郭其偉，陳曉鍵，朱瑜蔥

(1.西安建筑科技大學建筑學院，陜西西安 710055;2.長安大學建筑學院，陜西西安 710061)

增長管理是對城市向郊區(qū)蔓延所產(chǎn)生的一系列消極的環(huán)境、經(jīng)濟和社會后果的控制［1］。城市增長管理的政策工具指在地方、區(qū)域或州的層面上，實現(xiàn)城市增長管理的目標的一系列法律與政策措施［2］。美國各州政府在應對城市蔓延時使用了不同的增長管理政策和政策工具，如科羅拉多州的綠帶政策、俄勒岡州的城市增長邊界(Urban Growth Boundary)政策和明尼蘇達州的城市服務區(qū)政策等。與其他增長管理政策不同，俄勒岡州城市增長邊界政策是以各級政府共同管理城市的發(fā)展為特征的［3］。俄勒岡州36個縣和幾乎所有的市都有被州政府批準的、通過城市增長邊界保護農業(yè)和林業(yè)用地的規(guī)劃，該規(guī)劃限制了潛在的城鄉(xiāng)蔓延并保護了自然資源和綠色空間［4］。

城市增長邊界研究為城市增長管理提供理論依據(jù)，合理的城市增長邊界可以有效協(xié)調城市擴張與耕地保護的矛盾，優(yōu)化土地資源的合理配置，維護城市的生態(tài)安全格局，從而實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。國內外學者對城市增長邊界的政策影響、績效以及設定方法等進行了相關的研究，本文從政策工具的視角研究城市增長邊界政策在俄勒岡州城市增長管理中的作用、功能和實施效果，為我國城市增長邊界政策體系的建構提供借鑒。

1 俄勒岡州城市增長邊界政策的提出

1973年，俄勒岡州立法機構通過了參議院100號法案——《俄勒岡土地利用法》，要求地方政府設立城市增長邊界，自此俄勒岡州針對土地利用規(guī)劃一直保持強大的全州計劃。到了20世紀80年代中期，在該州的每個社區(qū)都有一個長遠規(guī)劃和被州政府批準并采納的城市增長邊界。

俄勒岡州土地保護與開發(fā)部(DLCD)通過制定《全州規(guī)劃目標和導則》(以下簡稱《導則》)引導全州的土地使用活動，該《導則》共有19個目標，其中目標14“城市化”提出為了給城市發(fā)展的需要提供土地，為了將城市用地和可城市化用地從農村土地中鑒定和區(qū)分出來，城市、縣和地方政府應該建立和維護城市增長邊界。根據(jù)這一目標，俄勒岡州土地利用規(guī)劃的重要工作就是建立和定期更新圍繞在該州城市與區(qū)域周邊的城市增長邊界(表1)。

表1 俄勒岡州城市增長邊界政策Tab．1 Urban growth boundary in Oregon

2 俄勒岡州城市增長邊界政策實踐

2.1 城市增長邊界與相關管理政策的關系

2.1.1 城市增長邊界與增長管理 俄勒岡州城市增長邊界是增長管理政策的重要組成部分，該政策是依托土地利用規(guī)劃實施管理的。俄勒岡州城市增長邊界政策的制定分3個層級，州政府通過制定政策來指導大都市區(qū)、縣和市綜合規(guī)劃的編制，區(qū)域性政府根據(jù)州目標制定區(qū)域城市增長邊界和土地供給原則，地方政府根據(jù)規(guī)劃目標劃定具體邊界(表2)。三級管理體系的建立和作用的發(fā)揮是依靠土地保護與開發(fā)委員會(LCDC)及其下屬機構土地保護與開發(fā)部負責管理的定期審查和更新制度，該制度通過審查地方政府的城市增長邊界政策，以保障土地利用計劃持續(xù)為社區(qū)的增長和發(fā)展提供動力，并確保該計劃與俄勒岡州修正法(ORS)、俄勒岡州行政法規(guī)(OAR)，州立法機構的程序以及全州規(guī)劃目標保持一致。

表2 城市增長邊界政策體系Tab．2 The policy system of urban growth boundary

2.1.2 城市增長邊界與土地保護政策 俄勒岡州土地保護政策與城市增長邊界政策主要是針對農業(yè)用地和城市建設用地的一系列協(xié)調政策。俄勒岡州土地使用政策的目的主要是防止指定的農場或森林土地挪作他用，以維護州的農業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟體系。自實行農用地保護政策以來，俄勒岡州農業(yè)經(jīng)濟和農用地保持著健康狀態(tài)，農用地減少的速度比以前大為降低，同時也低于美國其他地區(qū)［5］。農業(yè)和森林土地使用分區(qū)是俄勒岡州土地保護政策的基礎。農田和森林分區(qū)有助于促使最具發(fā)展的項目納入城市增長邊界，以此復興了很多俄勒岡州的城市。

2.1.3 城市增長邊界與地方規(guī)劃 根據(jù)《俄勒岡土地利用法》，州層面的城市增長邊界政策的制定是通過《導則》設置的規(guī)劃框架完成的，對于框架的大部分而言并沒有與之相對應的州級的規(guī)劃，市和縣的綜合土地利用規(guī)劃貫徹落實《導則》，因此全州規(guī)劃的核心是地方綜合規(guī)劃［6］(表3)。

表3 不同階段城市增長邊界的制定Tab．3 Formulation of urban growth boundary in the different stages

2.1.4 城市增長邊界與法規(guī)政策 不斷修訂的俄勒岡州法典對城市增長邊界的定義、建立以及土地供給等問題做出了法律上的規(guī)定和說明，俄勒岡州行政法規(guī)第660章，第24節(jié)對建立城市增長邊界的目的、適用范圍和修訂等進行了詳細的規(guī)定(表4)。按照俄勒岡州法規(guī)，地方政府可以在他們的權限內，根據(jù)城市增長邊界來制定稅收鼓勵和稅收限制、收費和減免費率、區(qū)劃等政策，以引導邊界內的城市開發(fā)活動。

表4 城市增長邊界的相關法律法規(guī)Tab．4 Laws and regulations related to urban growth boundary

2.1.5 城市增長邊界與公眾參與 俄勒岡州城市增長邊界的建立、實施與管理等不同階段的公眾參與可以分為兩個層面。在州層面，州法典197.160條規(guī)定建立州公民參與咨詢委員會(CIAC)，該委員會就公眾參與有關的事項給土地保護與開發(fā)部和地方政府提出建議。2012年土地保護和發(fā)展委員會在審查Metro的城市增長邊界調整時，對其是否符合州公眾參與的目標進行了相應的審查①Metro Urban Growth Boundary Amendment Approval(Order 12-UGB-001826)，2012:91.。

在地方層面，地方政府成立的公民參與委員會(CIC)就城市開發(fā)和實施管理提出建議，促進公眾和城市之間協(xié)商過程的程序。城市增長邊界的具體劃定和調整是綜合規(guī)劃編制的重要內容，編制綜合規(guī)劃時首先要明確如何落實《導則》中關于公眾參與的目標，制定公眾參與計劃，并應用公眾參與的程序(CIP)為規(guī)劃過程所有階段包括城市增長邊界調整的公眾參與提供幫助。

2.2 城市增長邊界政策的實施效果

2.2.1 控制城市蔓延和優(yōu)化城市內部結構 俄勒岡州土地利用系統(tǒng)建立的兩個主要原因是渴望保護農場和林場的生產(chǎn)經(jīng)營和限制無效的蔓延。Nelson分析1982—1992年美國人口和農業(yè)普查數(shù)據(jù)，俄勒岡州每新增一個居民會失去0.33英畝土地，而喬治亞州則會失去2.1英畝［7］。根據(jù)Metro的《2014年城市發(fā)展報告》，波特蘭地區(qū)的城市增長邊界在1979年設定，1979年至2014年城市增長邊界內的人口增長了61%，同期增長邊界面積只擴張了14%①Metro.2014 Urban Growth Report，2014.。

2.2.2 集約利用土地 城市增長邊界政策對于土地集約利用體現(xiàn)在兩方面，一方面是該政策直接影響土地的供給。Wu等評估了地方土地利用法規(guī)(包含增長邊界政策)對俄勒岡等美國西部5個州土地開發(fā)的影響，得出1982年至1997年，地方土地利用法規(guī)使新開發(fā)用地供應總量減少了10%［8］。另一方面該政策促進城市增長邊界內用地集約化使用。在波特蘭大都市區(qū)，從1998年到2012年，94%的新住宅單位是建立在1979年最初設定的城市增長邊界內。

2.2.3 保護農田和森林 俄勒岡州政府要求地方政府必須專注城市增長邊界內的新發(fā)展，并區(qū)劃增長邊界以外的土地，通過將這些土地作為專門農用、森林使用或例外地區(qū)使用，以限制城市增長邊界以外的土地開發(fā)［9］。俄勒岡州土地保護和開發(fā)部發(fā)布的年度業(yè)績報告中針對城市增長邊界的擴張、農業(yè)用地和林業(yè)用地的使用情況進行評估，新增劃入城市增長邊界的土地被納入評估的指標，其標準是每年被添加到城市增長邊界的土地至少有55%應是目前的非資源用地，而不是目前分區(qū)劃定的農場或森林用地②Department of Land Conservation and Development.Annual Performance Progress Report(APPR)for Fiscal Year(2010-2011).2011.。

3 俄勒岡州城市增長邊界政策實踐的特征

3.1 獨立的管理機構

城市增長邊界發(fā)揮作用需要合理的、穩(wěn)定的和連續(xù)的政策支撐，這就要求對政策負責的不僅僅是某個具體領導人，而需要有相應的管理機構。俄勒岡州城市增長邊界是由區(qū)域和地方政府制定，并經(jīng)過州土地保護和開發(fā)部進行統(tǒng)一審批，這就確保地方和區(qū)域政府的土地利用決策與州目標的一致。作為俄勒岡州區(qū)域自治管理模式的代表，Metro通過建立區(qū)域性規(guī)劃框架來管理和劃定城市空間增長邊界，以協(xié)調區(qū)域內各個城市的空間增長。

3.2 政策的一致性

俄勒岡州城市增長邊界政策的成功在于全州統(tǒng)一的法規(guī)和完善的政策體系。在全州統(tǒng)一的法律和管理規(guī)定的約束下，區(qū)域政府和地方政府城市增長邊界的劃定避免了各自為政、相互制約。俄勒岡州全面的增長管理政策體系確保了城市增長邊界政策從目標制定到實施管理能夠保持很好的一致性。

3.3 分級的管理模式

俄勒岡州城市增長邊界政策分為兩個層面:州層面負責城市增長邊界相關法律、原則以及管理政策的制定，地方層面負責城市增長邊界的具體劃定和實施管理。這種增長管理制度一方面強化了城市增長邊界管理的標準化，另一方面，有利于地方政府在實施階段因地制宜地制定增長管理政策。

4 對我國城市增長邊界政策的啟示

4.1 完善的法規(guī)體系

城市增長管理政策采用的是“自上而下”的執(zhí)行模式［10］，不同行政層級有關城市增長邊界的法規(guī)政策直接影響到增長管理政策的實施。2006年建設部頒布實施的《城市規(guī)劃編制辦法》首次以管理文件的形式提出了城市增長邊界的概念。國土部門近年來頒布實施了一系列協(xié)調城市增長與城市土地的合理利用政策，這些政策更多的關注于土地的使用，而缺少與城市增長相關的管理政策。我國還沒有建立完整的城市增長管理政策體系，與城市增長管理相關的政策法規(guī)還局限在部門的規(guī)章制度層面，針對城市增長邊界的相關政策法規(guī)不健全。

4.2 健全的決策機構

在我國土地和建設管理體系中，地方政府發(fā)揮著關鍵性的作用，地方政府內部的多個機構分享城市增長管理職能。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府是土地和建設管理的責任人，地方政府中的國土資源局和住建局負責執(zhí)行。在實際的管理過程中，地方政府往往將經(jīng)濟發(fā)展放在首位，國土部門和住建部門在利益的博弈中始終處于弱勢的地位。國土資源部發(fā)布的2014年上半年國土資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法案件28510件，涉及土地面積11 256.9hm2，同 比 分 別 增 長 27.7% 和18.9%［11］。我國需要在省域層面設立相應增長管理委員會，協(xié)調規(guī)劃管理部門和國土部門的管理職能，統(tǒng)一管理區(qū)域內城市增長邊界政策，指導各個城市的增長管理以及土地的合理利用。

4.3 科學的制定政策

根據(jù)《編制辦法》，中國城市空間增長邊界的劃定是在總體規(guī)劃階段完成的。雖然，城市總體規(guī)劃由高層級政府(包括中央政府、省級政府)審批，必須要遵循高層級政府的有關政策要求，并據(jù)以構建地方的規(guī)劃政策框架，用以指導各專業(yè)領域及實施性規(guī)劃的編制［12］。但總體規(guī)劃的編制和實施主體都是城市政府，其編制目的更多的是保障自身的利益得以實現(xiàn)。在缺少城市增長邊界的建立、調整和管理的相關政策時，對城市增長邊界進行規(guī)范性的制定就無法實現(xiàn)。因此制定城市增長邊界時，應加強跨部門的合作，這種合作分為兩個體系，一個是上下級政府之間的合作，強化上級政府對城市增長邊界政策的原則制定、區(qū)域協(xié)調、實施管理和后期監(jiān)督的管控作用。另一個是同級政府中不同部門的合作，應對各部門的關于城市增長邊界政策進行有效整合，并將其他部門的發(fā)展訴求在城市增長邊界制定中予以協(xié)調。

4.4 有效的公眾參與

20世紀90年代初，波特蘭大都市區(qū)議會在對城市增長邊界進行評估和調整時，同各地的政府官員和公民代表召開了182場公開會議，并利用多種媒體，向大都市區(qū)全部55萬戶家庭寄發(fā)了問卷［13］。針對城市增長邊界制定和修改的公眾參與，首先需要建立一個合理的程序，這一程序應該包括地方政府和省級政府兩個層面，涵蓋從邊界制定前、邊界制定中以及后期維護3個階段。只有保證城市增長邊界政策在討論、批準和調整階段的公開透明，才會減少城市增長邊界政策在實施管理中出現(xiàn)的偏差。

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