彭　峰

(中國人民銀行婁底市中心支行，湖南　婁底　417000)

宏觀審慎目標(biāo)下跨境資金流動(dòng)有效監(jiān)管的難點(diǎn)與對(duì)策

彭峰

(中國人民銀行婁底市中心支行，湖南婁底417000)

摘要：歐債危機(jī)的不斷升級(jí)及近期土耳其爆發(fā)的匯率危機(jī)等說明政府以往秉承的傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管理念在防范金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面仍存在不足。分析現(xiàn)行跨境資金流動(dòng)的監(jiān)管框架，要在宏觀審慎目標(biāo)下對(duì)跨境資金流動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨境蔓延，監(jiān)管目標(biāo)過多、監(jiān)管工具難以確定、監(jiān)管部門難以協(xié)同、監(jiān)管法規(guī)過于龐雜，代位監(jiān)管機(jī)構(gòu)利益沖突、監(jiān)管人員素質(zhì)難以迅速提升等是最亟需解決的問題。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎；跨境資金流動(dòng)；監(jiān)管；對(duì)策

一、宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)與跨境資金流動(dòng)有效監(jiān)管

宏觀審慎是相對(duì)于傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管而言的。傳統(tǒng)思路認(rèn)為：只要單個(gè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營是穩(wěn)健的，那么整體經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行就應(yīng)當(dāng)“平滑而有效”。這一理念下，外匯局對(duì)于跨境資金的監(jiān)管更多的關(guān)注交易行為，并按業(yè)務(wù)條線、資金屬性對(duì)其進(jìn)行分割，予以分別監(jiān)管，如嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目資金，對(duì)經(jīng)常項(xiàng)目資金實(shí)行真實(shí)性審核，對(duì)資本項(xiàng)目資金實(shí)行匯兌審批。但由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中涉外經(jīng)濟(jì)主體之間的相關(guān)性存在，特別是涉外金融機(jī)構(gòu)之間的高度相關(guān)，其運(yùn)營實(shí)際存在較大的負(fù)外部性。作為我國最重要的金融中介，各大金融機(jī)構(gòu)在地域、行業(yè)、業(yè)務(wù)種類上的運(yùn)營都高度同質(zhì)化，由此帶來的整體金融風(fēng)險(xiǎn)敞口也不斷累加，且這種累積伴隨著經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的非線性特征而更趨復(fù)雜，絕不僅僅是一加一等于二這么簡(jiǎn)單。有鑒于此，金融危機(jī)以后，BCBS(巴塞爾委員會(huì))、BIS(國際清算銀行)等金融監(jiān)管組織跳出對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制的過度關(guān)注，適時(shí)提出宏觀審慎監(jiān)管理念，認(rèn)為監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是防止整個(gè)金融體系出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，避免由于金融體系整體陷入危機(jī)而對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來過大沖擊。作為金融審慎監(jiān)管的一部分，外匯局對(duì)跨境資金監(jiān)管也提出了“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，由過去的行為監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹黧w監(jiān)管，打破經(jīng)常與資本的監(jiān)管界限，更多的關(guān)注交易主體作為一個(gè)整體的外匯資金運(yùn)營。需要指出的是，對(duì)跨境資金的宏觀審慎監(jiān)管并不意味著放棄對(duì)其進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管。宏觀審慎監(jiān)管只是為適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展需要，彌補(bǔ)微觀審慎監(jiān)管的不足，更好地防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨境傳染。

二、當(dāng)前我國跨境資金流動(dòng)監(jiān)管整體框架

(一)監(jiān)管目標(biāo)

我國跨境資金流動(dòng)監(jiān)管最終要為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展而服務(wù)。根據(jù)新修訂的《外匯管理?xiàng)l例》，外匯管理的目標(biāo)是“促進(jìn)國際收支平衡、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”。但實(shí)際運(yùn)行中，外匯管理還肩負(fù)著促進(jìn)貿(mào)易投資便利化、防范異常跨境資金流動(dòng)沖擊等其他任務(wù)。

(二)監(jiān)管主體

由于資金跨境流動(dòng)涉及多個(gè)國家、多種交易主體、多種交易形式，對(duì)其的監(jiān)管也相應(yīng)涉及到多國、多部門協(xié)調(diào)。從我國來看，除各行業(yè)上游有主管部門外，進(jìn)出口等企業(yè)資質(zhì)的認(rèn)定由商務(wù)部門負(fù)責(zé)，企業(yè)的日常監(jiān)管由工商部門負(fù)責(zé)，貨物進(jìn)出國境由海關(guān)部門負(fù)責(zé)，對(duì)外匯資金的交易與匯兌，由人民銀行、外匯局負(fù)責(zé)，對(duì)外匯有價(jià)證券、債券等的發(fā)行還涉及證監(jiān)機(jī)構(gòu)。其中，資金匯兌作為跨境資金流出、流入的中心環(huán)節(jié)，由外匯局統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管。

(三)監(jiān)管架構(gòu)

IMF發(fā)布的第六版《國際收支手冊(cè)》中，要求各國按照經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目分項(xiàng)統(tǒng)計(jì)編制國際收支平衡表。為實(shí)現(xiàn)管理與統(tǒng)計(jì)的有機(jī)結(jié)合，目前我國對(duì)跨境資金流動(dòng)的監(jiān)管仍大致按資金屬性、交易行為進(jìn)行區(qū)分。其中國際收支統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)對(duì)跨境資金流動(dòng)實(shí)行全口徑、全方位數(shù)據(jù)采集，為事后監(jiān)管提供最重要、最核心的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，處于中心地位。按交易行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國際收支項(xiàng)下分為經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目管理及外匯檢查等。其中，經(jīng)常項(xiàng)目包含貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個(gè)人、收益及經(jīng)常轉(zhuǎn)移外匯管理，是跨境資金流動(dòng)中最經(jīng)常，最普遍，規(guī)模最大的流動(dòng)項(xiàng)目。資本項(xiàng)目包含直接投資、境外投資、對(duì)外債權(quán)債務(wù)、外匯證券、外匯衍生品管理等，主要實(shí)行審批及額度管理。外匯檢查部門則主要負(fù)責(zé)對(duì)涉匯主體經(jīng)營中出現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行查處。

(四)監(jiān)管手段

對(duì)于跨境資金流動(dòng)的監(jiān)管，我國仍以實(shí)施行政手段為主。以2008年版的《外匯管理?xiàng)l例》為核心，通過設(shè)置行政許可項(xiàng)目、出臺(tái)規(guī)范性文件，用通知、細(xì)則、指引、操作規(guī)程等形式，搭建出一張跨境資金流動(dòng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。但由于行政法規(guī)靈活性不足、不能針對(duì)特定主體實(shí)施差別化監(jiān)管，時(shí)常失之過剛。為發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用，近來外匯局越來越強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮價(jià)格手段對(duì)涉外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控作用，但受制于利率、匯率改革進(jìn)程的滯后，傳導(dǎo)機(jī)制不暢，目前實(shí)施效果仍然非常有限。

三、宏觀審慎目標(biāo)下實(shí)施有效的跨境資金監(jiān)管存在難點(diǎn)

(一)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)置難

1、監(jiān)管目標(biāo)設(shè)置過多。目前實(shí)施的跨境資金流動(dòng)管理被賦予了多重使命，除一般意義上的促進(jìn)國際收支基本平衡外，還肩負(fù)防范異常跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等多重目標(biāo)。這些監(jiān)管有些目標(biāo)過多，有些定位過高，超出外管部門能力范圍。例如促進(jìn)國際收支平衡，實(shí)際上僅靠外匯管理部門是難以實(shí)現(xiàn)的。國際收支是否平衡，是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)是否均衡發(fā)展的外在表現(xiàn)。我國匯改以來長期出現(xiàn)的收大于支，國際收支大幅順差實(shí)際上反映出我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中仍然存在一些深層次問題。要解決這一問題，需要政府在產(chǎn)業(yè)、投資、金融等方方面面的經(jīng)濟(jì)政策統(tǒng)籌引導(dǎo)，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。再比如防風(fēng)險(xiǎn)和便利化。要控制風(fēng)險(xiǎn)，防范跨境資金流動(dòng)的沖擊，勢(shì)必要加強(qiáng)監(jiān)管，增強(qiáng)對(duì)來往資金的監(jiān)測(cè)，核實(shí)資金匯兌的真實(shí)性，但監(jiān)管力度的增強(qiáng)必然增加監(jiān)管成本，增加監(jiān)管對(duì)象負(fù)擔(dān)，便利化則無從談起。而要促進(jìn)貿(mào)易投資便利化，主要手段就是精簡(jiǎn)各類事前審批事項(xiàng)，為防風(fēng)險(xiǎn)考慮，事中事后監(jiān)管也必須跟上。但目前真實(shí)性審核手段有限，人員轉(zhuǎn)型需要時(shí)間、跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制不成熟等原因制約了事后監(jiān)管效果，多目標(biāo)容易造成監(jiān)管方的兩難處境。

2、對(duì)監(jiān)管目標(biāo)沒有公認(rèn)的明晰指標(biāo)供參考。例如對(duì)于國際收支平衡，在怎樣的范圍內(nèi)算是基本平衡；對(duì)于防范跨境資金流動(dòng)波幅過大，在什么范圍內(nèi)波幅正常，什么范圍內(nèi)算過大，這些監(jiān)管目標(biāo)都過于主觀，缺乏明晰有效的指標(biāo)可供參考，地方各級(jí)行政主管部門也相應(yīng)的缺乏可以量化的指標(biāo)據(jù)以考核，外匯管理部門也沒有清晰的權(quán)力邊界，以確定在何種時(shí)機(jī)下方有權(quán)使用宏觀審慎監(jiān)管工具進(jìn)行跨境資金調(diào)控。

(二)監(jiān)管工具確定難

對(duì)于跨境資金微觀審慎監(jiān)管，我國已形成了一套較為有效的工具箱，可操作性強(qiáng)。如對(duì)于單筆貨物貿(mào)易資金真實(shí)性的審核，就要求有合同、發(fā)票、報(bào)關(guān)單等材料佐證，如果提交材料不一致，即存在違規(guī)嫌疑。而對(duì)于宏觀審慎監(jiān)管，目前我國仍難以推出令人滿意的監(jiān)管工具，僅存在一些監(jiān)測(cè)指標(biāo)供參考。如外匯頭寸限額、結(jié)售匯綜合頭寸管理等，其管理深度、廣度都難以令人滿意。國際上，BaselⅢ、IMF等也提出了一些工具供各國參考，如防范宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的外幣負(fù)債準(zhǔn)備金要求、增付動(dòng)態(tài)貸款撥備，防范外部負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的外匯借款稅、防范信用風(fēng)險(xiǎn)的外匯貸款集中度、貸存比指標(biāo)等。但選擇何種指標(biāo)來構(gòu)建出一整套符合我國實(shí)際，監(jiān)管成本低而效益高的宏觀審慎監(jiān)管框架，仍有待探索。

(三)監(jiān)管主體部門協(xié)同難

1、跨部門協(xié)調(diào)難。跨境資金流動(dòng)管理涉及工商、稅務(wù)、海關(guān)、商務(wù)、外匯、人民銀行及各行業(yè)上游主管部門。各部門由于站位不同，其政策目標(biāo)、管理重點(diǎn)、管理思路也不盡相同，這使得部門間合作存在種種困難。同時(shí)，跨部門間合作的常態(tài)化合作機(jī)制還沒有健全，各部門各自為政現(xiàn)象較為普遍。部門間獲取信息時(shí)間長、成本高、難度大，嚴(yán)重影響了監(jiān)測(cè)監(jiān)管效能的發(fā)揮。

2、本外幣監(jiān)管分離，調(diào)控難。在人民幣國際化步伐穩(wěn)步推進(jìn)的今天，跨境人民幣在跨境資金流動(dòng)中對(duì)原本的外匯資金替代效應(yīng)日益顯現(xiàn)，已成為不可忽視的一只重要力量。目前，跨境人民幣的監(jiān)管職能由人民銀行跨境管理辦負(fù)責(zé)，外匯局只負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)?？缇侈k通過銀行業(yè)務(wù)人員事后錄入RCPMIS系統(tǒng)的數(shù)據(jù)獲取人民幣業(yè)務(wù)信息，對(duì)于外幣數(shù)據(jù)則只能從外匯局進(jìn)行調(diào)取，難以全面掌握業(yè)務(wù)詳情。而外匯局雖掌握本外幣全口徑的結(jié)算信息，卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)管職能。本外幣一體化監(jiān)管需要兩部門大力合作，但受制于人員調(diào)配、業(yè)務(wù)主管等一系列因素，這種合作機(jī)制難以常態(tài)化實(shí)現(xiàn)，監(jiān)管資源的分離使得外幣與本幣監(jiān)管人為割裂，難以形成監(jiān)管合力，導(dǎo)致監(jiān)管空白。

(四)監(jiān)管法規(guī)多而雜，梳理難

外匯管理部門經(jīng)過30多年的實(shí)踐探索，已經(jīng)形成了一套以《外匯管理?xiàng)l例》為核心，涵蓋國際收支統(tǒng)計(jì)、銀行結(jié)售匯、資本項(xiàng)目、經(jīng)常項(xiàng)目管理的監(jiān)管制度框架。但由于外匯管理面臨的形勢(shì)不斷變化，監(jiān)管制度也幾經(jīng)變遷，近幾年來，國家外匯總局雖下了大力氣對(duì)法規(guī)進(jìn)行清理，但其體系依然非常龐大。截至2015年6月，現(xiàn)存外匯管理法規(guī)300多件，規(guī)范性文件290余件，幾十萬字。即便是專業(yè)外匯管理人員，不經(jīng)過長時(shí)間學(xué)習(xí)，也很難摸清門路。法規(guī)數(shù)量龐大造成法規(guī)普及難度大，市場(chǎng)主體守法成本高。同時(shí)，現(xiàn)行的外匯管理法規(guī)仍基于以往行為監(jiān)管模式而設(shè)置，對(duì)外匯交易資金與行為區(qū)分經(jīng)常項(xiàng)目與資本項(xiàng)目進(jìn)行分類監(jiān)管，但隨著外匯交易日益復(fù)雜，資本與經(jīng)常地管理邊界也日漸模糊。法規(guī)框架有待進(jìn)一步理清。

(五)銀行代位監(jiān)管難

目前，除極少量審批業(yè)務(wù)外，個(gè)人與企業(yè)幾乎所有的外匯業(yè)務(wù)都由銀行辦理。作為跨境資金收付的樞紐，銀行也被外管部門賦予了代位監(jiān)管職責(zé)，履行真實(shí)性審核義務(wù)。銀行履行審核職責(zé)意識(shí)的強(qiáng)弱，方式與尺度直接關(guān)系到監(jiān)管政策的執(zhí)行效果。但作為以利潤最大化為首要目標(biāo)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，銀行與監(jiān)管部門的利益目標(biāo)往往難以同步，為賺取利潤，提高客戶粘性，只要客戶提交的資料能夠符合表面真實(shí)性要求，外管部門即便事后發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違規(guī)造假行為，也很難對(duì)銀行進(jìn)行處理。利益空間巨大而違規(guī)成本不高，使得銀行對(duì)跨境資金監(jiān)管職能流于形式。在宏觀審慎框架下，數(shù)量龐大的金融機(jī)構(gòu)作為外匯政策傳導(dǎo)的第一線，漠視資金匯兌交易的真實(shí)性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)是非常巨大的。

(六)監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)提高難

由于外匯管理需要較為專業(yè)的知識(shí)背景，監(jiān)管人員培養(yǎng)周期較長。在廣大基層，人員流動(dòng)性較差，這一方面使得監(jiān)管人員經(jīng)驗(yàn)豐富，另一方面也容易形成監(jiān)管思維定勢(shì)，無法適應(yīng)目前外管政策從事前審批管理向事后監(jiān)測(cè)分析轉(zhuǎn)變，由行為監(jiān)管向主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變的要求。同時(shí)，宏觀審慎目標(biāo)下，監(jiān)管重心向監(jiān)測(cè)分析轉(zhuǎn)移，數(shù)據(jù)處理信息化、精細(xì)化也對(duì)人員科技素質(zhì)提出了更高的要求，怎樣培養(yǎng)一支適應(yīng)全新監(jiān)管形勢(shì)要求的干部隊(duì)伍仍是擺在外管部門面前的一道難題。

四、對(duì)策與建議

(一)制定明確而可量化的監(jiān)管指標(biāo)，明確監(jiān)管權(quán)限

建議仿照政府部門為考核物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)而制定的如CPI增長率、GDP增長率、城鎮(zhèn)居民就業(yè)率等指標(biāo)，制定國際收支均衡容忍指標(biāo)，對(duì)于國際收支失衡超出指標(biāo)范圍的，外匯部門有權(quán)調(diào)用儲(chǔ)備進(jìn)行調(diào)控。同時(shí)，放棄對(duì)外匯管理部門的過高期望，明確其最重要的職責(zé)是維護(hù)國際收支均衡穩(wěn)定。

(二)探索構(gòu)建符合宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)要求的一攬子工具箱

加強(qiáng)對(duì)逆周期政策工具的開發(fā)；繼續(xù)深化金融改革，形成有效地匯率、利率市場(chǎng)機(jī)制，更多地利用市場(chǎng)化手段防范風(fēng)險(xiǎn)，豐富價(jià)格型、數(shù)量型工具選擇。更加注重運(yùn)用價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制調(diào)節(jié)跨境資金流動(dòng)，增強(qiáng)調(diào)控效果。

(三)探索建立常態(tài)化的部門協(xié)同機(jī)制

對(duì)于跨部門合作，建議由各級(jí)政府牽頭，采取定期協(xié)同核查、部門會(huì)商制度，加強(qiáng)各涉外經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門合作；建立各部門信息共享機(jī)制，對(duì)不涉及秘密的信息，搭建合作監(jiān)管的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，提高跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)實(shí)效。實(shí)施本外幣聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，賦予外匯局全幣種、全口徑的跨境資金監(jiān)管職能，消除監(jiān)管盲區(qū)和政策套利空間。

(四)繼續(xù)開展法規(guī)梳理

從主體監(jiān)管思路出發(fā)，增強(qiáng)外匯立法的前瞻性，提高外匯法規(guī)的內(nèi)在邏輯性，增強(qiáng)外匯法規(guī)的透明性。通過完善跨境資金流動(dòng)監(jiān)管體系、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和預(yù)警機(jī)制研究，增強(qiáng)外匯管理法規(guī)的整體有效性。

(五)探索對(duì)銀行外匯業(yè)務(wù)實(shí)施主體監(jiān)管

梳理銀行外匯資金來源與運(yùn)用途徑，通過建立全口徑的銀行外匯業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)制度、對(duì)其業(yè)務(wù)實(shí)施分類管理、總量調(diào)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)銀行外匯資金供給的整體控制，從宏觀上防范風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)進(jìn)一步完善對(duì)銀行執(zhí)行外匯管理政策的考核辦法，通過規(guī)范有序的檢查考核、科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，督促銀行自覺依法履行真實(shí)性審核職責(zé)。定期、不定期開展合規(guī)性檢查，對(duì)查出的違規(guī)行為堅(jiān)決處罰，加大違規(guī)成本。

(六)加強(qiáng)事后監(jiān)測(cè)分析的技能培訓(xùn)

在外匯局內(nèi)部設(shè)置專門的監(jiān)測(cè)分析崗位，安排專人開展監(jiān)測(cè)工作。探索建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的事中事后監(jiān)測(cè)分析框架，將監(jiān)測(cè)工作模塊化、常態(tài)化。

參考文獻(xiàn)：

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