摘 要：我國(guó)高校在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度過(guò)程中還存在一些實(shí)際問(wèn)題，如基建核算，貸款償還，墊支返還，校內(nèi)撥款，校區(qū)核算等等。應(yīng)盡快制定新的高校會(huì)計(jì)制度，調(diào)整、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的具體操作流程。

關(guān)鍵詞：高校；國(guó)庫(kù)集中支付；財(cái)務(wù)管理；

中圖分類號(hào)：G4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2015）-03-00-02

國(guó)庫(kù)集中支付制度是一種以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金撥付以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度，其最終目標(biāo)是最大限度地減少國(guó)庫(kù)撥出資金的庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

然而，不能忽視的是，高校雖然有著事業(yè)單位的共性，但作為進(jìn)行教育活動(dòng)和科研活動(dòng)的單位，高校又有其特殊性，有別于一般理解的行政事業(yè)單位。在執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度過(guò)程中，如果忽視了高校自身獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律及與行政職能部門的本質(zhì)差異，而對(duì)高校采取了與行政部門完全一致的管理方式，必然導(dǎo)致高校在日常運(yùn)行和實(shí)際管理中面臨一些亟待解決的突出問(wèn)題。

一、影響高校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和法人地位的確立

財(cái)政集中收付制原意是針對(duì)政府及其它權(quán)力部門的。政府之所以要將高校財(cái)務(wù)納入國(guó)庫(kù)集中支付，是因?yàn)楦咝Ｊ恰安铑~撥款”事業(yè)單位，具有事業(yè)單位的共同特性。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，高校的所有預(yù)算資金和預(yù)算外資金都要上繳財(cái)政統(tǒng)一帳戶下的分類帳戶，由銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管，這實(shí)際上與高等教育改革的正確方向是不相容的?！陡叩冉逃ā返谒恼碌谌畻l規(guī)定“高校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高校的校長(zhǎng)為高校得法定代表人”，第三十八條規(guī)定“高校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性自助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用”。即高校作為獨(dú)立法人，具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)。法人地位的確立，使得高校獨(dú)立創(chuàng)新、自主辦學(xué)成為了可能，對(duì)于我國(guó)創(chuàng)建世界一流大學(xué)、發(fā)展高等教育事業(yè)具有重要意義。

在高校全面實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度，是對(duì)高校的法人治理結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。盡管我國(guó)推行的改革聲音稱不改變支出管理權(quán)原則，高校仍擁有經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和使用管理權(quán)，但在此制度安排下，高校的財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是實(shí)際資金調(diào)度權(quán)已經(jīng)很大程度上被剝奪，高校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也已經(jīng)被壓縮成單一的預(yù)算管理活動(dòng)。由于高校的所有預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金都上交國(guó)庫(kù)統(tǒng)一管理，財(cái)政部門從預(yù)算到支出實(shí)行全程的監(jiān)督與控制，高校唯一的自由就是在報(bào)送預(yù)算時(shí)把所有的可能在未來(lái)發(fā)生的情況都準(zhǔn)確預(yù)測(cè)出來(lái)并寫入預(yù)算，這顯然難度極大。當(dāng)高校面臨突然的新情況和新需要時(shí)，由于受預(yù)算的限制和財(cái)政部門的嚴(yán)格約束，沒有可用的資金，就會(huì)無(wú)以應(yīng)對(duì)。此時(shí)高校的財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是實(shí)際資金調(diào)度權(quán)一定程度上已被剝奪，高校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也已經(jīng)被壓縮成單一的預(yù)算管理活動(dòng)。現(xiàn)在高校是自主發(fā)展的主體，如果沒有自主的財(cái)務(wù)管理權(quán)，那么高校的辦學(xué)自主權(quán)和獨(dú)立的法人地位就難以落在實(shí)處

二、與目前高校財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算體系不匹配，管理效率降低

目前高校財(cái)務(wù)執(zhí)行《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，打破了預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金之間的界限，實(shí)行“大收大支”，“收支兩條線”的核算模式，收入按來(lái)源劃分，支出按性質(zhì)和用途劃分，收入和支出資金沒有嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的關(guān)系。這種核算體系能較為全面反映學(xué)校財(cái)務(wù)收支情況，同時(shí)還有利于會(huì)計(jì)集中核算。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政性支出要求內(nèi)容明確，嚴(yán)格按照預(yù)算安排，并通過(guò)零余額賬戶直接支付，這與現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)制度產(chǎn)生矛盾。高校會(huì)計(jì)核算既要符合兩個(gè)《制度》的規(guī)定，又要滿足國(guó)庫(kù)集中支付的要求，增加了會(huì)計(jì)核算的難度，并使其趨于復(fù)雜化。

第一，國(guó)庫(kù)集中支付方式導(dǎo)致高校預(yù)算的編制方式復(fù)雜化。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政資金要通過(guò)財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式撥付使用，但由于學(xué)校實(shí)行綜合財(cái)務(wù)預(yù)算、收支兩條線管理，除了具體項(xiàng)目支出以外，基本支出撥款不能與實(shí)際支出確切對(duì)應(yīng)，給學(xué)校預(yù)算管理帶來(lái)了難度。綜合預(yù)算編制完成后還要確定應(yīng)該放在零余額賬戶支出的項(xiàng)目，也就是說(shuō)在編制預(yù)算時(shí)就要確定財(cái)政撥款和預(yù)算外資金支出的具體項(xiàng)目，增加了預(yù)算編制的難度。

第二，國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定不準(zhǔn)由零余額賬戶向分校、校醫(yī)院、設(shè)備處和基建處等二級(jí)核算單位轉(zhuǎn)撥資金，不僅與《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的要求相矛盾，還會(huì)嚴(yán)重影響這些單位正常工作的開展。此外，目前高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度中不包括基本建設(shè)投資的核算，基建財(cái)務(wù)一般都是獨(dú)立設(shè)置的。如果一個(gè)預(yù)算單位只設(shè)立一個(gè)零余額賬戶，將基建撥款與教育經(jīng)費(fèi)撥款放在同一個(gè)零余額賬戶管理，實(shí)際上是兩個(gè)不同的會(huì)計(jì)核算體系使用同一銀行賬戶，人為地增加銀行對(duì)賬難度，在實(shí)際操作中將會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。

第三，信息系統(tǒng)不完善，傳導(dǎo)不靈、滯后的問(wèn)題導(dǎo)致財(cái)政支付到賬不及時(shí)。一個(gè)完善的國(guó)庫(kù)集中支付體系的建立離不開財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)。而現(xiàn)實(shí)是，財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、高校、國(guó)庫(kù)還沒有全面聯(lián)網(wǎng)，預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)都沒有建立起來(lái)。在財(cái)政集中支付體系中，財(cái)政部門成為財(cái)政資金的最后把關(guān)者，它在簽發(fā)支付命令后財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)直接支付給商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者，面對(duì)眾多支出單位和各種資金用途，國(guó)庫(kù)核算的工作量成倍增加。當(dāng)前，高校內(nèi)部的電子化財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)沒有建立起來(lái)，或已經(jīng)建立起來(lái)但由于技術(shù)問(wèn)題無(wú)法與財(cái)政信息系統(tǒng)對(duì)接，再加上中央銀行和商業(yè)銀行以及各商業(yè)銀行之間的實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)也不完善，這一系列問(wèn)題導(dǎo)致按照規(guī)定財(cái)政授權(quán)支付或財(cái)政直接支付不能及時(shí)到帳，這將會(huì)影響高校事務(wù)的正常進(jìn)行。

三、學(xué)校資金運(yùn)作和經(jīng)費(fèi)籌集難度加大

高校近年來(lái)快速發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，主要不是靠收學(xué)費(fèi)而是依靠銀行融資。銀校合作在很大程度上促進(jìn)了高校的跨越式發(fā)展，同時(shí)銀行也從合作中獲取了利益，由于高校在銀行有存款，有收費(fèi)權(quán)可以作質(zhì)押，銀行為高校提供貸款，也能降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。在以前的財(cái)政分散支付體系下，預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金最終都撥付到在高校存款賬戶或支付賬戶上，高?？梢员容^容易地從商業(yè)銀行獲得貸款。商業(yè)銀行融資作為高校財(cái)務(wù)的一種重要的籌資方式，彌補(bǔ)了財(cái)政資金的不足，對(duì)我國(guó)高校近幾年的跨越式發(fā)展有著不可磨滅的功勞。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，由于取消了高校在商業(yè)銀行的賬戶，零余額賬戶由財(cái)政部門指定，而且即時(shí)和國(guó)庫(kù)單一賬戶結(jié)算，余額保持為零，所以高校在指定銀行以外的存款趨于零，沒有了賬戶存款的質(zhì)押，商業(yè)銀行由于懼怕信貸風(fēng)險(xiǎn)而不愿貸款給高校，高校的存款利息收入也因此而減少，等于斷絕了高校的這一個(gè)重要的籌資渠道。此外，在財(cái)政分散支付條件下，雖然財(cái)政資金也是國(guó)家的，但由于一直由高校支配使用，不受預(yù)算硬約束，高校的自主權(quán)大，一定量的資金可以斟酌使用，通過(guò)合理的安排滿足高校的各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)行的資金要求，最大限度地利用資金的時(shí)間價(jià)值。但在實(shí)行財(cái)政集中支付制度后，高校必須嚴(yán)格按照期初編制的預(yù)算報(bào)送支付申請(qǐng)，沒有了實(shí)際的資金調(diào)度權(quán)，不能發(fā)揮高校自身財(cái)務(wù)管理的靈活性的優(yōu)勢(shì)，給高校的籌資活動(dòng)增加了難度。

四、財(cái)政專項(xiàng)撥款不能及時(shí)到位

通常修購(gòu)資金、科研專項(xiàng)等經(jīng)費(fèi)都是等到當(dāng)年財(cái)政預(yù)算批復(fù)后才下達(dá)，有時(shí)甚至到12月才到款，而屬于基本支出和部分項(xiàng)目支出的資金按規(guī)定只能在當(dāng)年列支，否則將作為凈結(jié)余資金被財(cái)政收回。由于撥款不及時(shí)，使得高校許多財(cái)政專項(xiàng)當(dāng)年無(wú)經(jīng)費(fèi)啟動(dòng)，年終財(cái)務(wù)部門只得虛列支出以保留資金。雖然財(cái)政部已意識(shí)到此類問(wèn)題，從2009年起調(diào)整了撥款方式，教育部也印發(fā)了《加強(qiáng)教育部直屬高校財(cái)政撥款結(jié)余資金管理暫行辦法》，明確了“教育部負(fù)責(zé)的所有項(xiàng)目預(yù)算，均在部門預(yù)算‘二上’時(shí)細(xì)化，并在年初部門預(yù)算中下達(dá)到項(xiàng)目承擔(dān)單位，確保項(xiàng)目在預(yù)算年度內(nèi)有足夠的時(shí)間組織實(shí)施”，但由于財(cái)政撥款批復(fù)要等到全國(guó)人大會(huì)議確認(rèn)國(guó)家年度財(cái)政預(yù)算后才能下達(dá)，國(guó)庫(kù)集中支付年初下達(dá)的額度僅為按月平均的預(yù)撥數(shù)，對(duì)于不可能平均使用的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來(lái)說(shuō)，資金不足時(shí)無(wú)法啟動(dòng)項(xiàng)目研究工作，特別是需要購(gòu)買的設(shè)備不敢簽訂合同，只能等待下半年資金額度基本到位后才會(huì)正式實(shí)施，對(duì)于項(xiàng)目研究工作有一定的影響。

對(duì)高校財(cái)務(wù)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度已是勢(shì)在必行，而它對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響亦不可避免，為適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，高校財(cái)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新觀念，提高預(yù)算管理水平，盡快建立與完善與之相適應(yīng)的的財(cái)務(wù)管理制度、模式與方法，以保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展。隨著制度改革的進(jìn)一步深化，我們看到，制度的設(shè)計(jì)帶來(lái)了諸多不可調(diào)和的矛盾，與國(guó)家的法律體制，高等教育的運(yùn)行規(guī)律、長(zhǎng)期規(guī)劃等方面都無(wú)法適應(yīng)甚至是違背，不僅在一定程度上影響了大學(xué)工作的順利運(yùn)轉(zhuǎn)和管理職能的有效發(fā)揮，而且影響了教師、科研學(xué)者對(duì)高校財(cái)務(wù)工作的客觀評(píng)價(jià)。

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