文| 姜青新

環(huán)境污染治理的第三方力量
——《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》初步解讀

The Third Party in Environmental Pollution Control

文| 姜青新

2015年1月14日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》），部署改革創(chuàng)新治污模式，吸引和擴大社會資本投入，促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展。以往關于環(huán)境污染第三方治理的文件,多由環(huán)保部門發(fā)布。由國務院辦公廳發(fā)布有關第三方治理的“意見”,尚屬首次?！兑庖姟访鞔_了第三方治理針對“環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)等領域”,以2020年為界限,提高專業(yè)化水平,使業(yè)態(tài)與模式逐漸成熟,涌現(xiàn)一批環(huán)境服務公司。

意義和總體考慮

環(huán)境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務公司進行污染治理的新模式。第三方治理是推進環(huán)保設施建設和運營專業(yè)化、產業(yè)化的重要途徑，是促進環(huán)境服務業(yè)發(fā)展的有效措施。

第三方治理可以應用于環(huán)境公用設施建設運營、區(qū)域環(huán)境綜合治理、工業(yè)污染治理等多個領域。相對原有的“誰污染、誰治理”的政府主導、企業(yè)自覺的傳統(tǒng)治污模式，第三方治理將市場機制引入環(huán)境污染治理，以“誰污染、誰付費、專業(yè)化治理”為原則，推行治污集約化、產權多元化、運行市場化，將污染治理委托給專業(yè)化環(huán)境服務公司進行，對提高污染治理專業(yè)化水平和治理效果、吸引和擴大社會資本投入環(huán)境治理領域、推動環(huán)保產業(yè)特別是環(huán)境服務業(yè)加快發(fā)展具有積極作用。

《意見》第一部分明確了推行第三方治理的總體考慮：貫徹黨中央和國務院的重大部署要求，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，以環(huán)境公用設施、工業(yè)園區(qū)企業(yè)為重點，以市場化、專業(yè)化、產業(yè)化為導向，營造有利的市場和政策環(huán)境，加強政府引導，改進政府管理和服務，健全統(tǒng)一規(guī)范、競爭有序、監(jiān)管有力的第三方治理市場，吸引和擴大社會資本投入，引入環(huán)境污染責任保險機制，推動建立污染者付費、第三方治理、環(huán)境事故保險賠償?shù)闹挝坌聶C制。

明確了第三方治理重點領域

在環(huán)境公用設施領域，重點是深化經營管理體制改革，推廣運用政府和社會資本合作、環(huán)境績效合同服務等模式，廣泛吸引社會資本參與污水垃圾處理設施建設運營、城鎮(zhèn)污染場地治理、區(qū)域性環(huán)境整治和環(huán)境監(jiān)測服務等。

在工業(yè)園區(qū)企業(yè)領域，分別明確了在工業(yè)集聚區(qū)、高污染行業(yè)和重點污染監(jiān)管企業(yè)領域推行第三方治理模式的路徑。一是園區(qū)層面，重點是引入環(huán)境服務公司對區(qū)內企業(yè)污水、固體廢棄物等進行集中式、專業(yè)化治理，開展園區(qū)循環(huán)化改造整體式設計等。二是行業(yè)層面，是以火電、鋼鐵、水泥、石化、化工、有色金屬冶煉等高污染行業(yè)為切入點，多種形式實踐第三方治理模式。三是企業(yè)層面，是以國控、省控重點監(jiān)管企業(yè)，以及造紙、電鍍、印染、水洗、制革等重點污染企業(yè)為著力點，鼓勵中小企業(yè)引入環(huán)境服務公司開展專業(yè)化污染治理。

《意見》提出，一是要推進環(huán)境公用設施投資運營市場化。在城鎮(zhèn)污水垃圾處理設施領域，采取特許經營、委托運營等方式引入社會資本，通過資產租賃、資產證券化等方式盤活存量資產。對污染場地治理和區(qū)域環(huán)境整治，采用環(huán)境績效合同方式引入第三方治理。同時，強化實施方案的評估論證，改進審批方式，推進審批便利化。統(tǒng)籌好公益性和經營性的關系，健全投資回報機制和公共環(huán)境權益保障機制。

二是要創(chuàng)新企業(yè)第三方治理機制，在工業(yè)園區(qū)、重點行業(yè)積極培育第三方治理的新模式、新業(yè)態(tài)，選擇有條件的地區(qū)和行業(yè)，探索實施限期第三方治理。要明確相關方責任，規(guī)范合作關系，建立健全履約保障和監(jiān)督機制，保障各方合法權益。

《意見》還提出，發(fā)展環(huán)保資本市場。對符合條件的第三方治理企業(yè)，上市融資、發(fā)行企業(yè)債券實行優(yōu)先審批；支持發(fā)行中小企業(yè)集合債券、公司債、中期票據(jù)等債務融資工具；支持適度發(fā)展融資租賃業(yè)務，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環(huán)境服務公司，開展非公開發(fā)行企業(yè)債券試點。探索發(fā)展債券信用保險。

重在市場和政策環(huán)境營造

《意見》指出，要從擴大市場規(guī)模、加快創(chuàng)新發(fā)展、發(fā)揮行業(yè)組織作用，規(guī)范市場秩序、完善監(jiān)管體系等方面，營造良好的第三方治理市場環(huán)境。支持第三方治理企業(yè)加強科技創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新；推動建立環(huán)境服務公司誠信檔案和信用累積制度；實行從準入、運營到退出全過程監(jiān)管。

堅持市場化運作是推行第三方治理的基本原則之一?！兑庖姟丰槍ν菩械谌街卫淼氖袌霏h(huán)境和政策環(huán)境營造，分別提出了5項具體政策措施。

關于市場環(huán)境營造：一是嚴格環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，目的是加大企業(yè)治污壓力，增加企業(yè)委托第三方治理的內生動力。二是通過加快實施生態(tài)環(huán)保重大工程、推行排污許可及排污權交易制度、推行環(huán)境污染責任保險、培育第三方治理企業(yè)等手段，積極培育第三方治理市場。三是規(guī)范第三方治理市場秩序。對環(huán)境公用設施，要在保證以公平、公正方式遴選優(yōu)質第三方環(huán)境服務供給者的同時，保障公共環(huán)境權益，不斷提高公共服務水平。建立企業(yè)誠信檔案制度，探索實施黑名單制度，規(guī)范環(huán)境服務公司第三方治理行為。四是明確相關方責任，排污企業(yè)承擔污染治理主體責任，環(huán)境服務公司承擔約定的污染治理責任，環(huán)保部門依法加強監(jiān)管。五是合理確定環(huán)境公共設施投資回報，實現(xiàn)在同等環(huán)境公共服務質量下，通過有效的市場競爭，降低綜合處理成本。

關于政策環(huán)境營造：一是完善價格和收費政策，通過提高排污費征收標準、環(huán)保電價政策、差別收費政策等手段推動企業(yè)實施專業(yè)化污染治理。二是加大財稅支持力度，擬調整財政支持方式，探索將環(huán)境污染治理資金支持從當前的直接用于污染治理，部分調整為第三方治理項目投資運營補貼或獎勵等。三是創(chuàng)新金融服務模式，明確銀行業(yè)金融機構向環(huán)境污染第三方治理項目和第三方治理企業(yè)提供信貸融資，參照國家能效信貸指引執(zhí)行等。四是推進審批便利化，嚴格執(zhí)行國家和省簡政放權相關規(guī)定，鼓勵有條件的地區(qū)建立聯(lián)合審查制度，提高政府審批效率。

推行第三方治理是一項長期艱巨的任務，也是一個不斷探索實踐的過程。為保障該項工作的有序實施，《意見》從地方政府、省直部門2個層級明確了推行第三方治理的任務分工。

（作者單位：北京師范大學）

編輯｜劉書梅 shumei.liu@wtoguide.net