全權(quán)管理行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，在這個(gè)管理體制之上，管理部門分級(jí)監(jiān)管，單位使用、企業(yè)化管理的行政事業(yè)單位自主經(jīng)營的管理體制。

四、總結(jié)

總之，要完善我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體系，需要建立以財(cái)政部門作為主導(dǎo)、集約化的管理方式、信息化的管理手段、專門化的管理機(jī)構(gòu)、法制化的管理規(guī)則。在摸清家底，核算資產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，適應(yīng)新的會(huì)計(jì)規(guī)范如2013年新事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，健全會(huì)計(jì)核算制度，減少一些不必要的會(huì)計(jì)科目，并且建立會(huì)計(jì)報(bào)表系統(tǒng)，實(shí)行資產(chǎn)按日，周和月及時(shí)傳送到系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤，把收付實(shí)現(xiàn)制改為通行的權(quán)責(zé)發(fā)生制；另外，在明確職責(zé)的基礎(chǔ)之上，還要建立國有資產(chǎn)使用的績效考核和問責(zé)機(jī)制。把國有資產(chǎn)使用效率納入到行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)政績考核的指標(biāo)體系中，對(duì)于較好國有資產(chǎn)使用效率較高的單位要給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)而造成損失浪費(fèi)、國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的單位要進(jìn)行個(gè)人問責(zé)。通過這些舉措，可以有效地改進(jìn)我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

[1]謝淑霞：如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2014（8）.

[2]容平、劉德祥、林江：推進(jìn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù)，2014（1）.

[3]向正平：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2014（6）.